土地性质、产权归属与税制安排

【摘要】以“地不可永卖”的《圣经》意蕴作为产权分析的起点，对土地产权天然归国家所有的理论与实践基础进行了全方位透视。土地的性质决定了，房屋建筑物等地上附着物“增值”的本质是土地“增值”，“土地涨价归公”是其产权归属的必然逻辑。文章给出了合宜的“土地涨价归公”税收制度安排，讨论了房产交易环节与房产保有环节各税种的配置及功能定位问题。

【关键词】地不可永卖；土地产权；土地涨价归公 房产税；土地税

“地不可永卖”。

“地不可永卖，因为地是我的，你们在我面前是客旅、是寄居的。”这是《圣经》里的一句话。在《圣经》中，土地是上帝的，所以土地产权归上帝所有。这里的“上帝”，其引申含义就是指“国家”或“政府”。土地产权归上帝所有，也即归国家所有。

“地不可永卖”道出了土地产权天然归国家所有的《圣经》意蕴。走出《圣经》，土地产权天然归国家所有还有其更深厚的理论与实践基础。

所谓土地产权，是指围绕土地的终极所有权所派生出来的“一束权力”，包括土地所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权、地役权，等等。其中，对于人们所拥有的土地使用权的简单让渡行为，通常被我们错误地理解为土地产权的“交易”行为，并认为只有私有产权才能交易，因为私有产权是交易的前提和基础。所以，为了顺利实现土地产权交易，维护土地所有者的正当权益，土地产权一定要私有化。其实，这是认识上的一种误区。

事实上，除了皇帝（或《圣经》中的上帝）之外，人类历史上从未出现过真正意义上的土地产权私有制度。按照人们通常对土地产权的理解，“土地私有”的例子还确实不少，但那都不是真正意义上的“土地私有”。不少学者都认为美国的土地制度就是私有制，这其实是一种假象，真正的土地私有制也即排他性的土地产权全部归私人所有的制度是不存在的，土地只有使用权时间长短有别的“卖”，没有“永卖”。所谓的“土地私有”，最多也就是“私有化”程度相对较高而已。

房屋“增值”？还是土地“增值”？

就其本质属性而言，所谓土地，不过是具有标识意义的具象化了的地理空间位置而已，它本身并不具居住属性。能够带来居住属性的是人们在土地之上建造的各种房屋建筑物，也即土地附着物。房屋等附着物的建造需要一定的材料、人工等成本支出，这与普通商品的生产并无两样。区别仅在于，后者的售价（或交易价）与成本之差的“增值”属于该商品的“增值”。而前者则不同，房屋等附着物本身并不会“增值”，而所谓的“增值”只是一种“估值幻觉”，真正“增值”的其实是该土地的地理空间位置（城镇化集聚效应，公共基础设施投资等）给人们（该土地之上房屋等附着物的居住者）带来的或预期将会带来的“效用”或“便利性”。

从产权归属的角度讲，商品是厂商的，所以商品的“增值”收益归厂商所有。而土地是国家的，所以土地的“增值”收益也应归国家所有，不应归房屋等附着物的建造者或拥有者所有。

无论是从土地的本质属性上还是从经济伦理上（房屋只具居住属性，不具投资属性，其“增值”跟房屋持有者的个人付出和主观努力无关），抑或是从鼓励房产持有者创新、创业和进行生产性投资活动上来考察，将房产所有者在房产保有和交易环节所获取的真实的“增值”收益收归国家所有，都是理所当然的。

“土地涨价归公”。

从经济学角度分析，土地“增值”是指少数土地（房屋等附着物）占有者在其土地持有期间，通过对社会公共资源供给上无偿占有这种“不劳而获”的“隐蔽”手段而使个人财富同步增长的过程。土地的稀缺性和占有上的排他性决定了，经济社会发展赋予土地的“效用”或“便利性”等“增值”收益，只能以牺牲广大社会公众的利益为代价而由少数土地占有者独享，除非土地不再“增值”，否则这种情况就不可避免。在经经济社会发展比较成熟和完全实现城市化的国家中，如新西兰的奥克兰、澳大利亚的墨尔本等城市，可以找寻到类似土地不再“增值”的情形。在土地不再“增值”的条件下，少数土地占有者为取得土地使用权而垫付的初始投入中，已包含了非该土地占有者所无法享有的“效用”或“便利性”等的对价，所以不存在以牺牲广大社会公众的利益为代价的问题。在土地存在“增值”的条件下，土地占有者的所得，就一定等于非土地占有者的所失。也就是说，它是一种在社会财富总量没有任何增进的条件下重新分配财富的“负和博弈”游戏——财富向富人集中，拉大贫富差距。因此，有必要通过税收等手段对少数土地占有者获取的财富实行再分配，让“土地涨价归公”。著名的“亨利·乔治定理”说的就是这个道理。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨在他的《总地租，公共物品支出和最优城市规模》一文中有条件地证明了这一定理的成立性。孙中山受这一定理的启发，提出了“土地涨价归公”的民生主义主张。

