老年人法律援助初探

程为敏 高媛

摘要：老年人因为自身的生理、心理、文化、经济特点成为需要社会特别关怀的弱势群体。本文通过分析老年人的自身特点，指出老年人法律援助的必要性和特殊性，结合政府法律援助体系中老年人法律援助的经验与问题，阐述中央专项彩票公益金法律援助项目如何通过采用扩大援助范围，吸纳多元主体参与，项目化严格管理等方法，扩大了老年人法律援助的受援面，提高了法律援助的专业化程度并确保了案件质量，对老年人法律援助制度的发展起到了示范、引领和补充作用。

关键词：老年人；法律援助；彩票公益金法律援助项目

中图分类号：D926.5

一、研究背景及研究现状

第六次人口普查结果显示，截止到2010年，我国有60岁以上的老年人口超过1.7亿，占总人口的13.32%，老年抚养比19.02%，根据国际通行标准，我国已正式进入老龄化社会，人口老龄化进程将进一步加快。

老龄化进程伴随着家庭小型化、空巢化，以及经济社会生活的复杂化、多元化，老年人在人身、财产、婚姻家庭等方面权益受侵害的案件与日俱增，老年人权益保护、法律服务的需求将随之增加。

我国老年人法律援助法律体系由《老年权益保障法》、国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》）等法律、法规，地方性法规、规章以及针对老年人权益保障、法律援助工作的政策性文件构成。1996年《刑事诉讼法》和《律师法》相继通过，确立了我国法律援助制度、特别是刑事法律援助制度的基本原则和框架，但对老年人这一特殊群体并无特殊规定。同年，全国人大通过《老年人权益保障法》，成为老年人权益保护的基本法律，其中第三十九条首次特别规定了老年人因经济困难有权获得司法救济与法律援助。2003年7月通过的《法律援助条例》进一步促进了法律援助工作的规范化，但未把老年人作为法律援助的特殊对象做出专门规定。2012年12月，《老年人权益保障法》修订，在原有规定基础上特别增加鼓励律师事务所、公证处、基层法律服务所和其他法律服务机构为经济困难的老年人提供免费或者优惠服务。除法律、法规之外，司法部、民政部、老龄委等部门联合下发的政策性文件，对老年人提供法律援助工作提出了更具体的要求。1996年，司法部、民政部联合下发《关于保障老年人合法权益做好老年人法律援助工作的通知》，2002年司法部与全国老龄办等部门下发了《关于联合倡议尊老、敬老、帮助老人——加强老年法律援助的决定》，2003年全国老龄办、司法部、公安部联合下发了《关于加强维护老年人合法权益工作意见》，从加强老年人法律援助网络建设、改善老年人法律援助形式等多角度做了细致规定。2011年9月国务院发布《中国老龄事业发展“十二五”规划》，特别强调要做好老年人法律服务工作。拓展老年人维权法律援助渠道，扩大法律援助覆盖面。重点在涉及老年人医疗、保险、救助、赡养、住房、婚姻等方面，为老年人提供及时、便利、高效、优质的法律服务。加大对侵害老年人权益案件的处理力度，切实保障老年人的合法权益。

虽然自上世纪90年代我国法律援助制度建立以来，国内针对法律援助的研究已汗牛充栋，但对老年人的法律援助研究不多。已有的研究主要针对老年人法律援助的现状，特别是老年人法律援助涉及的主要案件类型、老年人法律援助体系存在的问题以及解决对策。

但已有研究并未回答以下几个基本问题，即为什么把老年人纳入法律援助的特殊对象，老年人法律援助案件与一般法律援助案件相比有何特点。针对老年人法律援助问题的分析与解决对策仍未超越一般法律援助的基本框架，未凸出研究的人群视角。

2009年度彩票公益金法律援助项目的实施，是首次以人群而非经济状况作为援助的首要关注对象，项目实施几年已经取得了良好的社会效果，为老年人法律援助体系的完善提供了有益经验。

