我国政府信息公开中个人隐私的保护问题研究综述

张义沣

[摘 要]政府信息公开制度的建立已经成为了世界性的趋势，同时也是民主与法治的重要内容。我国学者从基于政府信息公开的定义出发，分析了造成政府信息公开中个人隐私权受到威胁的原因，在此基础上，分析总结了解决这一问题所要遵循的基本原则，继而提出了一些有针对性的解决办法和措施，同时也阐述了我国在这一领域所面临的亟待解决的问题。本文分析总结了国内外有关政府信息公开的研究成果，以期可找出政府信息公开与公民隐私权保护之间的平衡点，推动该问题的解决。

[关键词]政府信息；公开；个人隐私权；保护； 综述

[中图分类号]D035 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）08 — 0030 — 04

人类已经从工业时代进入到了信息时代，信息逐渐成为最重要和最宝贵的资源。在当代，各国政府掌握了绝大多数的信息资源，政府控制着信息的采集、收集、分类以及公开等各个环节，这其中就不可避免的会涉及到公民个人的隐私问题，如何在政府信息供卡中妥善保护公民合法隐私权便成为了一个亟待解决的问题。从全球的角度来看，已有多个西方国家建立起了一整套完善的信息公开制度；反观国内，我国在此方面起步较晚，相关的法律法规体系还有待完善，但我国已经加快了政府信息公开制度建设的脚步，积极与国际接轨，学术界也期望通过探讨有关理论来推动我国政府信息公开制度的建设。

一、 政府信息公開的定义及冲突

（一）定义

吴佩华在其所著《政府信息公开研究》一书中认为所指的政府信息公开，应当符合以下三个条件；一是由政府机关掌握的信息，二是与经济、社会管理和公共服务相关的信息，三是由特定载体所反映的内容。〔1〕信息是较为抽象的概念，需要一定的载体予以承载才易为人所掌握。政府信息也不例外，过去政府机关掌握的政府信息主要以纸质载体信息为主，随着现代电子信息技术在政府机关的大规模应用，目前政府机关以胶卷、磁带、磁盘及其他电子存储材料等载体记录的政府信息日益增加，因此，政府信息包括了这些形式载体所反映的内容。

张明杰在《信息民主的保障——政府信息公开制度》一文中认为政府信息公开是现代民主的重要组成部分，政府信息公开包括获得信息权、使用信息权与参与信息权。政府作为社会的管理者，在行政管理过程中，制作、搜集、存储了大量的信息。〔2〕因为政府信息涉及社会生活的方方面面，与人民生活息息相关，而且数量巨大，可以说政府是最为重要的信息源。而只有公开政府信息，才能满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的需要，因此政府信息制度是信息民主的保障。

吴佩华的定义侧重于信息的掌握者和来源，即并不是所有的信息都是政府信息，既然不是政府信息就没有政府信息公开一说，换句话说，就是不属于政府掌握的信息就无需政府负责公开；张明杰对于政府信息公开的定义则侧重于说明政府信息公开是现代民主的重要组成部分，强调政府信息公开要为公民服务，政府信息公开是民主的保障。笔者认为应将两者的看法结合起来，即政府信息公开是政府将所掌握的与社会公众密切相关的信息依法公开，从而有效的服务社会，推动民主政治建设的一项政府活动。

（二） 知情权与隐私权之间的冲突

1.美国关于隐私权与知情权的规定

一般来讲，美国采用的是合并式立法模式，就是指将隐私权法纳入行政信息公开法律制度即使隐私权法成为行政信息公开法律制度的一部分。1979年，美国第96届国会修订《联邦行政程序法》（又称私生活秘密法）时将《隐私权法》编入《美国法典》第五编“政府组织与雇员”，形成第552a节，与1967年的《信息自由法》、1976年的《阳光下的联邦政府法》等法律相匹配，奠定了美国行政信息公开制度的法律基础。《信息自由法》规定政府文件原则上应公开，除非基于特殊情况，如国家安全和商业秘密等；《阳光下的联邦政府法》规定合议制行政机关的会议原则上应公开，除非基于特殊情况，如国家安全；《隐私权法》是解决情报公开与保护私人秘密的矛盾关系。该法的主要目的是承认政府掌握的个人情报的有关人的利益及保护隐私权；控制联邦政府处理个人记录的行为；平衡个人隐私权的利益和行政机关合法执行职务的公共利益。〔3〕信息法、阳光法和隐私权法三法相对独立又相互联系，共同奠定了美国政府信息公开法律制度的基础。

