我国当前养老保险基金的保值增值刍议

陈彦斌

摘要：养老保险基金是职工年老退休后的养命钱，它关系到我国社会保障事业的长远发展和整个社会的和谐稳定。当前我国养老保险基金面临收支双重压力及资金隐性缺口的现实要求我们务必管好用好养老保险基金，对其保值增值进行深入思考具有重要的理论和现实意义。本文通过对我国养老保险基金投资管理现状的分析，借鉴国外成功经验，对如何投资运营养老保险基金使其保值增值提出合理的建议。

关键词：养老保险基金；保值；增值；投资

全国社保基金理事会公布的2012年社保基金资产总规模为11082.75亿元（由中央政府集中的社会保障基金），年均收益率7%，其中已实现收益率4.38%。我国人力资源和社会保障部公布的《2012年全国社会保险发展报告》中指出，2012年全国城镇职工基本养老保险基金累计结存23941亿元，其中财政专户存款高达20170亿元，债券投资仅为196亿元，委托投资运营918亿元。另据专业人士保守估计，目前我国养老保险基金缺口至少为2.2万亿元。

以上三组数据说明，全国社保基金理事会负责运营基金的收益率较往年有所提高，但投资运营的基金只是所有社保基金的一小部分，其中养老保险基金所占比例又甚低，目前养老保险投资收益难以填平历年形成的养老保险基金缺口，更难减轻当期支付压力。考虑到通货膨胀因素，我国全部养老保险基金投资收益率较低，坐视通胀、坐等贬值问题严重。因此，必须高度重视养老保险基金保值增值问题，采取可行措施并付诸实际行动来改变目前养老保险基金投资运营体制。

一、当前养老保险基金保值增值存在的问题

我国养老保险基金投资体制低效，基金整体投资收益不高，基金贬值风险潜在增加，使得养老保险基金保值增值存在巨大压力。我国当前养老保险基金保值增值主要存在以下问题。

1.基金投资管理模式集中而全国各地基金却难以集中

2000年党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社会保障基金理事会”。全国社保基金是中央政府集中的社会保障战略储备，理事会负责管理社保基金，可以选择并委托社保基金投资管理人、托管人对社保基金资产进行投资运作和托管。

这种高度集中的基金投资体制需要各县（区）、各市、各省（市）层层将社保资金逐级上解，汇聚在一起，然后通过社保基金理事会将大部分基金委托给基金投资管理人进行有目标、有组合的运营投资。但是，目前要将基金快速集中有很大的现实困难，无论在时间上还是空间上由于种种原因都很难做到。当然，各地也可以委托社保基金理事会投运营养老保险基金，但由于各地与理事会协商和契约所需要的时间较长，况且市级以下很难直接委托理事会管理基金，这种低效率的缺点显露无疑。

2.各地基金碎片化管理降低了规模效应

在养老保险地方统筹的背景下，存在各市县基金存储分散、规模相对较小的问题，虽然一些省份实现了省级统筹，基金实行省级核算，可以在全省范围内调剂，但调剂金额较小，结存基金仍存储在市县各地。目前，全国已形成2000多个小规模基金，这些基金缺少保值增值的手段和机制，难以形成投资的规模效应和组合投资的风险分散基础。笔者所在的市有十几个县（区），每个县（区）养老保险基金历年滚存结余从4000万元到2亿元不等，除了年底上下级之间的调剂金外，很大部分的基金各自分散管理，既不投资也不上解上级，最多买几百万国债以应付审计检查是否投资。所以，由各个县碎片化管理的基金由于难以聚集到一起而失去了规模化效益，成为不可忽视的一大问题。

3.投资工具单一且投资渠道狭窄

存储于各地的养老保险基金只能将少部分投资于专项政府债券，收益率虽然稳定但是投资数额少且收益低，其余大部分养老保险基金只能以银行储蓄的形式存在，回报率参照银行三个月定期存款实行优惠利率，但以前年度利息率处于一个低水平状态，社保基金获得的利息收入可想而知。以上全部收益都难以抵消同期通货膨胀带来的损失，更别说填补历史形成的基金缺口，大部分养老保险基金只能存于商业银行被其用来盈利，这种单一的投资渠道带来的弊端成为不争的事实。

4.过度重视安全性而忽视了收益性

我国金融体制在不断改革和发展，可政府对养老保险的管理却相对保守。养老保险基金自身的特殊性决定了其投资运营必须贯彻三个基本原则：安全性原则，即必须保障投资本金及时、足额收回，这是社会保险基金投资必须遵循的一个最基本的原则；收益性原则，即在确保基金安全的前提下，力求获得一定的收益，这是基金保值增值的基本要求；流动性原则，是指基金将投资资产转变为现金的难易程度和速度，其他非货币性资产可以随时变现，以满足随时可能支付的需要。

我国各级社保部门在管理养老保险基金上坚守最基本的原则，特别是上海社保基金案发生后，在人们对社保基金较为敏感的形势下，基层养老保险经办机构无人敢大谈养老保险基金的收益问题，因为提高收益意味着加大风险，高风险又意味着社会保障的不稳定因素和不可持续性增加。这种只重视安全而忽视收益的想法和做法，使得社保基金特别是养老保险基金的保值增值任重道远。