二、老年人法律援助特点

（一）老年人群特点及老年人法律援助的特殊要求

1.生理特点

衰老是人类正常的自然规律和生理现象。随着年龄的增长，人的器官和身体机能不可避免地发生退化，导致生理原因造成的多重弱势。首先，肢体功能的退化导致老年人行动迟缓、不便，所以老年人群遭受意外伤害的概率要高于其他年龄群体，特别是交通事故、意外跌伤、火灾等事故对老年人的伤害更加严重。面对程序复杂的法律纠纷，老年人经常需要法律援助人员上门服务、取证或代理其出庭。其次，听力、视力及语言功能的退化导致老年人的沟通、表达障碍，在陈述案情、表达自己意志时会遭遇困难，需要法律援助人员给予特别的耐心和帮助，必要时需要特殊的器械或专业人员加以辅助。第三，智力、记忆力衰退会导致老年人反应能力、判断能力和识别能力下降，有些老人还罹患老年痴呆症，老年人极易成为诈骗等财产型犯罪的受害群体。老年人在陈述案情时经常会发生记忆的模糊与偏差，需要法律援助人员的耐心倾听询问、反复核对案情细节，以保证案件事实的准确清晰。第四，老年人患各种疾病的可能性比一般人群高，更容易遭受医疗纠纷，而医疗费用的产生有可能引发家庭内部的赡养纠纷。

2.心理特点

老年人在整个老年期都会或明或暗体现“自主性”和“依附性”这两种特质[1]P129。自主性体现在老年人有自尊、自强的心理需求，希望能够自主决定个人事务并有权利参与家庭事务，自主决定个人事务特别表现在希望能够自主处分自己的财产、能够自主决定养老方式（家庭养老还是机构养老）、婚姻自主等等。同时，伴随着现代家庭小型化、核心化的趋势，依托家族存在的父权家长制逐渐瓦解，老人在家庭中的权威地位也受到了很大威胁，在这种情况下，老人更是希望争取自己在家庭中的话语权。依附性则表现在老年人对于子女的情感需求。面对自己身体不可避免的衰老现象，老年人易产生焦虑、抑郁的负面情绪，随着子女长大、工作、组建自己的家庭，加之退休之后事务减少、接触人群减少，老年人容易产生孤独感、不安全感，心理变得脆弱，对子女的依赖性增强。

自主性与依附性这两种截然相反的心理状态会同时存在老年人群身上，特别是在涉及如赡养、家庭暴力、继承等家庭内部纠纷时，要同时考虑老年人的这两种心理特质，从事涉老法律援助工作的人员需要了解老年人的心理特点，针对有负面情绪甚至抑郁症等心理疾病的老人，法律援助要与心理疏导同时进行。

3.文化特点

老年人文化上的劣势体现在：首先，老年人一般受教育程度低、文化水平有限，甚至相当一部分老年人，从未接受过教育，识字有困难，对法律知识的了解几乎为零，在权利受到侵害时，不知道求助哪些部门，如何寻找法律服务。其次，老年人对于新兴科技手段的接受能力较差，大多数老年人不具备上网的条件和能力，同时老年人活动范围有限，流动性不强，社会关系简单，获取外部信息的渠道和能力都很有限。在遭遇纠纷时，首先进入老年人视野的不是地处写字楼、商业区的律师事务所，而是处于社区、村委会、老年协会的基层维权组织。鉴于此，老年人法律援助机构要与基层组织紧密相连，在社区、村委会设立老年人维权站点，保证老年人法律援助服务的可获知性与可获得性。第三，老年人在遭遇法律纠纷时，对于法律服务提供者的依赖性要比其他人群更强，当老年人对法律规定、诉讼程序不了解、搞不懂时，如何处分自己的权利很大程度上取决于法律援助人员的意见。所以，针对老年人的法律服务要更有耐心和责任心，用通俗易懂的语言为老年人讲解相关法律法规和政策，全面分析纠纷解决的多种方案，尊重老年人诉讼权利。

4.经济特点

由于我国社会保障体系的不健全，很多没有纳入基本养老、医疗保险范围内的老年人不能享受退休金待遇，仅靠子女的供养或社会救济为生，老年人通常在经济上也是贫困群体。据全国老龄办2012年9月发布的《2011年度中国老龄事业发展统计公报》显示，2011年末，全国企业退休人员月均养老金为1511元，而以北京市为例，民事案件律师计件收费每件在3000—10000元，老年人的收入基本只能够维持其日常的基本生活与医疗花费，与法律服务的市场价格往往存在几倍、甚至十几倍的差距。

综上所述，老年人的弱势地位不仅是由于经济条件造成的，较其他年龄段的人群相比，因为自身的生理、心理、文化特点，老年人权益更容易受到侵害，法律服务的需求很大，自身购买法律服务的能力极为有限。所以，老年人是法律援助的特殊对象。