美国之所以选择这种以政府信息公开为主导来规制政府信息公开和公民隐私权保护的立法模式，一是与美国所崇尚的个人自由主义理念有关，二是出于保护国家利益和社会公共利益的需要。“公众认识到过去通过司法审查和行政程序上限制行政权，只能保障个人的权利免受行政机关的侵犯，而不能保证行政权的行使符合公共利益，也不能保证行政机关能有为公众提供更多的福利。因此，行政必须公开，由公众直接参与对行政的监督。”〔4〕当然，政府信息公开并不是指公开所有的政府信息，哪些信息应当公开、若何公开，以及公开的程序如何等等，都是由国家利益和社会公共利益决定。同时美国的隐私权观念是建立在自由基础之上的，美国人之所以要保护隐私是为了保护人的自由。〔5〕在美国对个人自由的保护同样也必须服从国家利益和社会利益的需要。美国将《隐私权法》归于政府信息公开的范畴，以国家利益和社会利益为最高原则来平衡个人隐私权的保护和政府信息公开的需要，但侧重点明显倾向于对行政公开的保护。因而，美国同时采取通过大量的侵权行为判例来保护公民的隐私权，并最终确立了公民隐私权保护的基本制度。美国学者认为，法官通过判例对隐私权的认可，是法学影响审判的一个杰出实例。〔6〕随着判例的增加，隐私权的保护范围也日益扩大。美国对于隐私权的保护采取的是直接保护的模式，即通过制定具体法律条款来规制隐私权的保护范围和侵权责任，试图对公民的隐私进行全方位的保护。

2.德国关于隐私权与知情权的立法规定

德国对公民隐私和行政信息公开分别建立了独立的法律制度，其采用的是分列式立法模式，欧盟国家大都采取这种模式。德国的法学家于19世纪末期就提出隐私权应作为一项一般性的民事权利，但当时遭到国会的拒绝，国会认为德国民法典第823条第l款对于个人权利的列举是详尽的，因而没有必要对隐私权加以特别保护。“对来自于私人和隐私领域，却又合乎实情的信息进行保护，一直只能通过道德调整来实现。”〔7〕因此，损害隐私的行为一般不会产生赔偿义务，除非受害人能够提出这种行为确实违反了有关“保护性条款”，德国民法典第823条第2款作了如是规定。二战后，1958年德国最高法院在Herreneiter一案中明确承认，侵害隐私权可以依据民法典253条或宪法第1条请求金钱上的赔偿。1959年联邦最高法院又根据新宪法第1、2条确认了对“一般人格权”的保护属于民法典第823条第1款保护的其他权利。〔8〕由此可以得出，德国隐私权的确认和保护是通过法院判例发展起来的“一般人格权”。德国法律把隐私权的保护，看作是对自我范畴或私人生活领域的权利，自我范畴属于一般人格权的范围，人格尊严不应受到公众干扰。另外，德国法律还根据法院的判例对隐私权的内容与特点进行了分解：第一，确认人格尊严、自治、隐私的权利是民法典第823条第1款中的权利；第二，确认侵害隐私权可以请求金钱赔偿；第三，确认公开他人隐私为侵权行为。除判例保护外，德国还制定了一些保护隐私权的单行法规，其中最重要的是1976年颁布的《联邦数据保护法》。〔9〕

德国《联邦基本法》是从言论自由角度来规定知情权的。此法第5条第1款规定：“人人有以口头、书面和图画自由表达和传播自己的观点，以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利。出版自由和通过广播和电影进行报道的自由受保障，不建立检察制度。”但德国至今尚未制定一般的信息公开法来保障公民的知情权，不过在一些单行法律中已经开始逐步补充和修正相关制度了，比如《环境信息法》，该法规定了公民有了解环境保护、政府政策等方面的权利，但该法由于条文表述不明，限制公民知情权的范围等，受到了诸多批评。〔10〕

二、如何有效保护公民的隐私权

（一）隐私权保护的基本原则

在提出有效保护公民的隐私权之前，我们首先要遵循若干大的原则，只有在遵循这些原则的前提下才能使措施能够最大限度的满足各方的需求。林敏在《政府信息公开中知情权和隐私权的冲突与协调原则》一文以及胡东在《政府信息公开与公民隐私权的保护》一文中都提到了一些基本原则，具体内容总结如下：

