失地农民权益缺失的成因探析

刘虹

摘 要：失地农民是在城市化的进程中产生的，失地农民问题实质上是失地农民的权益问题。失地农民在政治、经济、文化、就业、社保等多方面权益缺失。究其原因，只要包括二元体制，土地制度、土地征用、农村社保等几大方面。

关键词：失地农民 权益缺失 成因

一、失地农民问题的由来

城市化是现代社会发展的必然趋势，随着我国城市化进程的快速推进，伴随着相应的土地征用活动也越来越频繁。千百年来，土地一直是农民赖以生存的生活和生产资料，是农民的安身立命之本。但是，城市化对用地的需求使得数以千万的农民失去了土地。根据中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》指出，目前，我国的失地农民总量已达到近5000万人左右，并且每年的递增量将近300万人，预计到2030年将会增至1.1亿人左右。在已经产生的失地农民中，有80%生活受到了影响，有60%生活困难。由此可见，失地农民问题在今后一段相当长的时间内，仍将是我国农村突出的问题之一。

失地农民是城市化过程中征地活动的产物，土地征用表面上是使农民失去了土地，但实际上农民失去的是附着在土地上的一系列权益。因为，土地是农民生存和生产的最基本的物质资料和前提条件，土地是农民权利和利益的载体。因此，失地农民问题实质上是失地农民的权益问题。随着经济社会的飞速发展与市场经济体制的日趋完善，我国的征地补偿制度与市场经济社会的矛盾越发突出，农地征用补偿制度的完善与建设远远落后于土地征用活动的速度。这种现状造成失地农民的权益屡屡受损，由此导致越来越多的失地农民权益缺失问题显得尤为重要。

二、失地农民权益缺失的现状

农地征用即农地非农化，在这一过程中，由土地非农化后产生的收益会在不同利益主体之间重新分配，农民在这些利益主体中则是最弱势的，因此失地农民的合法权益屡遭侵犯，面临着巨大的社会风险。他们是典型的社会弱势群体，经济生活贫困，政治权益缺乏，文化水平低下，就业能力不足，社会地位劣势以及社会风险承受力差等等。由于我国现有的征地补偿制度和政策不完善，对失地农民的权益保障和救济不力，引发的矛盾和问题层出不穷，失地农民权益缺失的现状不容乐观。

1、失地农民失去了重要的财产权利

土地是农民最基本的生活和生产资料。从法律的角度讲，土地使用权是属于“与财产所有权有关的财产权”， 农民的土地承包经营权是具有物权化、财产化性质的权利。农民所拥有的权利和利益都是附着在土地上面的，农民失去了土地便失去了与土地有着直接或间接关联的一系列权利和利益。土地并非是一项普通的财产。由土地资源的紧缺性导致其增值效用和空间愈发明显。由于土地被征用农民失去了土地所带来的经济效益，难以享受土地非农化所产生的增值成果。因此，从表面看，失地农民失去的是土地，而实质上农民失去的是一项重要的财产权利。

2、失地农民失去了基本的就业机会

我国是传统的农业大国，一直以来，在土地上耕作是绝大多数农民最基本、最稳定的一种就业选择，土地给农民提供了最好的、天然的就业保障。农民失去了土地就等于失去了传统的就业机会。由于现阶段对失地农民的补偿安置等政策的不完善，农民在失去土地以后往往只得到有限的货币补偿，他们割裂了与土地的联系，被推向社会。农民的文化素质、专业技术素质等有限，在激烈的就业市场竞争中处于明显的弱势，寻求新的就业机会非常困难。他们再次就业的难度大，就业之后的稳定性差，面临失业的风险大。这些影响失地农民就业的瓶颈和障碍，直接影响着他们的生存和发展。

3、失地农民缺乏基本的社会保障

土地一直是农民经济收入的主要来源，是最直接最主要的生活保障。农民在土地上进行基本的生产，可以维持本人及其家庭成员的基本生存需求。由于我国是城乡分割的二元社会体制，社会保障制度只是面向城市居民的。我国又是一个农业大国，社会保障难以覆盖整个农村，农民是通过家庭联产承包责任制以土地作为保障基本生活需要的手段。另外土地对于农民还有养老和失业保险的功能。土地被征用以后，农民失去了土地的保障功能，又无法同市民一样享受社会保障待遇，即使在一些地方已经建立起了农村社保系统，但是也存在着覆盖面小，保障程度低等问题。所以，失地农民的生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障等一系列问题成为了他们的后顾之忧。