二、国外养老保险基金增值的成功经验

现代养老保险制度于19世纪80年代诞生于西方，二战后在世界大范围得到较大发展，20世纪末各国对传统养老保险模式进行了改革。由于各国政治体制、法律环境、监管体系和市场化程度的不同，在养老保险的投资运营方式上有很大不同，有范围地允许养老保险基金进入资本市场是共同的特点。一些国家的具体情况如下。

1.“三支柱”分层投资管理养老保险基金

美国养老保险结构可以称作“三支柱”：第一层是联邦的基础养老金，其基金运营方式是现收现付制，略有结余就购买美国国债；第二层是企业年金和补充养老保险金；第三层是个人养老储蓄账户。除了第一个层次的养老金外，其他两个层次的养老保险基金都是市场化或准市场化运作。由于美国有发达的资本市场和监管机制，他们的金融工具种类较多，投资渠道广泛，包括市场票据、银行存款、政府债券、私人债券、股票、抵押、贷款、财产、国外资产和其他资产等，其中股票和债券占很大比例。由于发达的金融市场、先进的监管体系、完善的法律制度、轻松自由的投资环境使得养老保险基金投资收益相当令人满意。

2.以私营化运营养老保险基金使其保值增值

以智利为代表的私营化管理运营基金为典型代表，建立私营竞争性的社保制度，主要是组建养老保险基金管理公司，投资政府债券、公司债券、抵押债券和外国投资。政府严格立法规范市场化的运作，取得了较好的收益水平，成为国际社会备受关注的社保热点研究领域并带动和影响世界其他国家实施养老保险基金的私营化、市场化改革。

3.基金管理和投资运营高度集中统一

以新加坡为代表，设立中央公积金管理局，既负责社保基金的日常支付又负责实施基金管理和投资运营，要求所属会员在进行投资时只能是公积金局规定的品种。投资范围从为雇员退休后提供生活保障到购买政府公债，从政府将其用于建设发展项目到允许黄金、债券、股票等金融商品，投资的范围和种类较多，但要求选择风险小收益稳定的投资对象，取得了相对稳定的基金增值成绩。

三、我国养老保险基金保值增值应采取的措施

针对我国养老保险基金面临的贬值问题，借鉴国外成功经验，结合我国具体实际，养老保险基金既不能“圈养”贬值，也不能不加选择地“放养”于不成熟的资本市场，要提升当前养老保险统筹的层次，拓宽和创新投资渠道，而不是简单地进入传统资本市场、简单地选择现有金融工具，还得提升基层基金管理人员的基金运营水平。

1.养老保险必须由省级统筹过渡到全国统筹

我国养老保险基金必须结束现在各地分散化、碎片化管理的现状，提高统筹层次，高度集中统一管理养老保险基金，将县、市、省各级养老保险基金汇集到中央一级，由统一的机构统筹规划基金保值增值，可以形成规模效应，更好地遵循“大数法则”，更利于采取组合投资分散非系统性风险，以实现更高的投资回报率。

2.适度扩大养老保险基金进入资本市场的范围

我国养老保险基金仅通过存银行、买国债的投资方式难以实现保值增值目标，即使是全国社保基金理事会的投资范围也限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券，但目前种类相对较少。考虑到我国日渐完善的资本市场，又有人社部、银监会、证监会和保监会的联合监管，养老保险基金在股票、企业债券、公司债券的投资范围可以适当扩大，建议我国养老保险基金投资于更大范围的资本市场，可以进行多元化资产配置，配置国债、国有企业债券、金融债券和部分优质国有股，企业年金还可以在更大范围内投资盈利。扩大投资范围既可以规避系统性风险，也可以规避非系统性风险。

3.改变基层养老保险机构基金低水平管理的现实

基层（市、县）养老保险经办机构由于人员有限，业务经办任务繁重，目前大多只停留在业务经办管理的层次，没有专人去思考养老保险基金的保值增值问题，也没有过多的投资渠道可以选择。他们只将养老保险征缴收入按时缴存财政专户，财政社保基金管理部门也只是买一点短期国债为了应付审计。在商业银行的游说下，一些社保基金存储部门就不去大规模地购买国债，商业银行可以有足够的存款结余以发放商业贷款去盈利。国家应该在各个社保经办地区设立专门管理基金的岗位或机构并直接受上级部门监管，经常分析基金的结余、短缺、盈利、风险等情况，及时与上级基金管理部门沟通并按时将基金上解到上一级最后汇集到中央去做投资管理，即让每个“小水池”的水能“活”起来，源源不断地汇聚到社保基金的“大海”中去。

参考文献：

[1]王晓军.社会保障精算原理[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[2]周红.全面提升社会保险基金运行质量[J].中国社会保障，2013（05）.

[3]唐钧.社保基金保值增值：投资≠入市[J].中国社会保障，2012（05）.

[4]中国保监会.养老保险国别研究及对中国的启示[M].北京：中国财政经济出版社，2007.

（作者单位：山西省忻州市保德县社会劳动保险事业所）