论我国公益诉讼费用制度的合理构建

谭雅媛

【摘 要】公益诉讼是一种与案件大多无直接利害关系的原告以维护公共利益为目的向法院起诉的新型诉讼制度，随着社会经济发展和法制观念的普及，日益受到人们的重视。但是我国公益诉讼体制尚不健全，对公益诉讼缺少实体上和程序上的特殊规定，尤其是公益诉讼费用问题，我国现行的诉讼费用制度对公益诉讼的发展就存在一些制度性的障碍。本文则打算从公益诉讼对现行诉讼费用制度挑战的角度入手，通过公益诉讼的特点论证，并参考国外的相关制度，在诉讼费用的交纳制度、转嫁制度和救助制度等方面，力图构建适合我国公益诉讼发展的诉讼费用制度体系。

【关键词】公益诉讼；诉讼费用；公共利益

一、影响我国公益诉讼费用制度设计的因素

为了构建出公益诉讼合理的诉讼费用制度，就需要深入分析公益诉讼与传统民事诉讼的不同点，探究出公益诉讼费用制度与传统诉讼费用制度区别的原因。本部分试从公益诉讼的特点入手，分析其影响因素。

1.公益诉讼涉及公共利益

公益诉讼不同于传统民事诉讼的最本质特点，是侧重以保护社会公共利益为目的，并以实现公共利益的最大化为宗旨。传统的民事诉讼多是关于私益的纠纷，侧重对民事主体私人权益的保护。虽然传统的民事诉讼也包含对整个私法秩序的维护，但是它是通过各个具体案件中对私人权益的确认来实现的。与少数人相关的“私益”得到了最大限度的保护，而公共利益则往往被人们忽视。公共利益的重要性毋庸置喙，但因为公共利益的普遍性和公共性，使得对其的保护更加复杂。公益诉讼可以弥补现行制度在保护公共利益的不足，在维护公共利益时有良好的功效。为使保护公益的案件能够获得畅通的诉讼渠道，并真正发挥保护公共利益的作用，必须积极鼓励公民提起公益诉讼。只有制定以当事人为本位而不是以国家为本位出发的诉讼费用制度，当事人的权益才能得到真正保障，才能避免其陷入得不偿失的尴尬境地，从而在内心接受公益诉讼这种新型救济机制，对其产生信任。所以当诉讼涉及公共利益时，国家应该增加公共成本投人，减少私人的负担，以此换取公民维护公共利益的热情。

2.公益诉讼双方当事人的特殊性

公益诉讼的当事人具有不同于传统民事诉讼当事人的显著特点，原告一方大多为因被告的违法行为而受到损害或者损害危险的公民或组织，而被告一方当事人则为经济实力雄厚的大型企业或者某行业的垄断组织。虽然双方当事人具有法律上的平等地位，但事实上除了由国家特定机关担任原告的情形下，双方的力量是极为不平衡的。无论在诉讼费用的支出，还是在聘请优秀律师接受法律服务与帮助方面，财力微薄的众多原告相对于在法律和专业技术方面拥有强大后盾的被告来说，都处于劣势地位。因此这些原告想要获得法院的认可，将会在权利主张和事实证明方面遇到巨大的困难。特别是在环境污染造成的人身损害赔偿诉讼中，存在着新颖的科学技术难以捕捉的损害或者是对于微妙精神损害难以展开的主张和证明。在如云南铬污染事件中，民间公益组织“自然之友”成功地向污染企业提起诉讼。但是，在迈出“草根NGO环境公益诉讼案”第一步后，“自然之友”被700万的生态环境损害鉴定费用的报价困在了原地。因此，在经济实力方面处于劣势的原告方，在程序上特别是诉讼费用上应该给予特殊的倾斜，让被告承担更多的责任，或者给予原告诉讼费用上的救济，以平衡双方当事人的力量对比。