（二）老年人法律援助案件特点

1.从案件类型上看，家庭内部案件多于家庭外部案件

由于老年人社会活动有限，发生的纠纷一半以上都集中在家庭内部，涉及家庭伦理和家庭情感，所以家庭内部案件多于家庭外部案件。这类纠纷具有私密性、隐蔽性、取证难的特点，所谓清官难断家务事，外人认为家庭内部矛盾不好插手。老年人法律援助涉及家庭内部的主要案件类型有：

第一，赡养纠纷。“老有所养”是每一个老年人的心愿，也是其维系生活的基础。在国家社会保障机制尚未健全的背景下，家庭养老、子女赡养是养老的主要方式。《老年人权益保障法》第十四条规定赡养老人是赡养人的法律义务，其内涵包括物质供养与精神赡养。但现实生活中，赡养人认为自己没有赡养义务、不愿赡养、没有能力赡养、甚至遗弃老人的现象并不少见，彩票公益金法律援助资助的涉及老年人的案件中，赡养案件占到老年人纠纷的四分之一以上。法律对于赡养人的赡养义务有非常明确的规定，案件往往事实清楚，权利义务关系明确，但法院从审理到判决再到执行却并不轻松，因为背后往往隐藏着复杂的家庭矛盾，牵涉伦理、风俗、道德和家庭情感，有时和房屋产权、老人再婚案件共生相伴。

第二，房产纠纷。一些子女借赡养、照顾为名与老人同住，在购买产权、迁入户口、变更房屋产权人，或冒领老人的拆迁补偿款目的达到之后便遗弃、虐待老人。《老年人权益保障法》第十七条保护了老年人的居住权，规定赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得侵犯老年人的房屋产权。但一些子女认为父母的财产天经地义是自己的，多子女家庭中子女还有可能对父母财产的分配发生争议，将子女之间的矛盾转嫁到父母身上，父母的“偏心”、对财产的分配不均变成子女对父母的虐待、不赡养的理由。房产纠纷牵涉时间长，房产政策及价格变化大，案件复杂、疑难程度高。

第三，婚姻纠纷。婚姻自由是《婚姻法》的基本原则，许多老年人晚年遭遇丧偶之痛，希望找到伴侣彼此关怀、照料重新组建家庭，以保持自己的身心健康，减少子女负担。但有些子女因害怕增加赡养负担或为减少继承份额等原因对老年人再婚进行粗暴干涉。

家庭内部的纠纷对老年人的身心伤害极大。最安全的家庭成为危险之地，最依赖的亲人却成为自身权益的侵害者。老人可能同时面临人身、财产损失和精神创伤。所以，家庭内部纠纷是老年人法律援助的重点。

此外，老年人遭遇意外事故、医疗纠纷、财产犯罪、劳动争议等来自家庭外部侵害的可能性也很高。特别是部分身体健康、仍有劳动能力的老年人退休之后继续工作，但退休人员已不是法律意义上的劳动者，双方的关系不再受《劳动合同法》的调整，属于民事上的劳务关系。这种情况下，发生工伤、无故辞退等问题会使老人面临维权困境。虽然家庭外部案件可能有来自子女、亲友的帮助，但子女工作繁忙、无暇无力照料的众多“空巢老人”遭遇纠纷，仍要独自应对。

2.从案件难易程度上看，时间跨度长、办理难度大

老年人法律援助案件的解决往往面临四个困境：第一，时间跨度长，很多证据已经灭失，老人面临举证不力的败诉风险；第二，一些历史遗留问题是由于政策原因造成的，其解决需要立法、政策的支持以及多部门的协调配合，不是某个个人或单位凭一己之力能解决的；第三，机构、人事的变动导致情况复杂多变。随着经济体制改革，很多企业已经改制或破产，领导人员也几经更迭，已经达成的纠纷解决方案可能由于领导的换届被推翻和搁置；第四，老年人法律援助涉及的案件大都集中在基本民生领域，关涉老年人的基本生存、医疗等问题，争议的久拖未决容易引发新的争端，产生“次生诉讼”，一个案件处理不好，会引发新的纠纷，很难做到案结事了。

