《〈经济、社会和文化权利国际公约〉任择议定书》的国内实施机制研究

敖菁萍 罗曲

[摘 要]《经济、社会和文化权利国际公约》签订以来，由于条约缺乏有效的实施机制，使得社会权利的保护问题一直无法落到实处，2008年12月10日《〈经济、社会和文化权利国际公约〉任择议定书》在联合国大会通过并已于2013年5月5日正式生效，使这一问题得到一定程度的解决，然而，由于国际人权环境和议定书固有的一些特点的影响，议定书的实施仍然存在一些不如人意之处。因此有必要建立健全相应的国内实施机制，与《〈经济、社会和文化权利国际公约〉任择议定书》中的缔约国报告程序、个人来文程序、国家来文程序、调查程序等一系列救济程序相结合，进一步加强对个人社会权的国际保护，完善国际人权法体系，从而推动国际人权保护事业的发展。

[关键词]经济；社会和文化权利；任择议定书；国内实施机制

一、《任择议定书》的签订和生效

1954年，联合国人权委员会完成《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》草案，提交联大审议。经过10余年的审议，第21届联大最终通过两项公约。《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》先后于1976年1月3日和3月23日生效。由此可以看出，经济、文化和社会权利与公民权利和政治权利同样获得了承认，社会权作为一种基本人权开始获得国际社会的认可。

联合国大会在通过《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）的同时，还通过了《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》，两者的结合，构成了强有力的权利实施机制。然而，《公约》却由于各种原因在通过后相当长时间也没能建立起类似的实施机制，仅靠《公约》中十分脆弱的缔约国报告程序，《公约》难免面临着沦为“软法”，甚至一纸空文的尴尬局面。对比《公约》与《公民权公约》在实施机制方面存在着缺乏救济机制和专门的条约实施机构等的不足，《公约》的实施确实急需改善，就此，议定书问题便应运而生了。2008年6月18日，人权理事会通过了《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》，任择议定书送交联大审批，在联大获得通过后，它将在获得十个国家批准后生效。2013年2月6日，人权高专皮莱2月6日发表声明，对《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》于5月5日正式生效表示祝贺。

二、《任择议定书》的主要内容及特点

议定书是缔约国就《公约》的国际执行措施达成的协议，包括序言和正文两部分。序言部分以缔约国的名义申述了议定书的立约精神、理论渊源、条约基础。正文部分共有22条，主要内容包括经社文委员会管辖权限、个人来文程序、国家来文程序、经社文委员会调查程序、特别措施等。

议定书的主要特点包括：

1.允许声称根据公约第二和第三部分权利遭到缔约国侵害的个人或个人团体或其代表提交来文。并将权利范围限定在公约的第二部分和第三部分，排除了公约第一部分，即自决权。

2.规定国家来文程序和调查程序为自愿选择程序，而非强制程序。

3.用尽国内救济原则为其一项重要原则。

4.无论是针对个人来文的委员会意见和建议，还是针对国家间来文的审议报告都没有法律约束力。

三、建立国内实施机制的必要性

议定书的签订，一些关于《公约》的实施机制随之建立，使得社会权利的国际保护问题取得了很大的进展，社会权利不再是低于公民与政治权利的次一级权利，而使更进一步切实保护个人的社会权利成为了可能。然而理论和实践总是会有一定的差距，由于国际社会对社会权利的一些根深蒂固的观念和议定书的本身存在的一些问题，公约的实施仍然存在一些障碍和困难，因此，建立健全议定书的国内实施机制，辅助和确保议定书的实施就显得极为必要。

四、议定书国内实施机制探讨

（一）立法

通过立法来确认和保护一种权利，是从意识形态上对这种权利的一种认可，因此，以立法的方式来确认和保护社会权利，是建立有效的国内实施机制的最根本的方式。根据法律的内容性质不同，可以从实体性立法和程序性立法两反面着手。

1.实体性立法

实体性立法也就是建立社会权利保护的实体性法律，以法律的形式确认社会权利的法律地位、立法精神、理论渊源，以及对其进行保护的重要意义，其次还有明确规定需要建立的具体实施机构和责任机构，以确保责任落实到具体的部门。

通过实体性立法来保障社会权利，可以从以下几个方面实现：第一，宪法权利可诉化。大部分国家的宪法中都涉及到社会权利的保护，但都又存在宪法权利不可诉的现状，这就使得宪法中规定的权利在受到侵害时得不到有力的保护和救济，因此，将宪法中的部分权利可诉化，使其成为真真正正可以行使的权利，可以在被侵犯时奋起捍卫的权利，也是将社会权利落到实处的一个重要步骤。第二，制定高位阶的系统的社会权利保护法。部分国家颁布了一些保护各种社会权利的法律法规，位阶高低不一，效力参差不齐，甚至还有一些社会权利没有涉及。我国相续颁布了《未成年人保护法》、《义务教育法》、《妇女权益保护法》等法律法规，有的由全国人民代表大会通过，有的由全国人民代表大会常务委员会通过，当然还有其他的一些地方性立法，可是却没有一部关于系统地详尽地确认社会权利的地位，对其予以明确保护，并提供具体的救济方式的法律。因此，制定一部类似《民法通则》的法律对社会权利予以保护，将会有力地提高社会权利的社会地位，并使人们权利得以切实的保护。第三，授予一些部门或者地方政府在法律规定的范围内为更好地实施法律，结合当地的社会实际制定地方性法规的权利，但要经过合法的程序和严格的审查。