3.公益诉讼原告投入与产出的悬殊

传统的民事诉讼中当事人为了自己的私益提起诉讼，虽然投入较大，但是在诉讼终结时往往能获得较大收益，所以也无可厚非。公益诉讼中人们大多不是为了自己的利益，一般是源于自己的正义理念和公益精神，胜诉后并无多大回报。而且公益诉讼争议的标的通常具有公共性和集合性，涉及双方当事人众多，案件受理费数额大，加之证据的搜集、鉴定，律师费等当事人所需要的其它费用，原告需要巨大的投入，获得的相关赔偿和收益却很少。如“三角钱入厕案”中，农民葛锐长达三年的诉讼，得到的只是相关单位返还的0.3元的入厕费和一、二审的案件受理费，这远远比不上这三年来他东奔西跑所花费的时间精力。[1]在“赵绍华诉广深珠高速公司服务不合格案中”，赵绍华仅要求被告方退还325元，但在诉讼过程中他的实际花费却超过1万元，且最终以败诉告终。[2]

二、公益诉讼对我国现有诉讼费用机制的挑战

（一）关于诉讼费用的交纳范围不明确

我国《民事诉讼法》规定：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用。这说明传统民事诉讼费用包括案件受理费和其他费用，案件受理费的规定较为明确，但是其他诉讼费用的规定很模糊。在司法实践中，根据《人民法院诉讼收费办法》的规定“人民法院认为应当由当事人负责的其他诉讼费用”，法院在收费时就有极大的自由裁量权，法院很有可能将本来由法院负担的审理成本转嫁到当事人身上，加重当事人的负担。而这就与国家鼓励公益诉讼的初衷相违背，有害于当事人，所以应该在公益诉讼费用制度上删除此条规定。

（二）按“争议金额”作为标准征收诉讼费用不合理

传统的民事诉讼涉及财产争议的一律按照争议金额收取诉讼费用，这对公益诉讼来说显然不合适。争议金额是指当事人一方所主张的财产权利具有的金钱价值。争议标的额与判决额是两个不同的概念，标的额只反映了当事人的主观诉讼请求，而判决额则是当事人最终可获得的利益，两者有可能相差悬殊，甚至最后的判决额有可能少于当事人支出的诉讼费用。公益诉讼牵涉公共利益，诉讼标的额一般较大，而标的额越大，当事人也就可能亏得越多。公益诉讼的当事人大多与案件无直接利害关系，他们对于标的额的踌躇，导致了他们最后的退却，在对自身经济情况存在担忧的情况下只好不了了之，放弃了公益诉讼的请求。

（三）由原告预交诉讼费用不科学

传统民事诉讼由原告预交诉讼费用，预交的诉讼费用在裁判后不是由法院返还给原告，而是由原告依据裁判向被告索要，这就意味着原告要承担一定的风险。法院也有可能为了自身利益高估争议金额，要求原告交纳远高于实际支出的诉讼费用，造成乱收费。如果公益诉讼也采取这种方式的话就会影响提起民事公益诉讼主体的参与诉讼积极性。因为民事公益诉讼提起主体诉讼的目的往往不是为了私人利益，而是为了维护社会公共利益。

（四）由败诉方承担诉讼费用不公平

传统民事诉讼由败诉方承担案件受理费，其它费用则由法院依据实际情况由当事人分担，这一原则目的是为了惩罚败诉一方。而公益诉讼中当事人大多与案件无直接利害关系，为了维护公共利益提起诉讼，不图私利，公众在起诉之初由于信息收集不完全，被告不明确，或者证据达不到证明标准等一系列问题败诉的风险是很大的。即使不给于其物质上的奖励，也不应该让其承担交纳诉讼费用的风险。此外，公益诉讼中涉及当事人众多，程序复杂，当事人需要支出高额的其它费用。公益诉讼中调查取证复杂，鉴定要求的科技成本高，律师承办公益诉讼的所耗费的时间精力也远大于普通诉讼，原告还需要支出高额的取证费用和律师费等费用。

