我国教育资源配置问题研究综述

章衡

[摘 要]近年来，教育资源配置的不合理导致了诸多的教育不公平现象的发生，引发了诸多学者的探讨。受教育权利作为国民的一项基本权利应该得到保障并被国民平等享有。我国在教育资源配置上的问题主要体现在：教育财政上支出不足，缺乏相应的政策扶持教育落后地区，使得城乡，区域间的教育质量产生差异，并逐渐变大。不同层次的教育资源无法合理配置，导致诸如高等教育，义务教育之间，普通学校和重点学校之间，以及普通教育和特殊教育之间产生矛盾。导致的后果就是无法保证受教育群体能够得到平等的对待，无法让他们享受同等质量的教育资源。解决以上问题不仅需要国家财政的大力支持，制定好相关的扶持政策，还要有制度和法律上的保障，甚至有必要打破国家垄断部分教育行业的局面，引入市场机制，使得教育资源能够随市场导向实现优化配置。

[关键词]教育不公；资源配置；合理配置；综述

[中图分类号]G521 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）08 — 0116 — 03

对教育公平的讨论近来成为相关领域专家学者研究的重点，在整个社会提倡公平正义的前提下，教育公平作为社会公平在教育领域的延伸，对促进社会的公平正义起到不可或缺的作用，而教育资源配置问题是造成当今教育不公平现象的重要原因之一，教育资源的配置问题不仅与国家财政的投入有关，还与教育政策的制定以及教育体制自身有着密切的关联，本文着重从教育资源配置问题造成的教育不公平现象入手，对其产生的原因，以及相应解决途径做了归纳和分析。

一、教育资源配置的不平等

教育资源配置的不公平是指政府作为提供教育服务的主体，一方面，在教育经费的利用以及教育投资上存在着不合理。另一方面 ，在教育政策的制定和教育体制的建设中并没有兼顾合理公平的原则，导致城乡教育，区域教育，以及不同层次教育之间的教育质量出现差距，造成了不同群体之间的受教育权利配置不公平。教育资源配置不公平导致了如下现象的产生：

1.国家对教育经费投入不足。高会恩对整个公共教育经费是否充足提出了疑问。虽然我国现今的GDP水平已经达到世界第二的位置，但对教育经费的投入一直是远低于世界平均水平的，一方面，国家对教育投资缺乏重视，教育经费支出占财政支出的总额缺很小，而且对于当今我国出现的群体间和地区间的教育不公平现象，迫切需要国家建立专项的教育资金和转移支付对于特定群体和地区进行扶持。另一方面，由于我国经济的粗放发展模式，把GDP作为考察地方政府的重要指标，从而使得各级地方政府只能专注于大力投资高产出高回报的产业部门，忽视了对教育的投资。〔1〕

2.城乡间教育资源配置的不平等。城乡教育资源配置不平等，不仅与各地政府财政对教育资源的投入有关，还与地区发展和政府的政策有着密切的关系。赖光洪、宋秉斌，景文博等人提出，我国特有的二元制发展结构是造成这一差距的根本原因，由于教育经费的不足，乡村以及偏远地区的学生的学习环境非常的恶劣，乡村教师的待遇也要也要远低于城市教师的水平，这导致农村学生的辍学率和流失率要远高于全国平均水平。〔2〕〔3〕由于城乡教育质量的差距，从而造成了很多农民子女选择去城市就读教学质量条件更好的学校，并且随着城市的建设和发展，对劳动力的需求日益增大，越来越多的农民涌入城市就业，这使得原先的城乡教育差距越发恶化，并且让进城求学者和农民工子女的受教育权利保障成为了城市教育发展的问题之一。范先佐认为由于进城务工农民子女受到了户籍制度的影响，导致了他们在城市接受义务教育的机会往往是不均等的，很多孩子不能适龄入学，超龄现象十分严重，而且虽然很多城市为农民工子女办了专门的学校，但是没有一所是重点学校，这意味着很多的农民工子女無法享受到良好的教育资源，并且由于在城市的公办学校就读往往要交不菲的借读费和赞助费。〔4〕

