探索建立物业服务行业公用频率对讲机告知承诺制度

山栋明　范靖靖

作为当代政府的内在价值取向，公共服务理念已在政府管理实践中达成共识。近年来，在这一理念的支撑下，政府管理模式和行为逻辑都在渐进转变。上海市无线电管理局以此为契机，积极建立物业服务行业公用频率对讲机告知承诺制度，着力探索变革之道，把职能转变和行政审批制度改革作为重要突破口，激发内生动力，让相关服务变得更加透明、高效。

行政审批是政府职能部门对市场监管与服务的有效手段，也是依法行政的重要组成部分。上海市一直致力于实现建成“行政效率最高、透明度最高、收费最少”的“两高一少”行政区目标，市委、市政府领导也屡次提出要加快推进行政审批制度改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、社会力量在管理社会事务中的积极作用，着力优化审批流程，完善批后监管，从源头上预防和治理腐败。

背 景

近几年来，在上海市委、市政府、市行政审批制度改革工作领导小组办公室的领导下，市政府各部门针对行政审批事项不断开展大刀阔斧的深化改革和创新试点，从逐批分次的大规模清理行政审批事项，到行政审批专项评审评估的清理，从试点推行网上无纸化审批，到通过编制审批业务手册和办事指南实现标准化审批。

随着对于政府职能转变和行政审批制度改革要求的不断深化，上海市无线电管理局根据国家法律法规，对地方无线电管理机构的行政审批事项进行认真梳理，明确了所承担的无线电频率指配、无线电台（站）设置审批等6项行政审批职能；理清了行政审批材料和专项评估评审材料范围，取消了一批原需提交材料，通过行政履职的方式完成审查，无论从经济负担和申请程序上都减轻了行政相对人的义务；筹建了一门式受理服务大厅，完成受理窗口的标准化、便民化建设，启动依法行政手册、办事指南等告知性文件材料的编印，不断从提升办事便捷度与强化信息公开等方面进行改进。

2012年，为进一步优化上海市行政审批程序，完善管理方式、提高行政效率，市政府印发了《上海市行政审批告知承诺办法》，明确了采用告知承诺制度进行行政审批的具体要求。所谓告知承诺，是指公民、法人或者其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，并能够按照承诺，在规定期限内提交材料，由行政审批机关做出行政审批决定的方式。简单来说，只要申请人签订了“告知承诺”格式文本，当场就发给许可证（照），但审批机关做出行政审批决定后2个月内，必须对被审批人是否符合其承诺内容进行检查，把工作转移到事后监管上，其特点是“先上车，后买票”，能够有效缓解审批排队、“重审批、轻监管”等弊病。

长期以来，较之于事中监管和事后评估，无线电管理领域更多关注于频率台站设置的事前审批。在无线电管理领域内探索实施告知承诺，是上海市无线电管理局对新形势下转变政府职能，实施频率台站全生命周期管理的重要尝试。

成 因

根据《上海市行政审批告知承诺办法》，经充分调研论证，市无线电管理局从2013年伊始就提出了在本市物业服务行业推行公用频率对讲机告知承诺行政审批制度的设想。

上海市物业服务企业共有2500多家，分布在各个行政区域，企业规模不尽相同，无线电通信需求也大小不一，大型物业企业项目遍布全市，其无线电对讲机设备可能成百上千，而微型物业企业最少只需2台对讲机设备就能实现管理目标。实际工作中，大多数物业服务企业在申请设置使用公用频率对讲机时是瞒报漏报的，如某大型物业服务企业在市无线电管理局台站数据库中显示的申请使用公用频率对讲机设备只有80台，但在年度设备定检工作中却发现有500多台对讲机设备，对于诚信至上的大型企业亦是如此，整个物业服务行业可见一斑了。