4、失地农民缺乏基本的市民待遇

农民失去土地以后如何市民化是他们面临的又一重大课题。农民没有了土地，也便失去了农民的身份。我国特有的户籍制度，长期以来形成了城乡分割的二元社会体制的存在。户籍制度将农民与市民两种身份明显划分，这种身份的背后是一系列权益和福利的差别待遇。拥有城市户口的市民享有养老、失业、医疗、教育、住房等多方面的福利待遇，而农民却没有。即使部分农民拥有了城市户口，也无法享受与市民同等的待遇，失地农民市民化面临重重障碍。

5、失地农民失去了与土地相关联的其他权益

一方面，政府通过出台一系列的惠农政策，一直在很多方面对农民加以扶持和优惠，政府对农业的扶持力度和投入也不断加大。但是这种扶持和投入都是与土地密不可分的，农民失去了土地也就失去了享有政府对农业、农村、农民支持政策的权利。另一方面，诸如选举权、被选举权、民主管理、村民自治等政治方面的权利也随着土地的征用而不再享有。最后，农民接受教育等文化方面的权利也受到了很大的限制，进而影响到失地农民自身及其后代的可持续发展。

三、失地农民权益缺失的成因

1、城乡分割的二元社会结构是体制原因

（1）城乡分割二元社会结构的形成

“三农”问题归根结底是我国“城乡分治”的二元结构体制和政策造成的。城乡对立的二元结构体制是中国长期以来存在的基本体制矛盾。“一种集权制条件下的工业化在人口最大的中国，几乎是必然地派生出城乡二元结构体制。那就是工业集中在城市，不断追求资本增密，同时形成内生性的排斥劳动力的机制，就业不足问题长期化，于是大量的农村人口是不可能随着这种工业化变成工业人口的。这是形成城乡二元结构的内在原因。”[1]

（2）城乡分割二元社会结构是体制障碍

“农村问题是‘二元经济结构问题，表现为城乡、区域发展两个严重不平衡；农民问题是‘二元经济结构衍生出‘二元社会结构问题，其实质表现为农民与市民在法律上平等而事实上严重不平等。”[2] 城乡二元社会结构最为直接的表现就是“城乡分治、一国两策”。形成了以户籍制度为核心，包括劳动就业制度、社会保障制度、住房制度、教育制度、分配制度等等一系列的制度体系。农民是被排斥在这些制度体系之外的。因此，城乡分割的二元结构体制是失地农民市民化的最大制度障碍。失地农民在失地的同时失去了农民的身份，进城后在就业、住房、教育、社会保障等许多方面遭受歧视，无法享受真正的“国民待遇”，基本上还是被排斥在城市之外，所以大量失地农民的权益流失，没有保障。

2、农村土地制度存在缺陷是根本原因

（1）农村集体土地产权制度的缺陷。我国多部法律均明确规定农村土地属于农村集体所有。而法律对于农村集体土地所有权及其主体和主体代表方面的规定都存在一定的缺陷。这是失地农民权益流失的根本原因所在。

首先，集体土地所有权具有不完全性。与国家土地所有权相比，集体土地所有权在收益权和处分权方面受到很多法律上的限制，具有不完全性。在这样的制度前提下，国家在土地征用过程中始终处于强势地位，农村集体经济组织的弱势导致农民权益极易受到侵害，尤其是在目前国家征用土地标准过低的情况下，集体土地所有者的收益权无法充分实现。

其次，集体土地所有权主体具有不确定性。根据《土地管理法》第十条之规定，集体土地所有权的主体可以分为：村农民集体（或村民委员会）、村内各农村集体经济组织（或村民小组）、乡（镇）农村集体经济组织。现实情况中，村民小组既不具备法人资格，也不是一级经济核算组织，它无法承担集体土地所有权主体代表的职责。村委会代表农民的利益同时又要向上级组织或政府负责。当二者利益发生冲突时，村委会往往选择维护上级利益而牺牲农民利益。乡（镇）政府是集经济职能与行政职能于一身，如果农民集体土地所有权交由乡（镇）政府行使，则极易产生寻租、腐败等现象，农民集体的土地收益权往往会受到侵犯。

农民集体应该是集体土地所有权的真正主体，但它是一个抽象、模糊的概念。农民集体土地所有权主体及其主体代表的不明确性，造成了集体土地产权主体的虚置和缺位。农民集体没有真正的利益代表，在征地过程中也没有明确的主体代表维护农民的利益。农民集体是土地的真正所有者却无法在土地转让市场中成为真正的市场主体。因此，失地农民的权益，尤其是土地权益受到侵害的现象屡屡发生。