1.国家及公共利益原则。个人隐私权只有在符合国家利益、公共利益的范围内才会收到保护，国家利益、公共利益高于个人利益，个人利益服从于国家利益和公共利益，這也是各个国家订立相关法律法规所共同遵循的准则。当个人隐私涉及公共利益、政治利益时，法律往往偏向于后者，因为后者符合大多数人的需要，从长远角度看，这也符合隐私权主体的利益。 〔11〕政府信息公开过程中固然要尊重和保护个人隐私权，但 当个人隐私权与国家或公共利益发生冲突时，个人利益应当服从国家或公共利益。

2.人格尊严不受侵犯原则。人格尊严不受侵犯是宪法确认的公民基本权利，隐私权是一种独立的人格权，行政机关行使信息公开权，应当以不侵犯隐私权、不诋毁人格尊严为前提，在隐私权和公共利益无关的情况下，法律往往要侧重于对隐私权的保护。〔12〕在当今政府机关行政职能越来越扩大的情况下，政府机关掌握着大量的个人信息，隐私权保护也变得越来越敏感、脆弱以及容易受到侵犯，这就要求各级政府机关在协调知情权与隐私权矛盾时，决不能以保障公民知情权为由，侵犯他人隐私权和人格尊严。

3.价值平衡原则。 当政府信息公开所保护的公民的知情权与公民的隐私权发生冲突时，既存在公共利益与个人利益之间的冲突，也存在着个人利益之间的冲突，同时也伴随着法律所保护的不同法律价值之间的冲突。在这样一个情况下，我们要做的不仅仅是一个选择题，而是要综合各种因素做出一个价值衡量，从而达到各方利益的一个平衡。我们首先要确定哪一种价值需要得到优先的保护，其次是确定对该价值要优先保护到什么样的程度，那些处于非优先保护地位的价值该如何平衡，最后还要考虑是基于什么样的理由所作出的选择与平衡，是否合理。〔13〕简单说来，就是如果公众的知情权所体现的利益和价值比隐私权体现的更大，则行政机关就应该公开所掌握的个人信息，反之则应该以维护隐私权为正当的理由拒绝公开个人信息。

4.正当程序原则。这一原则要求行政权力的行使应当遵循一定的程序要求，协调政府信息公开与公民隐私保护同样应遵循这一原则。在政府信息公开实践中，行政机关往往以公民隐私权涉及公共利益二对其加以限制。〔14〕然而，公共利益是一个模糊的概念，确定是否是公共利益是一个行政过程，同样，在处理个人利益冲突时，行政机关权衡不同利益也是一个行政过程，因此，这一行政过程就显得尤为的重要，也就要求这一行政过程必须正当、合法、透明。

（二）如何保护隐私权的举措

1.隐私权立法

仝蕾和邢娜在《论政府信息公开中的个人隐私权保护》一文中认为立法的作用不可替代。在立法解决这一问题上，我国起步的较晚，迄今还没有一部专门的相关法律可供参考，但一些西方国家，尤其是美国和加拿大，在这方面做得非常细致，加拿大和美国的关于政府信息公开和公民隐私权的保护对可豁免公开的信息种类都进行了详细的规定，并且都细致的规定了公民信息采集的制度和事后救济制度，可操作性强，降低了行政机关的自由裁量度，很大限度的保护公民隐私权。

加拿大较早的建立了信息公开制度，通过颁布《信息获取法》来保障公民的知情权，与此同时加拿大也通过了《隐私权法》，特别注重对公民隐私权的保护。《信息获取法》详细地规定了信息公开的程序和完善救济制度；《隐私权法》规定了公民个人信息的采集、利用和公布制度，严格限定了政府机构在不经信息关系人许可的情形下向申请查询的其他公民提供信息的情形；这两部法律都对政府公开信息的豁免做出了规定，并且将这种豁免划分为强制性豁免和自由裁量豁免，有效地缩小了行政机关自由裁量的范围。〔15〕加拿大《隐私权法》配合《信息获取法》通过详细的规定，对公民的隐私权进行了最大限度的保护，有效的降低了在政府信息公开过程中侵犯公民隐私权的可能。同时，这两部法律也体现了利益制衡的理念，即信息公开所涉的公共利益明显超过由此产生的对信息关系人隐私权的侵害，或者披露个人信息对信息关系人明显有利时，信息可以公开。〔16〕由此我们可以看到，公民隐私权的保护也不是无条件的，个人隐私权只有在符合国家利益、公共利益的范围内才会受到保护。