究其成因，在原先的公用频率对讲机设置申请程序中规定，物业服务企业除了需要填写提交2张专业技术资料表之外，还需要进行设备检测，取得检测合格报告并缴纳100元/台的无线电频率占用费。这其中就存在三个问题：一是物业服务企业办理对讲机的工作人员往往不熟悉无线电通信相关技术，在填表时遇到专业技术性较强时，或者瞎填一气、或者干脆留白，导致了台站数据库缺项或数据明显错误，不利于支撑整个无线电管理的基础数据库建设；二是在设备检测环节，虽然是免费检测，但是行政相对人常常将100元/台的频率占用费误认为设备检测费，导致了不必要的误解；三是随着物业管理服务质量越来越高，现代物业管理的区域间、工种间的快速反应要求也不断提升，对讲机承载的无线通信确是必不可少的，但是在物业服务企业向业主收取的物业管理费中，并没有无线电通信这一类别的列支，所以物业服务企业对于即使为数不多的100元/台频率占用费也觉得无从列支。据查，在市无线电管理局台站数据库中，申请设置使用公用频率对讲机的数量仅为4100余台，分摊到每家物业服务企业只有1.6台，明显与实际情况不符，而对讲机设备数量真实“家底”的不掌握，这就对职能部门后续监管可能产生的重大影响，如世博期间，就曾经发生过某小区物业不当使用对讲机干扰了军用频率的重大事件。

举 措

为了将物业服务企业公用频率对讲机设备纳入监管，同时也减轻企业负担，做好服务，市无线电管理局正会同市住房保障房屋管理局、市物业管理行业协会，积极开展物业服务行业公用频率对讲机告知承诺行政审批制度的相关工作部署，将从2013年8月起正式在全市范围内施行。在本次推行的物业服务企业公用频率对讲机告知承诺行政审批制度中，市无线电管理局主要提出了以下创新举措：首先，化繁为简，将原先需要提交的专业技术资料表调整浓缩为一张表式，方便行政相对人填写申请材料；其次，化整为零，取消了公用频率对讲机在设置初始的集中检测环节，取而代之以告知承诺之后2个月内对批次对讲机进行抽检，既节约了行政成本，也在一定程度上杜绝了首次检测后擅自改频等违法行为的发生；最后，缩减成本，对于原先100元/台的频率占用费给予免除，大大减少了物业服务企业，尤其是小微企业的运行成本。也就是说，今后物业服务企业因物业服务需要设置使用公用频率对讲机的，除了设备购置费之外，将实现行政审批申请“零成本”。

通过上述做法，上海市物业服务行业无线电管理将实现重大改观：物业服务企业违规使用公用频率对讲机的情况将有望得到明显改善，电磁环境秩序得到改良；由于行政程序便捷，行政费用免单，物业服务企业的公用频率对讲机设备预计将有90%以上纳入监管；管理效率将得到极大提高，借助行业管理，全力营造一个倡导自律、监管落地的氛围。

启 示

告知承诺的推进需要厘清政府和社会的关系，充分发挥行业协会在政府职能转变中的作用。在物业服务行业的无线电管理告知承诺事项中，市无线电管理局、市住房保障和房屋管理局以及市物业管理行业协会各司其职，形成合力，使得该项告知承诺实现了管理对象的全覆盖、管理流程的全透明。尤其是物业管理行业协会发挥了桥梁纽带作用，在告知承诺方案设计、频率使用管理规定以及组织实施步骤等方面充分参与，并组织会员单位召开座谈会专题听取意见，使得告知承诺方案更能集中体现大部分物业服务企业的意志，增强了方案的可操作性，提升了覆盖面。

告知承诺的推进需要试点突破，稳步推进。无线电管理工作尤其是频率管理和台站管理专业性强、行业应用广的特点，决定了无线电管理告知承诺工作不能“一哄而上”，搞“一刀切”，否则会直接影响到上海市总体电磁环境的安全。选择社会受众面广、专业难度较低、频率资源可控的物业服务行业试点先行，一方面化解了长期以来由于相关企业无序用频导致的电磁环境恶化的矛盾，另一方面通过专项频率资源使用方案的顶层设计，为物业服务企业广泛采用无线电技术提升物业服务水平和效率创造了条件。

告知承诺的推进需要强化批后监管作为保障。告知承诺决不是一放了之，告知承诺制度下的无线电全生命周期管理更加需要强化批后监管，探索建立告知承诺制度的基本前提就是建立并强化全新的批后监管模式。要建立以行政许可事项为导向的批后监管制度性设计，做到“一许可一安排”；要完善以行业为导向的批后监管策略，针对不同行业实施不同的策略建议；要倡导以诚信为导向的行业自律机制，逐步建立、完善告知承诺相对人的诚信记录档案，并在此基础上进一步探索建立免检的“白名单”制度。