公用移动通信基站法律问题探析

2013-04-29 00:44范靖靖
上海信息化 2013年8期
关键词:通信机房电磁辐射基站

范靖靖

由于我国城市建设和通信事业飞速发展,加之通信设施的周期性更新换代,一段时间以来,集中爆发了移动通信基站撤、并、建等各种问题。围绕基站的拆与建、进与退、出与入,在各大通信运营商、基站设施入驻地以及广大居民之间,上演了一场场“维权”、“对价”并存的博弈战。由于对相关法律问题的认识不一致,歧见纷纭,最终导致矛盾多多,一时成为各方关注的社会热点。

从现状来看,公用移动通信基站设置更多是企业的自主行为,但是从应然层面来看,由于基站所具有的基础设施和公共利益属性,又适宜作为《城乡规划法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》所说的公共基础设施来看待。

在基站设置使用和日常管理中,始终存在两个维度的法律关系:首先是政府职能部门应对公用移动通信基站的设置使用需要加强组织规划和日常管理,即政府和运营商之间的行政法律关系;其次是电信业务经营者在民用建筑上设置基站,必然涉及公民的物权、租赁权、相邻权、物业管理权等法律关系,即运营商和居民之间的民事法律关系。但由于电信业务经营者的电信服务属于公共服务领域,其服务的对象包括社会不特定的公众群体,所以其法律关系又不完全等同于一般的民事法律关系。

在公用移动通信基站的行政法律关系中,目前主要通过行政审批来实现对基站的监管,从相应的布局规划引领、年度计划实施、具体站址认定直到台站执照核发等一系列行政管理手段比较完备,基本实现了对基站设置使用等行为的有效监管;而存在争议较多、矛盾较为突出的则是来源于运营商和居民之间的民事法律关系纠纷。本文将重点探讨其中的几个主要问题,包括基站通信机房法律属性、基站辐射的损害赔偿认定以及基站租赁合同纠纷等。

通信机房的法律属性

传统意义上居民对于基站的投诉主要集中在电磁辐射影响,但是在《物权法》出台后,公众对于物权保护意识的新一轮升温,从基站通信机房改变房屋住宅性质的角度提出的信访相对增多。

通信机房的法律属性如何认定?由于架设楼顶基站的同时需要设置通信机房,为楼顶基站配套提供电源供给、软件配套等,而从方便管理和运维的角度出发,此类通信机房大都通过租借或收买商品房的方式在居民楼内取得。故此,居民往往以违反经营性改造的限制条款,按照《物权法》第77条“业主不得违反法律、法规以及管理规约,将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的,除遵守法律、法规以及管理规约外,应当经有利害关系的业主同意”为由,要求拆除通信基站。鉴别一处房产是否改变了使用性质,主要是看它的产权证上是如何规定的(住宅或非住宅)。如果产权证上规定的是住宅,而实际上是用作非住宅使用,那么即为改变房屋使用性质,是违规的,业主、业主委员会、物业服务企业有权予以制止。从这个角度看,无论移动通信的公共利益性如何,运营商辩解通信机房不属于经营性用房是于法无据的。运营商解决纠纷的唯一出路就是除了保证机房的运行环境安全可靠,不产生辐射,不干扰居民正常生活外,还需经有利害关系的业主同意。

通信机房产权纠葛是主要成因。产权的初始界定对于经济运行的效率会产生十分重要的作用,不同的产权制度,会导致不同的资源配置效率。因此,产权问题的不清晰,往往是造成外部性(尤其是外部不经济)的主要原因。具体到基站建设,在其过程中就具有很明显的外部性(包括外部经济和外部不经济),基站的外部经济无疑提升了移动通信质量,保障了移动通信发展;而基站的外部不经济主要包括电磁辐射对环境的影响、因设站导致社会矛盾或纠纷等。由于公共通信设施的寄居性,基站往往是依附于城市建筑物及大型项目公共配套设施的一部分,建设投资方、使用方及建筑物业主之间的权责不明确,产权不清晰,往往是造成运营商与居民间纠纷的主要原因。目前的基站建设模式多种多样,运营商可能采取了购买商品房、购买房屋使用权、租赁基站用房,或者委托房屋中介公司落实房源等几种方法。而且由于运营商在设站过程中始终处于不利的被动地位,往往一落实房源就给予付款,期冀以此来确认法律事实,最终结果却往往疏忽了对于房屋产权的界定,导致基站建成之后引发许多潜在风险。

