走进“堡垒”的美国外交

刘超

最近，在情报部门截获了针对驻也门美使馆的袭击威胁之后，美国政府决定关闭驻中东、非洲和南亚地区的部分大使馆和领事馆，并撤离驻在也门的使馆工作人员。在去年班加西的恐怖袭击余波未了，在4位美国外交官员不幸遇难的阴影笼罩下，美国总统奥巴马作出关闭使馆的决定，并在国会获得了两党的一致支持。然而一些资深外交官和分析人士则认为，美国政府必须重新审视安全和外交之间的平衡。美国前驻也门大使罗纳德·诺伊曼评价外交工作越来越害怕风险，并警告说，即使是暂时关闭使馆，也要付出外交上的代价：少数极端分子毫不费力就可以使美国外交陷于瘫痪。

班加西袭击之后

20世纪70年代初，当罗纳德·诺伊曼（Ronald Neumann ）开始他的外交生涯时，他会随身携带一把手枪来保护自己。这是一个合理的防范措施。在那段日子里，美国外交官们可没有防爆墙或安全顾问的保护，即使在局势动荡的国家，领事馆也只是设在公寓的一楼，楼上则居住着当地平民。诺依曼当时享受的自由度是今天许多外交官无法想象的，他可以去任何地方，和任何人说话。在80年代早期，担任美国驻也门大使的诺伊曼听到风声，有人威胁要烧毁美国在首都萨那的使馆。当时，以色列刚刚入侵黎巴嫩，持续数月的暴力冲突使得整个阿拉伯世界动荡不安。大部分的怒火冲着美国人，而美国大使馆当时设在一个居民区内，毫不设防，随便一个路人都可以自由进出，但诺伊曼没有关闭它。然后，事情变得更加严重，有传言说，愤怒的巴勒斯坦人计划袭击诺依曼的住所。作为一名沉默寡言的越战老兵，诺依曼泰然处之。 他说：“我从使馆带了把猎枪回家，并且把大门锁好，我的妻子问我，还要准备什么东西，我告诉她不用了。”于是，他的妻子不慌不忙地一边洗窗帘去了。

过去的三十年，诺依曼曾在三个国家担任大使，在回顾自己的外交生涯时，他作出了这样的感叹：“外交工作变得更危险，但变化更大的是心理层面，我们的政治领导人越来越不愿意接受风险，我们的使馆变得越来越像个堡垒。”

去年9月11日班加西的恐怖袭击中，美国驻利比亚大使克里斯托弗·史蒂文斯（J. Christopher Stevens） 的不幸丧生更是为美国外交人员敲响了警钟。史蒂文斯是一个勇敢而亲民的外交官，像诺依曼一样，他喜欢与当地普通人打成一片，而不只是呆在戒备森严的使馆里。然而，他的死仍被视为一个丑闻并掀起了一场政治风暴，世界各地的美国外交官看来要过上一段束手束脚的日子。

国会议员和华盛顿权威人士指责政府低估美国人在海外面对的危险，并把史蒂文斯的不幸遇害归因于安全力量不足。批评者说，恐怖威胁被忽略了，政府似乎对此一无所知，但是事实上，在整个大中东地区的每一个美国大使馆每天都要收到很多威胁，很难辨识真假。然而，大使的死亡不会被看作从事一个高尚而危险职业不得不付出的代价，必须有人要为此承担责任。美国两党就谁应为此承担责任争执不下，但他們都忽视了一个本质问题：美国的外交政策已经在过去的几十年中发生了巨大变化，现在的美国使馆戒备森严得像一个堡垒，被荷枪实弹的警卫和车队包围着，难以接近。

如果说，安全保障在过去只是人们的一个担心因素，现在则发展为美国与其他国家交往的核心议题。班加西袭击的损失是惨痛的，美国政府面对巨大的国内政治压力，对恐怖袭击的威胁变得更为敏感，这次关闭驻部分穆斯林国家的美国大使馆可以理解为是这种恐惧心理的表现，反映出华盛顿对外交风险的接受度越来越低，而将安全议题摆到了首要位置。

被“安全”困扰的美国大使馆

担心恐怖袭击的一个直接结果是美国驻外使馆采取了更严格的安全标准：使馆主体建筑要和外墙保持100英尺的安全距离，还要设路障、防爆材料并对访客进行严格限制。这些使馆往往搬到人迹罕至的郊区，远离城市中心，这给外交官造成了很多不便。我记得看过一幅阿拉伯漫画，高耸的堡垒上插着一面美国国旗，大门前站着两只手指。一只手指问道： “你是怎么进入美国大使馆的？”另一只手指则回答说：“你不可能进入这里，除非你在这里出生。”