公益诉讼中原告负担沉重，在胜诉后，原告也只能得到法院部分费用的补偿，仍要承担律师费等其它相关费用，所以即使再有公益精神的公众也难以坚定其维护公益事业的决心。正如日本有学者提出“之所以产生回避审判的倾向，并不是一般群众不喜欢明确分清是非的诉讼而愿意互谅、互让的妥协解决，回避审判的现象根源于程序的繁琐和花钱费时等审判制度本身的缺陷。” [3]可见，我国现行传统的诉讼费用分配规定不能适应公益诉讼的目的和性质，如不做适当的修正，对于鼓励公众参与司法活动很难起到积极的作用。

三、构建我国公益诉讼费用制度的设想

我国公益诉讼费用制度应以现行诉讼费用制度为基础并结合公益诉讼的特点，以保护公益诉讼原告的合法利益以及鼓励公益诉讼为指导思想，促进公益诉讼的蓬勃发展。同时，在采取恰当的鼓励措施的基础上，可以借鉴其他国家的相关制度，扬长避短，构建一套适合我国国情的公益诉讼费用制度。

（一）诉讼费用交纳制度

1.交纳标准

公益诉讼案件应按件计算受理费，辅之以按比例收费。按件收取受理费能使当事人对自己需要交纳的案件受理费了然于心，无需承担高估争讼金额的风险。但按件收费标准不宜过高，交纳象征性的少量即可，公益诉讼的原告大多与案件无直接利害关系，如果费用过高他们在权衡利弊后往往会避而远之。考虑到一些特殊的情况，有时还需要按比例收费并确定最高比例的限额。在美国，联邦法院就一律按件收取案件受理费，而且价格低廉，联邦政府每年都会对法院提供巨额财政补贴，审理案件费用其实都是由政府财政预算负担。

诉讼费用在公益诉讼中不应该预交，而应在诉讼终结时由法院判决由谁负担、支付数额并说明理由，再由当事人予以交纳。这样原告不用担心被告没用能力偿还或者拒不偿还诉讼费用。可以借鉴法国的规定“当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，若败诉再按规定缴费。” [4]

2.交纳范围

公益诉讼费用应该包括案件受理费和当事人的实际支出。俗话说“看得见的正义才是真的正义”，当事人应该支出的其它费用具体包括哪些，应予明确化。现有的“人民法院认为应当由当事人负责交纳的其它费用”的规定应该予以删除。当事人实际支出的费用，应该在诉讼完结后凭收据发票等详细清算，再判决当事人应缴纳的费用。当事人的实际开支中，律师费用十分可观，也应该作为公益诉讼费用的一部分在最后的判决中明确双方的承担的比例。这样就能防止法院滥用裁量权，减轻当事人对诉讼费用的担心，调动其提起公益诉讼的积极性。在美国，为了鼓励公益诉讼，国会不仅在许多公民诉讼条款中授权法院在“其认为适当时”由败诉方负担律师费用，而且胜诉一方也可以根据“私设司法长官”理论，提出律师报酬分担的问题。这是因为原告“私设司法长官”是以极其具体的方式来保护公共利益的，而为了公共利益而由人掏钱打官司显然不合理，应把胜诉方所负担的律师费转嫁到被告方。” [5]这样，法院一方面可以鼓励公益诉讼，另一方面也可以防止不必要的诉讼。

3.诉讼费用的合理分担

传统的民事诉讼费用以败诉方承担为首要原则，那么原告也要承担败诉后负担诉讼费用的风险，这就与政府鼓励公民维护公共利益的精神想违背。公益诉讼的费用应该以被告负担为原则，原告支出的律师费由被告赔偿。由于公益诉讼案件复杂，原告败诉的可能性很大，而且他们是为了公共利益而不是为了私利提起诉讼，让其承担如此巨大的风险，可能导致原告不愿提起诉讼。当然为了抑制原告出于不法目的滥用公益诉讼，在一定情况下，原告也要负担自己的诉讼费用。

