下一步行政体制改革动力探寻

高小平

行政体制改革是改革发展稳定大局中的一个具有关键性影响的环节。如果说改革是一场革命的话，行政体制改革就是政府“改”到自己头上，要“革”自己的命。即将开展的新一轮行政体制改革，其深度、广度和难度都会比较大，只有以解放思想为先导，用有说服力的理论和能见到成效的实践澄清模糊认识，才能形成改革共识，凝聚正能量，增添攻坚克难的勇气，增强行政体制改革的动力。

解放思想，增强行政体制改革的理论动力

解放思想是建设中国特色社会主义的法宝，也是深化行政体制改革的法宝。我国行政体制改革是一项极为艰巨复杂的系统工程，理论建设尤为重要，没有正确的理论武装，必然导致认识的模糊和行动的不力。有的同志认为政府、市场、社会的边界根本无法划分清楚，行政体制改革只能治标；有的同志认为行政体制改革在“精简、膨胀、再精简、再膨胀”中循环，没有什么实质性意义；还有的同志担心简政放权会削弱了集中力量办大事的能力，会导致政府威信降低；等等。因此，解放思想，深化行政体制改革需要增强理论动力。

解放思想，就是要科学回答政府的定位问题。市场和社会能做的事，政府不做；市场和社会做不到而经济社会发展又需要的事，政府不仅一定要做，而且要做好。依据这个道理，政府确定职责、机构、编制及运行机制、工作方式，明确改革的任务。通过多轮行政体制改革，成效显著，政府机构总体得到精简，效率有了明显提高，以往那种过多干预经济社会事务的情况有了很大改变，经济社会活力得到释放。事实胜于雄辩，行政体制改革让政府、市场、社会各自归位，不但没有削弱党的领导和政府的作用，反而在经济发展中使社会各个主体各得其所，巩固了执政地位和行政权威，增强了行政管理能力和效率；不但没有削弱社会主义集中力量办大事的能力，反而提升了政府专注办好应该办的事情的实力；不但没有导致政府威信降低，反而因为减少了决策失误，提高了政府的公信力和执行力。从公务员个体角度看，在传统管理体制下公务员权力固然大，但责任也大；政府简政放权，固然削减了权力，但同时也化减了政府和公务员的风险，改革利国利民，也有益于政府及其公务员的自身利益。在这样的背景下，解放思想，就是要在理论上进一步形成共识，坚定政府要有所为、有所不为的认识，并以“改革一定是件好事情”的心态，主动参与改革。

解放思想，就是要科学回答改革的基本逻辑问题。按照生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的规律，改革内在地客观地存在着统一的逻辑。在经济方面，按照政府调节市场，市场引导企业的路子进行改革。在政治方面，按照党的领导，通过依法治国，实现人民当家作主的路子进行改革。在社会方面，按照党和政府领导、负责，通过社会组织的协同管理，实现公民自治的思路进行改革。只有解放思想，才能把握改革的内在逻辑，从适应各方面改革的需要出发，统筹兼顾地推进行政体制改革，做到“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”（习近平语）。

解放思想，增强政府职能转变的动力

转变政府职能是行政体制改革的“牛鼻子”和治本之策。但由于体制惯性、利益刚性、思想惰性，转变职能注定是十分艰难和较长的过程。思想解放始终伴随着职能转变的进程。

最早提出转变政府职能，是在经济体制改革取得成效的20世纪80年代中期，人们思想得到解放，在1988年七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案中明确将机构改革的目标确定为转变职能、下放权力、调整机构、精简人员。从那时到2000年是转变政府职能的第一段，主要通过机构改革来推动。这一阶段工作取得了成就，但也出现了两个突出问题。一是难以跳出机构精简——膨胀的“帕金森怪圈”，使不少人心生疑虑；二是政府管理经济和社会的方式仍然以行政审批为主，政府工作人员在思想上习惯于传统工作方式，这使得政府职能转变步履艰难。直到2000年找到了行政审批制度改革这个突破口，思想获得了又一次解放，人们发现，不仅“外科手术”（机构改革）可以推进政府转变职能，“中医疗法”（政府管理机制创新）也可以催化政府职能转变。2003年党的十六届三中全会提出科学发展观，心智的开启，思想的解放，推动了转变政府职能以创新为导向，政府更多地着眼于建立以公共服务为主要功能的制度创新，使政府转变职能进入了新阶段。

然而，由于改革的渐进性和过渡性，政府职能转变远远没有到位。目前政府仍然拥有一些应当而且可以放松的管制权力，特别是一些有“实权”的政府部门往往强调其特殊性而否认一般原则，或者从“前脚”迈出了简政放权的“门槛”，“后脚”又想方设法退回原来自己的“领地”，或者“前门”放走了一些管理权限，又以另一种形式从“后门”领回了失去的权力。转变职能还有很多攻坚战要打。这就需要进一步解放思想，深刻认识政府职能“越位”、“错位”、“缺位”、“不到位”、“不让位”的危害性，进一步增强改革的紧迫性。

解放思想，增强建设服务型政府的动力

将建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府确立为行政体制改革的方向，是我们党和政府解放思想，把握行政体制改革规律，取得的重大理性认识成果。要完成这一历史使命，仍然需要我们进一步解放思想，把认识成果转化为改革实践。

一是解放思想，做好顶层设计。改革要超越部门眼界，克服利益相关者的阻碍，顶层设计和统筹协调显得尤为重要。要按照中国特色行政体制的目标，按照五位一体总体布局，按照决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的要求，改革国家权力配置结构。同时，积极推进决策制度、信息公开制度、应急管理体制以及干部人事体制等方面的综合配套改革。

二是解放思想，创新机构机制。要坚定积极、稳妥稳步地推进大部门制改革，解决机构分设过细、层级过多、职能交叉、权责脱节等问题，逐步形成经济调节、市场监管、社会管理和公共服务各项职能分工合理的大部门式的国务院机构体系和地方行政体制。健全部门职责体系，科学划分、合理界定政府各部门和内设机构职责，使职能与责任统一。推进以政府绩效管理为主的行政管理机制创新。

三是解放思想，加强政府服务。要切实把认识统一到十八大提出的政府“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的基本职能上来，转变管理观念和管理方式，把管理与服务统一起来，寓管理于服务之中，加大公共财政用于政府服务的投入，加快基本公共服务体系建设，促进基本公共服务均等化，提高政府为经济社会持续健康发展服务和公共服务的能力。

四是解放思想，全面依法行政。要从法治的高度、以法制的方式，厘清政府该做什么、不该做什么、该做的事情用什么方式做。要依法设定政府职责、机构、人员编制及运行机制，依法对国内经济社会进行管理和服务，涉外经济社会管理要与国际法和国际惯例接轨。要通过体制机制创新，为树立法治至上意识、提高运用法治思维和法治方式的能力打牢基础。

（作者为中国行政管理学会执行副会长兼秘书长、研究员）

责编/马静 美编/石玉