（2）土地家庭承包经营制度的缺陷

土地家庭承包经营制度的缺陷最主要的表现是农地使用权的稳定性差。法律赋予了农民长期不可剥夺的土地承包经营权，从法律角度讲，这一权利应称为农地使用权。农地使用权的债权属性较强，而物权化特性不明确。农民对土地只有使用、经营和收益权，而缺乏处置权，农民所拥有的土地使用权缺乏完整性。土地承包经营合同的期限规定也体现了债权的有限性，“有期限的承包经营，终究还是一种‘半截子的产权改革。”[3]虽然国家规定农民拥有三十年不变的土地承包经营权，又确立了必须“保持稳定长久不变的土地承包关系”的原则，但是农民仍然没有获得永久的土地使用权。农民的土地承包权仍是一种短期有限的权利。国家的土地征用行为导致农地使用权发生了转换，破坏了土地承包经营权的稳定性。因此被征地农民的权益流失非常严重。

3、农村土地征用制度不完善是直接原因

（1）土地征用权限运用过宽

《宪法》和《土地管理法》均规定“公共利益”是国家征用土地的前提，是否符合公共利益是土地征用权行使的依据。“公共利益作为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标，强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法。” [4]但是对何谓“公共利益”以及“公共利益”的范围，宪法和相关法律都未做出明确的规定，这就给政府在土地征用时以很大的自由裁量权。正是基于农地征收的公共利益界定不明晰，导致政府土地征用权限运用过宽，侵害失地农民合法权益的现象层出不穷。

（2）土地征用程序运作失范

根据《土地管理法》之规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”同时法律还规定，征地的补偿安置争议不影响征地方案的实施。这说明：土地是否被征收以及补偿标准和办法都是由政府决定的，公告程序是在征地补偿安置方案确定后，这种事后公告无异于通知。农民在征地过程中完全处于被动和不平等的地位，根本没有参与权和发言权，没有机会表达权益诉求。失地农民的合法权益流失非常严重。

（3）征地补偿标准规定不公

在征地过程中，农民最关注的是如何补偿安置。征地补偿不足是导致征地满意度低的首因。我国现行农地征收补偿是按照被征地的前3年平均产值倍数为标准进行计算的，并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿。征地补偿费用明显偏低，具有不公平性、不完全性。现行征地补偿标准没有考虑土地的增值部分，土地征收“剪刀差”问题突出。土地被征用以后，巨大增值收益的分配格局是，政府和开发商是主导，农民及其所属集体在各方利益主体博弈中是被动的、弱势的。征地补偿标准的不公平、不合理，是造成农民经济权益流失的最直接原因。

4、农村社会保障制度缺失是重要原因

“从理论上讲，社会保障应由一定的社会组织（政府、社区、各类非盈利机构等）承担，而不是由某种要素（土地、资金等）承担，‘土地本身并不能承担社会保障职能。所谓土地具备社会保障的提法无疑掩盖了我国农村社会保障体系极度薄弱的事实，并混淆了提供社会保障的真正主体。”[5]

我国城乡分割二元社会结构，决定了我国的社会保障制度一直是以城镇社会保障为主体，农村被排斥在外。土地一直承载着农民社会保障的功能。失地农民作为新的特殊群体，他们是去了土地作为生活和发展的保障，同时又无法像市民一样享有社会保障的权利，他们面临极大的社会风险。除了部分省市的试点以外，大部分地区并未启动失地农民社会保障制度。即使在试点地区，也存在保障形式单一，覆盖面窄，保障水平低等缺陷。失地农民社会保障的严重缺乏影响了其生存权和发展权的实现。

综上，失地农民权益缺失的成因是复杂而多面的，要解决失地农民问题，必须从导致这一问题的成因入手。针对每一方面的不足采取相应的、切合实际的措施才能从整体上保障失地农民这一庞大群体的合法权益。

参考文献：

[1]温铁军.中国“三农”：值得深思的三大问题[J].学习月刊，2005，（3）：23-25.

[2]王景新.现代化进程中的农地制度及其利益格局重构[M].北京：中国经济出版社，2005.74.

[3]俞敬忠.完善农村土地制度——“圈地之风”的危害与对策[J].群众，2003，（12）：4-6.

[4]胡进.土地征用制度改革探讨[J].改革与战略，2005，（6）.

[5]杨继瑞.我国失地农民保障问题研究[J].经济纵横，2004，（4）：9-13.