3.从争议数额来看，通常为小额纠纷

老年人法律援助案件涉及的基本都是老年人的基本民生权利，其诉讼请求大部分是为了获得人身损害赔偿和赡养费等基本生活费用，特别是农村地区，争议数额本身可能不足法律援助案件补贴额。老年人法律援助案件的投入与回报常常不成比例，很难单从挽回经济损失一项考察老年人法律援助的社会效果。老年人法律援助案件，常常面临公正与效率的两难选择。由于法律法规、社会保障体系、社会诚信制度的不健全造成的维权成本过高是老年人无法以自身能力解决法律纠纷的重要原因之一，法律援助应在保证公正的基础上兼顾效率。法律援助的价值取向如果过多地倾向效率，只挑选争议金额大、社会影响大的案件援助，就更没有途径维护老年人的合法权益、惩治违法侵权行为了。

4.从纠纷解决方式上看，倾向选择非诉讼方式

法律援助人员在面对家庭内部纠纷之时，一般优先选择调解等非诉讼方式解决，理由是调解较方便快捷，节约诉讼成本，避免执行难等问题，最重要的是不伤害家庭和睦及亲人感情。家庭内部纠纷因当事人具有亲属关系，从案件性质来看，确实比较适合调解，但调解要坚持如下原则，其一，调解必须坚持自愿原则，尊重老年人的诉讼权利。其二，调解不适用于所有纠纷，如果矛盾无法调和，单纯的调解就无法达到纠纷化解的功能，必须通过强制手段，虐待、遗弃等行为情节严重、构成犯罪的，还要追究行为人的刑事责任。其三，不能以牺牲老年人的利益调解。调解不能与老年人的意愿相悖或相差太多，不能以牺牲权利的方式换取纠纷暂时、表面上的解决，牺牲利益的“和稀泥”调解终究不能达到定纷止争、案结事了的目的。

三、司法行政系统老年人法律援助现状

根据司法部法律援助中心提供的统计数据，2006到2011年间，政府法律援助的机构和工作人员数量都在保持平稳小幅增长。从2010年开始，法律援助经费收入与受援人数大幅增加，2011年老年人受援人与2006年相比增加近一倍，所占比重多年来一直维持在10%左右。

司法行政系统2006-2011年度对全国法律援助统计基本数据（含老年人子项）[2]

项目 单位 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年

法律援助机构 个 3149 3259 3268 3274 3573 3672

法律援助工作站 个 51765 54976 55708 58031 60828 61326

依托老、妇、残、工、青、信访、高校、监狱、劳教所等的工作站 个 11528 20599 19209 20276 21227 22372

法律援助工作人员 人 12038 12519 12778 13081 13830 14150

法律援助经费收入 万元 37029.78 52533.18 68349.86 75760.37 102289.7 127718.03

批准法律援助案件 件 318514 420104 546859 641065 727401 884624

受援人 人次 540162 524547 670821 736544 820608 946690

老年人 人次 60198 57546 69556 76027 95026 102206

老年人占全部受援人的比例 % 11.14% 10.97% 10.37% 10.32% 11.58% 10.78%

（一）司法行政系统老年人法律援助工作基本经验

《条例》规定了法律援助是政府责任，并规定了法律援助的范围，同时授权省、自治区、直辖市人民政府可以对《条例》规定以外的法律援助事项作出补充规定。在法律援助事业发展较成熟、财政保障充足的省份，已经认识到仅用经济困难一个标准，无法容纳进所有需要法律援助的社会弱势群体，开始对特殊人群法律援助的探索，根据各地老年人法律援助的实际做法，总结了如下几条共同经验：

1.降低门槛，扩大老年人法律援助范围。明确老年人作为法律援助事项的特殊主体，不受经济困难标准约束。如河南省规定残疾人、未成年人、老年人、妇女维护自身合法权益的法律事项属于法律援助范围。浙江省对低保老人不受援助范围限制、不分案件类型给予法律援助，对高龄老年人申请法律援助免除经济困难审查。

2.建立、健全老年人法律援助网络。根据全国老龄委公布的《2009年度中国老龄事业发展统计公报》显示，截止2009年底，我国老年人维权，市、区（县）、街（乡）、居（村）四级法律援助网络建设基本完成，全国共建立各级老年人法律援助中心19909个，老年维权协调组织达135704个。各地法律援助机构下设老年法律援助工作站，乡镇、街道办事处司法所设立老年维权岗，指派专人从事老年维权工作。