3.区域间教育资源配置的不平等。纵观我国中，东，西部地区，教育的不公平现象也十分严重，赖光洪，宋秉斌提出由于经济发展的不平衡，导致了政府对教育投资的力度有差别，使得地区教育资源配置不平衡〔5〕。很多优秀的老师由于条件问题不愿意留在经济落后地区教书，反过来恶化了当地教育状况。此外国家的在宏观上制定的教育政策也是导致此现象的重要原因之一，俞芹和杭媛认为，国家重点建设的学校在地理位置上集中分布在中东部，集中在城市中，所以这就导致很多乡村的生源涌向城市，使得偏远地区的教育发展更加的困难，同时在择校热的风潮下，更多的学生也选择在经济较发达的中东部地区的学校而不是选择西部地区的学校就读。〔6〕〔7〕邓祥俊和韩刚对少数民族教育现状做了思考，归纳为以下几点问题：失学情况严重，办学条件艰难，民族偏见以及区域思想过强，思想落后愚昧，教学语言复杂。而造成这些问题的原因在于：少数民族的聚居地集中在地理位置偏僻，经济落后的地区，师资力量薄弱，教学环境简陋。另外邓祥俊还提出因为他们很少与外界接触，所以思想较为保守，并且少数民族大多都使用自己的语言，所以在教学上的要求也比较高，需要有精通少数民族语言的教师才可以胜任。〔8〕〔9〕

4.不同层次的教育间资源配置的不平等。这主要体现在重点学校与普通学校之间，高等教育与义务教育，以及特殊教育上。俞芹，高会恩等人认为国家对这些重点小学，重点中学和重点大学加大投资力度，使得这些学校优先获得各种教育资源，从而走在了教育领域的前列，但是这无形之中也拉大了学校之间的差距，造成了教育不公平现象的产生。〔10〕〔11〕此外，高会恩对初等，中等及高等学校之间的教育投资差距做了比较，高会恩认为我国对高等教育的投资比例过高。他认为初等教育和中等教育应该是一个国家教育发展的基石，而且对于一个拥有十几亿人口的国家，对青少年的教育更应该是重中之重，所以应该加大对初等和中等教育的投资。〔12〕李术对特殊教育方面的不公平现象做了分析。首先对于入学公平，李术发现残疾人被拒收的现象在我国仍然是屡见不鲜，使得国家不能保证提供给适合不同残疾程度的儿童的义务教育，不能让他们享受基本的保底教育。对于教育过程的公平问题，李术提出鉴于残疾人群体的特殊性，所以对在硬件设施如盲用打字机，助听设备等要加大投资力度，同时还要为残疾人群体提供适合他们的教学方式以及课程设置。这些投资纵使近两年来有大幅度的增长，但是与其他国家进行横向对比仍然有不小的差距。〔13〕

二、教育资源配置问题的解决途径

1.加大财政支持力度，合理配置教育资源。我国目前的财政收入数额庞大，但教育经费支出占财政支出的总额缺很小，财政对教育的投资作为教育公平实现的基本途径之一需要得到重视，所以，需要国家增加教育经费的支出，如加大对义务教育和弱势群体专项教育的财政支付力度和增加经常性专项教育财政转移支付的力量，并建立相关制度和政策合理配置教育资源，使得地区间差距缩小，让不同受教育群体的基本教育权利能够得到保障。

刘娟娟和王林清提出，首先通过淡化重点学校的观念实现基础教育阶段的资源最大化的公平分配，其次要加速教育收费制度的改革，规范基础教育阶段的收费标准，杜绝乱收费现象的出现。同时还要建立好教育的补偿机制，完善对家庭条件不好，弱势群体子女，残疾人等进行资助的政策。〔14〕

针对区域间的教育资源配置不公平现象，景文博提出地方上要“因地制宜”促进教育的发展，改变对地区，城乡间巨大差别的统一模式的无视，进而改变全国一刀切，整齐划一的弊端，改变原有的高度国家化，城市化的去向，迈向“地方化”是缩小地区差距和城乡差距的重要方法。〔15〕

刘晓红在探讨实现教育公平的时着重提出要建立中央和地方两级的针对教育的财政支付转移制度，中央主要建立面向困难地区义务教育经费的专项转移支付制度和均有导向性的专项工程制度，而地方政府负责分担义务教育成本的规范化的财政转移支付制度，以及制定相关的拨款程序和規则。同时，他还提出要完善助学贷款机制，解决贫困地区学生的教育问题。〔16〕