随着使馆建筑的加固，大量的安保人员接踵而至，这些人如影随形陪着美国外交官，告诉他们什么是安全的，哪些是不能做的。安全人员已成为大使馆与东道国打交道的必需的组成部分，他们负责确定谁可以去哪里以及可以与谁接触。

在每一个美国大使馆，我们都会发现热情周到的美国外交官，他们对东道国深入了解并经常走出使馆与当地居民保持接触。但很多外交官会埋怨，面对这么多安保程序，为了正常开展工作，他们不得不投入更多精力克服障碍。所有大使都说，他们与使馆的安全工作人员保持了良好的工作关系，他们对后者的帮助表示感激。但更多的初级外交官告知，安保人员对他们的决策产生了潜移默化的影响。“要想他们同意一件事情比登天还难，他们生怕为意外事故承担责任，”一位中级外交官说，“我们每天都要为安全的事情纠结。当我听到克里斯·史蒂文斯遇难的噩耗时，除了悲伤，我的第一反应是这下不好，我们以后开展工作会更难”。几位外交官曾称，如果安全约束变得更严格，他们将考虑转行。

芭芭拉·博丁（Barbara Bodine）曾是美国驻也门大使，她任内的2000年，基地组织袭击了科尔号驱逐舰，她认为美国外交官出行时不得不采取的安全防范措施往往起到适得其反的作用。她说：“有这样一种想法：如果我们投入更多的安全人员，恐怖袭击就会自行消失。实际上，护卫你出行的这些庞大的车队，只是营造一种安全的假象，不是真正的安全。庞大的车队只会吸引更多人的注意力，很容易成为袭击目标。更好的办法还是保持低调。”

奥巴马的苦恼

奥巴马面临着“两难”的境地：一方面他不想美国人丧命，另一方面他又不想恐怖分子能得逞，“四两拨千斤”地通过制造威胁来关闭美国的外交设施，而且这种示范效应造成的恶劣影响可能更严重。对于奥巴马总统来说，这真的是一个双输的局面。

奥巴马在电视上露面表示：“恐怖威胁的严重性迫使我们必须采取一切可能的预防措施。”

当被问及是不是因为去年班加西的恐怖袭击做出过度反应，奥巴马说：“作为总统，我必须要做到不能反应过度，但我必须确保，美国人都清楚他们目前所面临的威胁。”

其他西方国家如英国、法国和德国，对此次恐怖威胁的反应要保守许多，只是关闭了位于也门的外交设施。实际上，奥巴马关闭使馆的做法与其说是为了美国人的安全着想，不如说是出于国内政治的压力。去年班加西使馆遭恐怖袭击后，美国国会和媒体将此事件政治化以至于奥巴马政府不得不杯弓蛇影。诺伊曼说：“他必须要考虑国内政敌会抓住把柄，所以他才会变得如此谨慎。”

安全恐惧似乎成为了悬在美国外交人员头上的一把达摩克利斯之剑，而极端分子则将此视为美国的软肋。一份来自基地组织的内部资料称：“人员伤亡的增加使得美国人民走上街头抗议他们政府的外交政策，因此，最好的方法是绑架美国公民，这会在美国造成舆论压力。”

也门外交部此前对美国撤离外交人员的决定表示遗憾，并称此举只会助长极端分子的气焰。然而，奥巴马不同意此说法，辩解称美国不是要“撤退”，美国永远不会被吓倒。

“安全第一”的代价

这种外交上的谨慎态度始于前总统乔治·W.布什，他的许多高级助手包括前国务卿鲍威尔都有退役军官或国防部官员的背景。

他们出发点都是好的，但他们的军事出身使得他们处处将安全置于第一位，他们的行为模式是：白天出门做事，做完事后躲进铜墙铁壁里面。而外交不应该采用这样的方式。

问题在于，我们不知道威胁何时会结束，所以大使馆变成了一个坚固的堡垒，恐怖分子望而却步，使馆工作人员的自由也受到禁锢。

外交工作无法正常开展还会产生不良的经济后果， 诺伊曼说：“外交服务减少导致很多想来美国旅游的外国人无法办理签证，这对我们的旅游业造成了损失。”

同時，大使馆也是一个国家的眼睛和耳朵，诺伊曼说：“随着时间推移，我们逐渐会脱离当地社会，美国作为唯一的超级大国，我们要更积极地在世界各地发挥作用，不能将自己封闭起来，此外，我们现在也无法将自己的声音传达出去。最终的赢家只有安全人员，外交官必须要服从他们的限制，否则一旦出事情，没有人会出来担责任。”