美国1966年制定了专门规定政府信息公开的法律《信息自由法令》，旨在通过最大限度地公开政府信息来保障公民的知情权，这一立法为世界各国制定信息公开法律提供了借鉴。〔17〕随后，在1974年，美国又通过了《隐私权法》。《隐私权法》是《信息自由法令》的补充，目的在于通过限制某些政府文件、信息的公开以保护公民的隐私权，两部法律相互补充，关系密切。美国《隐私权法》详细地规定了政府采集、使用公民信息的规则和事后的救济规则，赋予公民对政府掌握的自己的个人信息的知情权和修正的权利。同时，详尽的以列举的方式规定了免除公开义务的信息类型，将免除公开义务的信息分为一般免除和特定免除。〔18〕如此一来，对部门和事项都详细规定，增强了政府在公开信息时的可操作性，也避免了行政机关以公开豁免为理由规避信息的公开。分析以上立法我们看到，加拿大和美国的关于政府信息公开和公民隐私权的保护对可豁免公开的信息种类都进行了详细的规定，并且都细致的规定了公民信息采集的制度和事后救济制度，可操作性强，降低了行政机关的自由裁量度，很大限度的保护公民隐私权。

2.明确政府信息公开中个人信息的征集和使用程序

吴芬兰在《论政府信息公开与个人隐私保护》一文中认为政府部门在收集、存储、利用、披露个人资料的时候，可能存在着不当或故意损害公民隐私权的现象。但是由于此种侵害往往与政府机关的管理职能、管理行为联系在一起，在认定其是否具有侵权性质的时候，往往存在一定的困难，控制和防止此种侵害的发生也有很大的阻力。因此通过建立明确的信息征集和使用的程序， 明确规定政府在信息公开中的职责与义务，以保障公民的隐私权。

（1）在对个人信息的搜集过程中， 政府应向被收集者表明其收集信息的依据、目的、使用范围、保存管理部门以及不提供相关信息的法律后果等，并且只能收集与其本身职责有关或现行法律所赋予的任务有关的信息。在搜集对个人有害或不利的信息时需直接向有关的个人收集，并且如果个人认为关于自己的记录不正确、不完备或已有新信息可取代旧信息时，个人有权请求行政主体进行修改或更新。〔19〕

（2）他人在对公民信息的使用过程中必须有一定的限制。如：目的约束机制，政府公开的公共记录中的个人信息只能用于与该信息收集目的相一致的运用；程序约束机制，对公共记录中的个人信息查询施与数量和类型的限制。〔20〕

3.划清政府信息公开和个人隐私权的界线

胡东在《政府信息公开与公民隐私权的保护》一文中提出以下几点举措：

（1）区分政府信息公开中所涉及信息的不同等级， 如国家和政务秘密、敏感信息， 以及与公民个人有关的各类隐私等， 针对这些不同性质、等级的信息， 分别制定不同的策略。〔21〕

（2）对公民的个人隐私权和政府信息公开过程中所发生的隐私权在法律上进行清晰界定， 这样就能够规范和区分隐私权的认定和保护责任归属等相关问题。〔22〕

（3）对个人隐私设立不同等级区别对待， 制定个人信息公开的最低限制条件， 规定只有经本人同意或符合法律规定时， 政府或代理者才能将个人信息公开或透露给第三人。〔23〕

4.建立科学的信息公开制度。朱莉欣在《从国外信息公开法律制度看我国信息公开立法》一文中认为，信息公开是信息时代民主法治国家的一项基本要求，是政府的日常性管理工作，这项工作发挥的好坏，不仅要有良好的法律制度作为保证，还需建立严谨科学的运作管理机制。〔24〕在我国逐步建立信息公开法的过程中，就必须同时逐步建立起一套科学的信息公开机制，既包括科学的制度建设，也包括科学的公开方式，也即开通有效的信息公开渠道。

胡小明在《府信息公开条例彰显深远历史意义》一文中认为，政府要从组织上来落实政府信息公开的工作。组织落实非常重要，没有专门的人，没有固定的职位，政府信息公开是做不好的。〔25〕现在很多政府都在设立CIO制度。政府的CIO的一项最重要的工作就是要组织政府信息向公众的开放，这项工作的重要性要比政府自己建设网络，推行办公自动化要重要得多。有了机构，政府领导要提出明确的职能要求，这样政府的信息公开就有人管了。这样重要的工作，没有专人负责是不成的。

刘飞宇在《论我国行政公开制度的现状及其走向》一文中认为，设我国应设立立首席信息官。〔26〕适应政府信息化的发展趋势，在政府内部设立高层次、权威性的专门信息机构，在各政府及管内部设立专门的信息官员，已是许多国家的共同选择.如果沿用传统的机构、人员与体制，不利于推动政府信息公开。