检察院提起的公益诉讼，鉴于检察机关的司法性质，应规定由检察机关作为公益诉讼主体提起诉讼时，其诉讼费用应由国家财政支出，即建立专门针对公益诉讼案件的专项资金，以国家为后盾为维护公共利益提供物质支持。在英国，皇家检察署的检察长是在法律上唯一有权代表公众的人，基于检察署的司法机关的性质，其提起的公益诉讼可以得到国家财政强有力的保障，检察长起诉的案件的诉讼费用由国家支付。

（二）诉讼费用转嫁制度

诉讼费用的转嫁是把本来由当事人负担的一部或全部诉讼成本转嫁给当事人以外的第三者，从而促进当事人积极地参加诉讼。综合考虑弱者的权益和国家权益，有必要借鉴他国的某些制度来转嫁诉讼费用。具体来说有诉讼费用保险和公益诉讼基金两种方式。

1.诉讼费用保险

诉讼费用保险是为了避免在法律诉讼失败后支付律师费等相关费用，被保险人向保险公司购买的一种保险产品。保险公司在保险人发生诉讼时，依据保险公司所承担案件种类和诉讼费用承担条件，替保险人支付相关的诉讼费用。这也就是通过一定范围内缴纳保险费的人，为个别的保险人发生的诉讼，承担全部或部分诉讼费用，从而分散了原告风险。

目前我国在某种程度上存在着当事人因经济原因而放弃提起公益诉讼的情况。虽然我国也采取了诸如减免诉讼费用的制度、人民法院的司法救济制度和律师的法律援助制度等多种政策来解决这类问题，但当事人因经济原因而导致的“权利贫困”问题不能靠这种方式得到根本解决。[6]为了使公益诉讼获得大家的认可，我们应该使当事人的经济损失尽可能降到最低，保险或许是最佳解决办法之一。它以“经常微小数额”的损失换取巨额损失的补偿，将损失分摊给了社会大众。因此，尝试在公益诉讼中引进诉讼保险制度不失可谓是一种比较可行的对策。

2.公益诉讼基金

加大对公益诉讼的资金支持，设立公益诉讼基金。即能作为对于原告或律师的奖励，又能解决原告的诉讼费用负担的难题。社会团体或者公民在提起公益诉讼时可以先向该基金提出申请，经过基金会审查，认为提起的是公益诉讼，并有相应的事实和理由依据的，就可批准。得到批准后，再向法院提起诉讼，一旦败诉，诉讼费用将由基金会代为支付。也可以在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。基金会资金的来源可以是律师协会中律师每年缴纳的会费，一些影响重大严重危害公共利益的案件败诉方支付的惩罚性赔偿或者各种形式的慈善捐款活动。

公益诉讼基金在我国已经有过实践，并取得了良好的效果。我国首例环保基金资助环境公益诉讼案涉及的对被告排放的污水进行取样分析检测的费用，就是由原告向贵阳市“两湖一库”环境保护基金会提出申请，基金会根据环保法庭的审核意见先行垫付的。这样可以打消原告怕承担败诉费用的顾虑，同时又不增加诉讼法院的公益成本，公益诉讼基金申请的审核还可以在一定程度上防止滥诉。

【参考文献】

[1]张文玲.浅谈公益诉讼的诉讼费用[J].西南政法大学学报，2004（11）.

[2]赵新星.个人公益诉讼：“偏执者”的马拉松[N].南方日报，2012-2-20.

[3]（日）棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度》[M].中国政法大学出版社，1998：287.

[4]王名扬.法国行政法[M].中国政法大学出版社，1988：699.

[5]秦南茜，刘旭.浅谈我国环境公益诉讼的完善[J].法制与经济，2011（1）.

[6]陈刚.比较民事诉讼法（2000年卷）[M].中国人民大学出版社，2002：141-164.