回到产权经济学视角，“地不可永卖”与“土地涨价归公”两者间存在着内在的逻辑一致性，前者是后者的原因，后者是前者的结果。而“土地涨价归公”与房产保有环节（房产税和土地使用税）和交易环节（个人所得税）合宜性税收制度安排之间，前者为后者提供理论依据，后者为前者提供具体实现形式。从这一点来看，“亨利·乔治定理”颇有现代《圣经》的意蕴。

如何让“土地涨价归公”？

政府预算实践表明，组织政府收入最公正、最直接和最有效的办法莫过于使用税收工具。同样，让“土地涨价归公”的最公正、最直接和最有效的办法也是如此。适度合理运用税收工具，通过税收的再分配过程，以调节土地“增值”收益，最终达到让该“归公”的“土地涨价”部分或全部“归公”的目的。

至今仍有不少学者认为，对房产征税的基础应是附着房产的土地是私有的，我国土地所有权属于国家，私人只享有有限的使用权，并不享有完全的产权也即完全的私人所有，所以对其征税缺乏法理基础。其实，这种观点在理论上是站不住脚的。因为，国家征税权凭借的是政治权力，体现的是国家意志，与财产所有权制度无关。政府征税不受任何产权归属关系的限制。

在美国，对于联邦、州和地方政府自有的一部分国有土地，与所谓的私有土地一样也要依法纳税。在新加坡，对于使用权出售期间的国有土地，连同附着于该土地上的建筑物，也要依法纳税。在我国更是如此，凡是用于生产、经营和办公的房屋建筑物，无论其产权是国有的、私有的还是混合所有的，均一视同仁照章纳税。

理论上，让“土地涨价归公”需要合宜的税收制度安排。在房产交易环节，一般将主力税种设置为单一的个人所得税；而在房产保有环节，则将主力税种设置为复合的房产税和城镇土地使用税（下称土地税）。

我国现行税收制度规定，房产交易适用个人所得税制“财产转让所得”税目，“以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额，为应纳税所得额”，按照20%的固定比例税率计算缴纳个人所得税。事实表明，征收该税种，对于遏制房产投资、投机行为，优化税制结构、调节贫富差距和平抑市场房价具有重要的意义。不过，这一税率明显定得过低，难以担当起“土地涨价归公”的重任，无法有效发挥税收调节功能。为此，根据我国现阶段的国情特点，可考虑将该税率提高至70%左右的适当位置。在世界税收发展史上，当一个国家或地区在处于城市化加速发展并伴随有房地产过热现象的特殊历史时期，均采用了较高的税率，个别国家或地区甚至还出现过80%以上的高税率。目前韩国实际执行的税率仍高达60%。

在房产保有环节（不准备交易），“土地涨价归公”的重任将由房产税和土地税共同担当。这里的一个问题是，当保有环节的房产交易时，交易环节的税收与保有环节已征收的税收是否存在重复征税问题？回答显然是否定的。因为，在确认交易环节的“应纳税所得额”时，已将保有环节征收的税收作为其“合理费用”被“减除”掉了。即使在规定不能作为可“减除”的“合理费用”的情况下，市场交易机制的作用也可确保市场出清——交易价格（市场估值）自动剔除“重复征税”因素。

这里的另一个问题是，房产税和土地税是否存在功能重叠问题？回答显然是肯定的。这也是部分机构和学者主张将房产税和土地税合并为房地产税的理论依据之所在。我不赞成这种两税简单合并的做法。原因很简单，虽然两税存在部分功能重叠问题，但由于各自所采用的计税依据和方法完全不同，因而所产生的经济社会效应也就迥然不同。问题的关键是，两者间是否存在功能互补作用以及这种互补作用的意义到底有多大？房产税的功能作用不言自明。对于土地税来说，土地税在促进集约、节约用地，提高土地资源配置效率方面所具有的独特功能——与房产税功能互补——决定了其存在的必要性和现实意义。这也是实行两税并存的国家虽然不多，但实行者一定具有城市化快速发展、土地资源匮乏和人地矛盾突出等共同特征的真正原因。从国际税收实践来看，凡是历史上曾经实行过两税并存制度的国家都不同程度地出现过类似的情形，我国当然也不例外。

参考文献

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作者简介：杨孟著，民建湖南省委参议政委员，湖南省农村发展研究院研究员，中南大学PPLG研究中心研究员。