三、我国目前面临的亟待解决的问题

（一）政府部门对信息独占性受思维观念、等级观念和封建权力观念限制

秦铁辉认为，政府部门对信息的独占性较为严重。 〔27〕有些政府部门认为拥有信息越多，权力就越大，信息的掌握程度是与权力相对应的，几十年来，中级管理层通过限制上下级的信息沟通来保持自己的权力。

张明杰认为，我国经历了两千多年的封建君主专制的统治时期，为了维护皇权专制，统治者强调的是“民可使由之，不可使知之”，这种观念在政治统治中根深蒂固，以致一直影响到今天一些党政机关领导干部的工作作风。〔28〕再加上新中国成立以来，出于维护社会主义国家政权的安全和利益，保证社会主义事业顺利进行的需要，对国家机关在经济建设中的活动强调的是保密，使得我们的党政机关长期以来养成了保密的习惯。

吴根平认为，有些人受官本位思想、官僚主义和文牍主义影响较深，将一般不需要保密的政府信息用文件的形式下发，让一般公众看不到，故作神秘，借以显示自己的地位和权势，不愿主动进行政府信息公开〔29〕。目前我国政府上网工程虽然大力倡导，但收效甚微，就是深受这种思想观念的影响。

（二）公用信息和保密信息界限不明。卢宏、孙金华认为，哪些信息需要公开，公开到哪一级别，什么程度，哪些信息需要保密，保密到什么时间都没有确切的法律条文可查，信息价值无法确定〔30〕这就会造成该向公众公开的信息却保密，使政府和公众之间缺少沟通，而应保密的信息公开了，引起混乱使政府難于管理，并由此导致了许多信息安全问题。

（三）政府信息公开行政自由裁量的任意性。袁仁能认为，由于我国实践中的政府信息公开局限于办事制度的公开，因此，目前政府信息公开方式基本上是以主动的方式公开。这种方式对于公众了解政府工作，维护自身利益发挥了很大的影响。〔31〕但由于没有固定的形式，这种单纯的政府信息公开往往沦为政府信息发布，带有行政自由裁量的任意性，公众很难通过申请获得所需的信息，这就有必要引进完善的政府信息公开制度，赋予申请人一定的权利，以多种形式实现政府信息公开，保障民众有权得到和利用政府信息。

（四）缺乏完善政府信息公开的配套法律。周建认为，政府信息化的健康、有序发展离不开一个完整、统一的配套法律制度保障。〔32〕在国外为了保障政府信息正常进行，都有相关配套法律。从目前来看，原有的一些法律已不能适应信息化时代的要求，如著作权法、专利法、刑法等。需尽快修改。

周汉华认为，政府信息公开是政府对公众应当履行的一项基本职责，我国现在没有相应的归口管理部门，各种形式的信息公开缺少统一和协调。〔33〕虽然国家已经出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但是和国外成熟的保密法还是有很大的差别和差距。政府信息公开的内容、形式大部分还是由政府部门自身决定，没有考虑公众的需要。没有法律依据、不利于公民参政议政、行使自己的权利，也不利于防止行政腐败。

以上这些问题都严重影响我国政府信息公开工作的开展，更加危害到广大人民群众正常行使法律赋予自己的权力，要想顺利开展政府信息公开工作，并在信息公开过程中切实维护好人民群众的合法利益，就必须要重视上述问题，下大力气加以解决。

综上所述，政府信息公开与个人隐私权的保护是当代法治社会发展的两大趋势，政府信息公开涉及公民隐私权的保护问题，目前我国尚未形成配套的法律体系，导致可操作性差、个人隐私权保护的范围没有明确界定，缺乏对第三方隐私权保护的明确规定以及个人隐私权受侵害缺乏有效的救济途径。纵观世界，其他国家在开展信息公开之初也遇到过我国目前遇到的情况，在寻求解决之道时，我们可以借鉴国外的成功范例，在借鉴的同时还要注意结合我国的实际国情。与此同时，我国学者也围绕上述问题进行了较为深入地探讨和研究，并取得了一定的成果，但总的来看，我国学者提出的有关对策和建议都过于理论化，缺乏可操作性，尤其在如何通过立法的途径来解决政府信息公开中公民隐私权的保护问题上研究的还不够深入，只有通过立法的途径才能彻底有效的解决该问题，因此，笔者呼吁研究相关问题的学者可以侧重于法律途径，以期找到一条适合我国的政府信息公开道路。

〔参 考 文 献〕

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〔责任编辑：杜 宇〕