2.程序性立法

程序性立法主要负责将议定书中的每一个程序具体化，使其具有可操作性。以个人来文程序为例，相关程序法应明确规定本国内的哪些个人或团体在哪些具体的权利受到侵害时，需要经过哪些具体的程序（用尽国内哪些救济手段），即可以何种方式向委员会提交来文。如果个人或团体的力量有限，可以向哪些群体救助，作为自己的代表提交来文。对于其他的程序，也应有具体的实施细则。

（二）司法

无救济即无权利，立法所确立的制度和机制，所赋予的权利和利益，需要通过司法的形式落实和救济。建立相应的司法救济机制，完善现有机制，是建立议定书国内司法实施机制的关键所在。

1.开通保护社会权利的司法绿色通道

首先，设置专门的人员提供社会权利救济方面的咨询和宣传。由于现阶段个人对社会权利的了解还不够全面和透彻，因此，有必要先做好咨询和宣传工作，使人们对社会权利有更进一步的了解。其次，为没有知识条件和物质条件的个人或者团体提供义务的服务和帮助。比如帮助其通过各种程序捍卫权利，尽量帮助当事人通过国内的各种救济机制救济权利。最后，保障来文的个人的人身安全和生活不受到其他组织或个人的不利影响。

2.完善司法救济体制，充分利用《议定书》中规定的用尽当地救济原则。

在完善立法的基础上，积极探索通过司法保护社会权。特别值得注意的是我国的信访制度，理顺信访与司法的关系，做好信访机制与司法机制的协调。把信访纳入权利救济的法律机制范畴可以最大程度地利用《议定书》中的用尽当地救济原则。

（三）行政

1.在权限范围内建立相关机构

（1）有关社会权利保护问题的研究机构。

由于社会权利得到承认的时间并不长，因此各国对社会权利的研究其实并不成熟，因此，对于哪些属于社会权利，这些社会权利应该如何保护，通过什么途径保护，应该赋予当事人什么样的权利等问题的研究也还不是很透彻，因此，建立相关机构对相关问题进行研究十分有必要。

（2）对外合作和交流机构

各国对于该领域的研究成果不尽相同，只有相互学习和分享才能共同进步，建立一个有关社会权利保护的对外合作与交流机制，能促进权利保护的不断发展和完善。再者，各国对于定期或不定期的政府报告也没有专门的撰写机构，在需要的时候才临时组成，既显得手足无措，更因为人员的杂乱而不太专业，因此，如果由这个机构来专门撰写政府的报告，就能很好地解决以上问题。

（3）处理个人来文和国家间来文事务的机构

随着个人来文程序和国家间来文程序等的应用，建立专门处理有关事务的机构显得十分必要。由专门的机构处理此类事务，不仅专业，而且可以不断积累经验，能更好地改进工作中的不足，为健全社会权利保障机制献言献策，完善社会权利的保护工作。

2.在权限范围授权给有关组织

如上文提到，如果个人或者团体没有条件自行向委员会提交来文，则行政机关可以授权给一些专门的非政府组织为个人或团体代理这些事务，包括以上行政机关可以建立的一些机构，如果暂时没有充分的条件实行，也可以授权给专门的非政府组织，这样既节省了财力物力，又实现了其目的，将势单力薄的个人或团体与条件优厚的非政府组织相结合，可以更好地实现对社会权利的保护，使议定书的宗旨得以更好地体现。

议定书的签订结束了社会权与公民权国际保护不平衡的局面，在进一步完善国际人权法体系方面有着不可置疑的作用。国内实施机制的建立使得议定书能够更好地发挥其应有的作用，更好地推动国际人权保护事业的发展，具有十分重大的意义。

[参考文献]

[1]王晨光，鞠成伟.经济、社会和文化权利国际救济机制的新突破——<经济、社会和文化权利国际公约任择议定书>述评[J].清华大学，2010.

[2]金梦.澳大利亚首都地区人权法案——研究[D].博士学位毕业论文.2012.

[3]魏申豪.<经济、社会、文化权利国际公约任择议定书>个人来文机制评述[J].法制与社会.2009.

[4]许玉洁.经济、社会和文化权利公约》在我国实施的障碍——试从工作权角度分析[J].理论与现代化.2005.

[5]王志刚，王岩.经济、社会和文化权利国际公约》的法律效果及在我国的实施[J].复旦大学.2004.

[6]江 河.<经济、社会和文化权利国际公约>实施机制研究[J].中南财经政法大学.2007.

[7]何海岚.<经济、社会和文化权利国际公约>实施问题研究[J].政法论坛.2012.

[作者简介]敖菁萍，云南昆明人，中南大学法学院2010级本科生；罗曲，湖南益阳人，中南大学法学院2010级本科生。