清理“官衙”：一个25年未解难题的新求解

时闻

2013年3月全国两会后，李克强总理在与中外记者见面时郑重提出：本届政府任期内，政府性的楼堂馆所一律不得新建，财政供养人员只减不增，公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这是新一届政府向社会和人民作出的庄严承诺，也是新一届国务院领导集体着力推进廉洁政府建设的具体举措。

8月8日，国务院公布了各地落实“约法三章”的情况。针对其中“政府性楼堂馆所一律不得新建”的严格要求，记者回访了一些被舆论曝光的“问题”楼堂馆所，发现有的已经紧急作出处置，有的仍然置若罔闻、继续建设。有关专家表示，下大力气遏制楼堂馆所滥建风，体现了新一届中央政府“让人民过好日子，政府过紧日子”的决心，必须以严厉的监督问责机制加以保障。

习近平总书记在湖北考察时曾说过这样的话：“‘官衙搞得堂皇富丽，我看着不舒服。”而在此前更早的时候，李克强总理在广西调研指导党的群众路线教育实践活动时也专门强调，政府部门必须“切实解决门难进、脸难看、事难办的问题”。“衙门”的问题，正在成为继抓大吃大喝歪风后，群众路线教育实践和转变作风活动新的治理重点。

“拍皮球”式发展：整顿楼堂馆所的25年历程

整顿楼堂馆所并不是个新生事物，其历史可以追溯到上世纪80年代。

根据有关文献记载，邓小平1975年就发现了楼堂馆所建设中出现的问题，并提出了“楼堂馆所”的概念。

1988年6月16日，国务院第一次下发《关于清理楼堂馆所建设项目的通知》，要求各地对在建项目、准备建设项目和规划设计项目全面、认真地进行清理，要坚决停一批、缓一批。停建项目要撤销立项；缓建项目可保留立项，但“七五”期间一般不得开工。

1997年5月25日，中共中央、国务院印发《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》，重申“严格控制新建和装修办公楼”；当年10月，中纪委印发《关于对违反〈关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定〉行为的党纪处理办法》。

分析人士指出，全国性的狠刹兴建楼堂馆所之风在上个世纪末的那几年可以说是年年都要刮，而且“严禁政府机关兴建楼堂馆所”还多次写进了各级党纪政规之中。然而，多道禁令却始终没有挡住楼堂馆所超标建设的脚步。

2003年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于继续严格控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》，要求各地严格控制办公用房建设。

2007年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》。通知要求，今后党政机关办公楼单位综合造价省（部）级不得超过每平方米4000元，市（地）级不得超过每平方米3000元，县（处）级及以下单位不得超过每平方米2500元。

2011年3月，中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步做好党政机关厉行节约工作的通知》要求，继续从严控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设，严格审批程序，严格执行建设标准。严禁以“学院”等名义兴办培训机构、建设楼堂馆所，严肃查处各种违规建设行为。

2012年7月，国务院公布《机关事务管理条例》明确规定，不得采购奢侈品、超标准的服务或者购建豪华办公用房。

然而，同样由于缺少刚性约束，其结果与之前所发文件一样，也是“雷声大雨点小”，甚至是“干打雷不下雨”。

正缘于此，一些地方不是比着怎样为群众排忧解难，而是比谁的办公楼“气派”“上档次”，导致兴建豪华政府办公楼这股歪风屡禁不止，成为顽症。

而在一年猛似一年的“审计风暴”中，从各年度的审计报告里，“兴建楼堂馆所”这个字眼接连出现。审计风暴披露出的触目惊心的数字，暴露出的屡查屡犯的问题，令人深思。

分析人士指出，一次次下发的整顿楼堂馆所的文件不能说没有作用，不过由于种种原因，陷入了“发现违规—下发文件—严查清理—处分相关责任人—‘风声渐松—再次违规—再次清理”的怪圈。

畸形的政绩观：导致楼堂馆所奢侈化的根源

此次中办和国办的《通知》明确要求“全面停止新建楼堂馆所”“5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所”。