3.简化申请程序，开辟老年人法律援助绿色通道。对前来咨询法律问题的老年人予以优先接待解答，对提出法律援助申请的老年人优先受理，只要符合法律援助条件的，受理后优先指派办理。多省对行动不便、高龄、空巢老人以及患病残疾的老年人提供电话预约上门服务。

4.加强宣传，增强老年人的维权意识。组织律师、法律工作者、维权志愿者不定期进村（社区）、敬老院等为老年人提供面对面的法律服务。在老年人活动集中的场所设置法律援助宣传栏，介绍法律援助的申请流程，发放法律援助联络卡和法律援助宣传材料。

5.对涉及赡养、婚姻、家庭暴力等家庭内部案件，建立多元纠纷化解机制，尽力采取劝导、调解等非讼方式解决，促进家庭和睦。

（二）司法行政系统老年人法律援助制度现存问题

虽然政府法律援助机构已经在老年人法律援助方面有很多经验，但由于我国地域差异太大，法律援助地区发展不平衡性明显，总体来看，主要存在以下几个问题：

1.经费保障不足。法律援助对象及范围的确定取决于政府法律援助的供给能力，具体来说，就是以资金源为条件，设定法律援助资格条件。《条例》为法律援助对象及范围设定了下限，具体实施还要依据各地（省、区、市）关于法律援助范围的补充规定来执行。各地规定的主要依据就是地方财政的保障能力。经济发展情况比较好，当地领导对于法律援助事业重视程度高，经费保障充足，对于法律援助范围的规定就比较宽泛，针对特殊群体也有优待政策，反之可能连法规规定的援助范围内的群众都不能做到应援尽援。同时，财政经费的不足也导致办案补贴标准过低，给承办人的补贴甚至不能覆盖办案成本，影响了援助人员的积极性，进而影响案件办理质量。

2.质量监控机制有待加强。一些法律援助机构完成受理、指派之后没有继续跟进案件的办理情况，对于案件办理质量不了解，一些社会律师和法律工作者自身的收费案件很多，事务繁忙，对于援助案件没有热情，投入的时间精力很有限。

3.法律援助与社会救助、司法救助等机制衔接有待改善。有些法律援助案件同时需要社会救助，比如老年人遭受虐待的案件，需要社会救助机构为其提供临时居留场所，患病、受伤的老人，需要社会救助机构为其提供医疗救治，但法律没有相关规定，仅凭法律援助机构自身的力量，不能解决受援人的上述困难。根据2005年《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，正在有关部门接受法律援助的当事人可以向法院申请司法救助。但现实生活中，诉讼、仲裁、鉴定费用一般是缓交、减交，很少有免交的情况，特别是鉴定费用，相当一部分老年人即使缓交、减交也负担不起。社会救助与司法救助的缺失都会影响法律援助案件办理的实际效果。

四、彩票公益金法律援助项目

（一）彩票公益金法律援助项目老年人法律援助实施状况

彩票公益金法律援助项目三年援助的老年人案件通过审核14906起，占项目援助通过案件总数的13.2%。其中，2009资金年度通过审核的老年人法律案件为3605起，占总数的13.2%；2010资金年度为3742起，占总数的13.4%；2011资金年度由于彩票公益金法律援助资金总额由5000万增至1亿元，老年人案件数量也随之增长了一倍，为7559起，占总数的13.0%。

三年来为老年人案件补贴2396万元，占补贴金额总数的12.7%，为老年人取得利益或挽回经济损失6.89亿元，其中2011年度为老年人案件发放补贴1216万元，占补贴金额总数的12.5%，为受援人挽回损失4.21亿元。

从实施单位类型上来看，法律援助机构实施15146件，占总数的96.6%；民办非企业实施202件，占1.3%；律师事务所实施120件，占0.8%；妇联法律帮助机构实施166件，占1.1%；直接资助办案单位实施29件，占0.1%；高校社团实施22件，占0.1%。

从承办人类型上看，法援机构工作人员办理的3070件，占总数的19.6%；社会律师办理5138件，占32.8%；基层法律工作者办理6670件，占42.5%；社会组织和注册法律援助志愿者办理806件，占5.1%。

从案件类型上看，民事案件14623件，占总数的93.2%；刑事案件271件，占总数的1.7%；行政案件151件，占0.9%；刑事附带民事案件575件，占3.7%；执行案件67件，占0.5%。

从案由类型看，赡养纠纷4123件，占总数的26.3%；交通事故纠纷2786件，占17.8%；土地纠纷793件，占5.1%；劳动争议598件，占3.8%；健康权、身体权纠纷575件，占3.7%；继承纠纷541件，占3.4%；离婚纠纷375件，占2.4%。[3]