例如在租赁机房时没有进行资质调查,未弄清谁是产权人、谁是使用人、使用人是否具有产权人赋予的转租权;在基站通信机房购买过程中,基站机房的购置款虽已付清,但未履行必要的产权办理和过户手续,这些问题都会导致日后对基站用房的合法性产生争议。运营商往往在基站建设过程中忙于应付各类个案情况,以“建成并启动”为最高目标,而忽略了日后产生纠纷的可能性。一方面产权关系不清或者复杂,确定合法的出租人就会有一定的困难,容易导致出租人不具备主体资格而使整个租赁合同无效;另一方面,出租人收取租金后,可能会因产权关系不清或者复杂而导致收益分配不均,纠纷产生的可能性就会大大增加。即使法律上有对电信运营企业保护的规定,但是处理诉讼或者纠纷同样会消耗电信运营企业的管理成本。综上所述,明确通信机房的产权法律属性,是减少基站设置法律风险、预防纠纷的重要前提。

基站辐射损害的举证责任及司法认定

随着基站辐射导致的投诉事件逐渐增多,政府相关部门不得不投入大量的人力物力财力,以应对市民关于基站辐射的投诉或咨询。从其投诉性质看,虽然可能有部分确属运营商未依法依规进行建设,但是相当部分是源于市民对于电磁辐射的认识存在偏差。

通过对于电磁辐射危害性的剖析可以看出:所谓电磁辐射,是指能量以电磁波形式由信号发射源发射到空间的现象。关于电磁辐射对人体健康是否有害的问题,世界卫生组织于1996年启动课题研究,包括中国在内有60多个国家参与该项研究,2006年得出的结论显示:“过量的电磁辐射才会对人体产生危害,低频电磁辐射对人体健康影响微弱,儿童白血病及癌症、神经性疾病等与电磁辐射没有因果关系。但儿童对辐射缺乏防御能力,建议幼儿园、学校远离电磁辐射源头。”一般情况下,基站天线安装在离地面15米至50米的建筑物或发射塔上,天线发射出的射频主要向水平方向扩展,很少向垂直方向传输,距水平方向10米至20米处辐射最强,人只有长时间在此范围内才有可能受到辐射影响。

事实上,我国对电磁辐射有着严格的技术限值标准。为了防止电磁辐射污染,保障公众健康,国家环保、卫生等部门自上世纪90年代以来,先后制定颁发了《环境电磁波卫生标准》等7部法规和国家标准,防护标准比美国、日本、澳大利亚、欧盟及中国香港一些发达国家和地区还严格。但即便如此,目前公众对电磁辐射问题仍然存在一定误区,很多媒体也常将电磁辐射视为空中无形杀手,与雷达、输变电工频电磁场等混为一谈,当基站建造在学校、医院、幼儿园、居民区等地方时,更容易导致敏感问题的出现。实际上,移动通信产生的电磁辐射主要在天线附近,只要基站建设天线架设满足保护距离的要求,公众是大可放心的。

目前,我国民事诉讼法将电磁辐射污染等环境污染造成的损害归于特殊侵权行列,实行举证责任倒置,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任,但是“损害事实”这一侵权责任构成要件却仍由受害人(原告)来举证,否则,权利得不到维护。与水污染、大气污染、噪音污染不同,电磁辐射污染是看不见、摸不着的,且对人体危害潜伏期很长,短期内的损害结果可能不明显,除发生事故或其他突然性事件外,电磁辐射污染的损害后果是长期、渐进、累积的。因此,电磁辐射损害的过程虽在持续,但在损害结果出来之前,受害人(原告)是无法举证的。