据国家行政学院教授竹立家统计，从1988年至今的25年间，中央出台了10个国家级文件，已经封堵了豪华办公楼的资金来源、审批通道，固化了建设规模。但“这种情况下，诸多超标豪华办公楼仍能‘过关斩将，值得反思”。

广东省某地政府负责人表示，政府办公楼代表政府形象，豪华一些，主要可以让境内外来本地的投资者有信心。

专家分析认为，畸形的政绩观是导致楼堂馆所奢侈化的根源。“人过留名，雁过留声”是某些地方领导的原始心态，享受和奢侈化思想是一些地方楼堂馆所建设屡禁不止的重要原因。楼堂馆所建设的奢侈化倾向，更可被利用为一个“寻租”平台，某些领导可以借机满足自己的权力欲，从而诱发贪腐案件的产生。

此次中办、国办的《通知》相较之前的文件，更为详细地罗列了停建楼堂馆所可能潜在的“理由”：

严禁以任何理由新建楼堂馆所，严禁以危房改造等名义改扩建楼堂馆所，严禁以建技术业务用房名义搭车新建楼堂馆所，严禁改变技术业务用房的用途。

严禁以城市改造、城市规划等理由在他处重新建设楼堂馆所，严禁以任何理由购置楼堂馆所，严禁以“学院”“中心”等名义建设楼堂馆所。

严禁接受任何形式的赞助建设和捐赠建设，严禁借企业名义搞任何形式的合作建设、集资建设或专项建设。

此外，《通知》特别强调，已批准但尚未开工建设的楼堂馆所项目，一律停建。

有专家提出，通知“全面停建楼堂馆所”的期限为5年，按照近30年来楼堂馆所建设积累的问题，每次重压之后必然反弹，因此，他们担心5年之后，各地楼堂馆所建设是否会出现强力反弹的情况。如此，局面将更难控制。

如何杜绝“官衙”滥建现象

“‘约法三章虽然只是很简单的三项约束内容，却直接命中了这些年一直遭社会诟病的公共开支弊端，是针对政风中的尖锐问题的直接回应。承诺既已作出，就一定要做到‘言必信、行必果。”国家行政学院公共管理学部马庆钰教授说。

一些专家表示，这些年，国家已出台多个有关楼堂馆所建设的相关政策，在一定程度上遏制了楼堂馆所滥建风，但仍有一些地方心存侥幸，顶风兴建。“正反两方面的经验表明，要遏制政府性楼堂馆所滥建歪风，将中央政策落到实处，除了配套细化的制度和机制外，更要进一步严明纪律，加强对基层落实情况的监督检查，并对违规行为进行严厉问责。决不能睁只眼闭只眼，或者蜻蜓点水、做表面文章。”山西省社科院副院长贾桂梓说。

南京师范大学社会学教授吴亦明指出，对楼堂馆所建设中的新倾向、新问题也要及时拿出有针对性的政策。例如，各种“业务用房”是近些年各地、各部门“包装”楼堂馆所建设的通行做法，突出反映了前期对公共基础设施特别是办公用房监管存在的制度漏洞，国家必须出台有针对性的政策措施。

叫停楼堂馆所，关键在根治“奢华病”。除了从源头上改革官员考核评价体系外，最有效的就是积极构建社会监督平台，让包括各级人大在内的监督机制对兴建楼堂馆所的决策进行事前监督，刹住“豪衙”之风。“阳光财政”的要义在于，既要让公众看到如何花钱，花什么钱，让公开财政性支出实至名归，更要在动议决策时说清原委，敞开家底，广泛征集民意，择善而从之。

要根治“办公室的腐败”，根本还在于把权力装进制度的笼子。这制度的笼子既包括严格党内监督机制、问责官员，还包括强化舆论监督、地方预算的硬约束化。将公权力关进制度的笼子里，就要将政府的账本打开。预算管收支，公开是防腐剂。只有升级预算制度，打开账本，让政府账本始终保持对纳税人的敬畏；只有建立第三方评估体系，对政府花钱进行绩效评价，与官员考核无缝对接；只有采取集中式、窗口式办公，才能从源头上治理楼堂馆所的乱象，不让“奢华病”复发。