俞芹认为应该建立优惠政策和相应机制，首先对西部地区和弱势群体的教育进行支持，在边远地区和少数民族地区实现义务教育。通过教育资金，教育专款对民族地区实行倾斜性的政策来拉动落后地区的教育发展。并且制定鼓励高校招收少数民族学生和贫困生的政策，使得落后地区的学生能够有机会享受更好的教育资源，也可以减轻当地的教育负担。〔17〕

邓祥俊在研究少数民族的教育问题上提出，中西部的地区的教育财政应该直接由中央财政负担，同时还希望各省各市对民族地区的教育能够采取对口支援的模式，用教育强省带动教育落后地区发展。政府还应该完善现有的民族中小学和民族大学教育体系，建立民族初师班和民族预科班，加大职业结束教育在民族教育体系中的比重，在中心城市设立民族学院等。〔18〕

对于残疾人的教育公平，李术提出的建议是要加大对残疾人特殊教育所需的一些教育设备上的投入，包括一些残疾人的康复设备，同时要努力探索和开展适合残疾人的课程。除此之外，还希望政府适当减免困难的残疾人学生的学杂费书本费等。〔19〕

2.建立相关法律法规，规范教育资源配置。世界各国发展教育的实践早已证明，教育法制化是推动教育资源均衡配置的根本保障，也是实现由教育人治向教育法治转化的关键，这一点对于我国当前政府的教育管理实践尤其具有深刻而积极的启示。

鉴于我国教育经费投入的实际，薛东琦认为有必要尽快制定《教育投入法》，以法律的形式把国家财政拨款比例明确下来，明确相应的执行和监督机制。此外，在将来的《教育投入法》中，应当进一步规定教育预算在各级政府年度预算中单列，政府严格按照预算执行。再者，还应进一步明确和细化教育经费决算及执行审计制度，确保教育经费预算和决算做到最大程度的一致性。合理确定各级政府对教育投入的责任，引入问责制度。另一方面，《教育投入法》应进一步明确和完善教育投入机制，对《教育法》提出的投入体制予以合理完善并进一步细化，增强可操作性，特别需要理顺长期以来左右各级政府在促进教育发展上事权与财权不相统一的问题，将教育投入财政转移支付制度进一步法律化，最大程度确保政府在教育经费投入上的有法可依。针对中国当前在公共教育资源配置中所显现出的城乡之间、区域之间、校际之间以及不同层次教育之间投入失衡的问题，《教育投入法》亦应当相应的作出相关规定，从立法层面尽可能规制和解决上述问题，以期通过科学合理的教育立法到达中国公共教育资源的优化整合、均衡配置、促进教育和谐。〔20〕

赖光洪和宋秉斌指出，在制定教育政策的同时不能忽视制定过程的重要性，所以为了让教育政策能够代表最广大人民的利益，他认为重大教育政策的制定都应该有一个教育听证，咨询和监督制度，使得教育决策更加民主化，最大限度地让教育主体和受教育主体能够参与其中。同时要加快构建一个教育政策体系，政策的制定或调整应该有适度的先行性与超前性，必须随着我国经济和社会的发展，，随国情的变化不断调整、修订。并以法律的形式确定下来，为教育政策体系的完善提供可靠的规范。〔21〕

3.政府调控与市场调节相结合，实现教育资源最优配置

作为教育现代化的基本价值，教育公平已经成为各国教育制度和教育政策的基本出发点之一，而市场机制和教育市场的存在给教育领域带来了新问题。当今中国也存在着一个初级的教育市场，政府对学校的管理从原来的直接办学转变为了间接的调控，学校也了有更多的自主性。但是仍然存在着一些问题，如政府的公共教育虽然可以保证教育公平的实施，但无法满足教育的多样化，多层次需求，这就需要为民办教育提供一个可以存在的空间，使得民间资本得以公平的进入教育领域。

黄藤表示，在义务教育阶段，需要大量的民办教育来补充公办教育，以此解决义务教育中的优质教育资源分配不均匀的问题，弥补义务教育在质上的不足，同时在高等教育阶段，要弥补高等教育在量上的不足，为高等教育的大众化做出贡献。杨雪莹提倡高等教育提供的公平性，因为高等教育的普及关系着一个国家的人才的结构模式，只是体系构成，是一个国家科技竞争的核心，是国家软实力的体现，所以他认为需要寻找一个平衡点来实现教育的相对公平即高等教育混合提供。〔22〕王建莲认为应该加强政府对民办学校的教育评估认证机制，设立统一的认证标准，使得民办教育逐步走上规范化的发展道路。〔23〕