也就是说,面对电磁辐射的危害在损害结果显露之前,受害人即使诉讼维权也基本很难胜诉,对于这种正在发生的持续性的损害但损害结果尚未明确显露出来之前,法律目前是无法有效保护受害人的。在实际的案例中,合法基站的拆除往往是基于民生问题的考虑后,政府、运营商与居民达成的妥协,赔偿也仅是针对租赁费用纠纷而形成的一致意见,真正因基站造成电磁辐射而成功获得赔偿的情况几乎为零。

实际上,《环境保护法》第24条明确规定了电磁波辐射是一种污染源,因此对于电磁波辐射的举证和认定还可以按照《环境保护法》来执行,适用该法规定的原则、制度,可以考虑专门编制具有操作性的电磁辐射污染防治的具体实施细则,并建立专门针对有害电磁辐射的标准体系和认定机制。

基站租赁合同

一个基站的建成,主要通过在楼顶设置天线及租借房屋作为通信机房以提供天线所需的技术配套及电源等,直接投资成本巨大,如需搬迁则成本更加可观。而正是因为基站搬迁成本巨大,在实际的合同谈判尤其是续租谈判时,出租方往往恶意要价,大大提升建站成本,也提高了电信基础网络铺设的总成本。假使运营商无法提价租赁,则基站被迫拆除,也影响了移动通信网络覆盖整体效果。故笔者认为,出于移动通信基站公共基础设施属性及公共利益性的考虑,不可将基站租赁完全等同于市场上的一般房屋租赁。

首先,应当关注基站租赁合同解除通知期。因为基站的投资成本巨大和全程全网的工作特性,在绝大多数情况下,基站租赁的合同解除是由出租方提出的。根据《合同法》的相关要求,基站租赁合同的解除权的形成以议定条件或者“因不可抗力”等法定条件为基础,《合同法》第96条还规定了当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的,应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。事实上,在一般的房屋租赁中,出租方都会给予承租人一定的准备时间,这是出于社会公德的考虑,而这个合理的通知期限,因为时间不长,租赁双方往往一般不会对此产生异议。但是就基站设置来说,基站通信机房的租赁不同于一般的住户租赁,一个基站的拆除需要进行整体搬迁的统筹,不仅搬迁本身工程浩大,还涉及对原先覆盖区域在基站搬迁后通信盲点的补足,所以它需要的通知期比一般住户需要的通知期更长。如果没有通过合同条款设定明确的通知期限,那么一旦由于市政搬迁等问题形成纠纷,出租方擅自断电等行为将直接影响基站正常工作,形成覆盖盲区。

其次,应当关注基站租赁合同双方的特殊义务。在一般的房屋租赁合同中,都会明确承租人对房屋的基本维护、不影响邻里、未经同意不得转租等。但是从基站租赁实际来看,双方都需要面临几个较为特殊的义务:从承租方的角度出发,由于基站通信机房并非住宅之用,而是长期存放工作状态下的电机设备等,其产生的噪声、热量、辐射等将在一定程度上影响周边居民的正常生活,违反了合同法217条关于“承租人按照约定的方法或者租赁物的性质使用租赁物”的要求。在这种情况下,出租人的周边邻里处于弱势群体且无法基于合同提出异议,如果没有针对此类情况的合同规定,运营商很难自觉地行使对通信机房环境维护的审慎义务,可能会造成扰民情况的发生。而由于移动通信专业性较强,如果不是业内人士,也很难在租赁合同签订中想到并提出对环境保护方面的义务要求。

而从出租方的角度出发,随着共建共享工作的深化推进,相关运营商将不可避免地交叉借用楼顶和通信机房,可能出现合同中出租人只与一家运营商发生权利义务关系,而实际上出租人却与若干运营商都发生了租赁法律事实,如果出租人不同意承租人转租且不愿意出租给后进的运营商,也将导致基站共建共享工作推进困难。因此在合同拟定时,就需要从保障基站共建共享的思路考虑,明确合同成立后遇到此类情况的解决方式。

总之,希望以政府主管部门为主,吸纳相关管理监督部门、执法部门、社会团体、行业协会、中介组织和用户代表,组成一个有权威、有公信力的协调组织,统一、及时地化解因通信基站而发生的矛盾,在政府部门、电信企业、行业组织和居民之间建立起一种良好的互动反馈关系,使移动通信基站更好地为社会公众服务。

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