教育的市场化的确可以弥补政府在教育投资上的不足，但我们也应该看到教育市场化的弊端，因为市场本身并不会直接带来教育的平等，它甚至有时会导致对教育资源的极不公平的占有以及浪费，这就需要政府指导高等教育机构合理利用市场手段，提高高等教育资源的利用效率。王建莲鉴于政府和市场一样在运作中都会产生失灵现象，提出，政府提供教育服务只能不是简单的强化或者弱化，而是应当优化的问题，即寻找一个市场调节和政府调控的最佳结合点，同时他还提倡公民参与公共教育治理，形成对公办教育和民办教育的监督。〔24〕

三、教育公平问题研究的展望

随着中国经济的快速发展，国民素质的大幅提高，社会竞争压力逐渐变大，民众对教育问题的关心程度较以往也有所增强，主要体现在对教育服务的要求和对教育权利的保障上。教育问题也逐渐进入了专家学者研究的视野，教育作为一个国家和一个民族发展的基石，应当跟随国家发展的脚步向前迈进，为一个国家的发展提供符合时代素质的人才，我国虽然一直以来都重视教育的建设，也在积极推进教育普及，但是相对于经济发展的速度，明显偏慢，并且在教育的建设中没有很好的注意教育公平问题，导致出现了很多以上说到的目前我国教育现状中仍然存在的问题。要解决教育公平问题，法律与制度方面的建设是很重要的一点，它尽管可以带来教育公平，但是在这种教育公平下的教育发展水平未必能跟得上我国经济社会发展的脚步，所以我国应该在一方面完善相关的教育法律法规建设，保障公民受教育权利，另一方面应加大对教育的投资力度。由于我国幅员辽阔，人口众多，在这么大的范围内提供教育服务，很显然，光靠市场的力量是不行的，并且我国的教育市场化还处于初级阶段，所以不能够胜任如此规模浩大的教育服务普及工程。现阶段只有依靠政府通过财政推进教育资源的普及。对于教育财政，应该兼顾效率与公平，一方面需要建立和完善相关的财政制度和财政纪律，提高教育财政投资效率，杜绝类似盲目投资和教育财政腐败问题的出现，另一方面还要注重投资结果的公平，注意缩小区域差距城乡差距，以及政策偏袒带来的学校之间教育资源占有的不平等。

教育公平乃至社会公平目前已经成为当代社会人们追求的目标，也是未来社会发展的趋势，公平作为教育政策的价值取向，将在未来很长的时期内讨论下去，将是一个永恒的话题。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔11〕〔12〕高会恩.教育不公平现状及其主要原因初探〔J〕.农村经济与科技，2012，（01）.

〔2〕〔5〕〔21〕赖光洪，宋秉斌.从教育公平视角看我国教育政策的调整〔J〕.继续教育研究，2008，（11）.

〔3〕〔15〕景文博.浅析我国社会的教育公平〔J〕.吕梁教育学院学报，2012，（01）.

〔4〕范先佐.进城务工就业农民子女的教育公平与制度保障〔J〕.河北师范大学学报：教育科学版，2007，（01）.

〔6〕〔10〕〔17〕俞芹.浅谈我国教育不公平的现状、原因及对策〔J〕.神州教育，2011，（02）.

〔7〕杭媛.教育不公平现象研究及对策〔J〕.科教导刊，2011，（11）.

〔8〕〔18〕邓祥俊.保障少数民族受教育权的几点思考〔J〕.湖北民族学院学报：哲学社会科学版，2005，（04）

〔9〕韩刚.教育公平与少数民族教育发展研究〔J〕.民族教育，2007，（05）.

〔13〕〔19〕李术.试论残疾人的教育公平〔J〕.中国特殊教育，2003，（04）.

〔14〕刘娟娟，王林清.我国教育公平的现状及实现教育公平的对策研究〔J〕.教育理论与实践，2008，（07）

〔16〕刘晓红.我国教育公平现状分析及对策〔J〕.当代教育论坛，2008，（01）.

〔20〕薛東琦.我国教育资源优化的法律探究〔D〕.长春：东北师范大学，2010.

〔22〕杨雪莹.高等教育提供方式的公平性〔J〕.大众商务，2011，（04）.

〔23〕〔24〕王建莲.教育公平：市场化改革中的政府责任〔J〕.中共南京市委党校学报：公共管理研究，2010，（05）.

〔责任编辑：侯庆海〕