（二）彩票公益金法律援助项目老年人法律援助制度特点

1.明确老年人作为项目资助对象之一，放宽援助事项和援助范围。项目旨在帮助包括老年人在内的五类特殊受援主体而不是一般贫困者，体现了特殊人群视角。《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定的项目资助案件范围从经济困难标准和案件类型上都比《条例》规定得宽松。具体来说，在案件类型上，老年人多发的案件类型中，赡养纠纷方面，项目资助赡养费纠纷、变更赡养关系纠纷等都被纳入；项目也资助离婚等多种婚姻财产、婚姻效力纠纷；在人身损害纠纷方面，项目资助道路交通事故、医疗事故、工伤事故等多种人身损害赔偿纠纷，而《条例》对这些都无特别规定。

在经济困难标准上，项目资助经济状况高于当地法律援助经济困难标准，但低于当地城镇职工最低工资标准的老年人，即经济状况既不属于绝对贫困、又不能够负担法律服务费用的“夹心层”困难老人。同时，项目对中西部的法律援助经费做了一定补充，规定可以资助经济状况和申请事项符合《条例》和本省（区、市）补充规定的法律援助事项范围，但当地法律援助经费确实存在困难的案件，但此类案件不超过本地区使用该项资金办理案件总数的1/3。

2.多元实施主体提供专业化服务。法律援助是政府责任，但随着社会经济生活复杂化程度的增加、利益分化的加剧，政府法律援助在质与量上势必不能完全满足不同群体的不同需求，需要社会组织的有益补充。虽然《条例》有规定，但多年以来，关于社会组织参与法律援助的地位、性质及管理方式一直没有法律的明确规定。

彩票公益金法律援助项目的多元实施主体为民间组织参与法律援助提供了很多经验。彩票公益金法律援助项目的实施主体包括五大类：政府法律援助机构、法律援助类民办非企业、妇联法律帮助机构、全国律师协会、高等院校法学院法律援助社团组织。不同的实施主体有不同的特点，能满足不同人群的需求，不是非此即彼的选择，而是优势互补，并形成良性竞争关系，促进法律援助事业发展，满足困难群众不断增长的法律援助需求。

政府法律援助的优点在于经费有保障（但不一定充足），机构稳定，实施法律援助工作能够形成常态化运作，利用原有的网络化、科层官僚体制，执行能力比较强，管理较规范。其缺点政府机构提供的服务面对全体社会成员，对特殊群体的倾向性不大，且科层体制较为僵硬，立法、政策面对复杂多变的社会现实不能及时做出回应。部分社会成员，特别是与政府发生纠纷的公民，对于政府机构抱有不信任态度，政府机构的官僚属性与普通民众有距离感。与民间组织相比，政府法律援助的法律成本较高。

民间组织提供法律援助的优点在于专业化，民间组织提供的法律援助服务受资金、人员的限制，不可能面面俱到，往往形成自己的专业特色，专门接受某一类人群、某一类事项的法律援助申请，更了解特定类型人群、案件的特点，提供更优质的服务。民间组织一般规模比较小，灵活性、创新性较强，可以根据社会生活的变化随时调整自己的服务方向，提供新型服务。

目前彩票公益金法律援助项目的最主要实施主体为政府法律援助机构，依托政府原有的机构网络和人员配置，资金全部用于给承办人发放办案补贴，不另外补助实施单位的办公费用，体现了彩票公益金法律援助“做事不养人”的项目特征，最大程度地节约了项目实施成本，把资金全部都用在个案补贴上，真正惠及受援人。项目培育、扶植的民间组织也起到了强有力的补充作用。由政府提供常规化服务，民间组织面对特殊群体、特殊案件提供专业化服务，多种服务主体提高了弱势群体了解并利用法律援助的机会。

3.严格办案流程，确保案件质量。彩票公益金法律援助项目对于法律援助流程有一套独特的规定。在案件受理阶段，对承办人和受援人进行书面的权利义务告知。在案件办理过程中，规定对重大、复杂、疑难的法律援助案件，项目实施单位、案件承办单位应当组织集体研究，确定承办方案，确保办案的质量和效果。在案件办结后，要定期回访，检验受援人满意度。彩票公益金法律援助项目更加严格、规范的管理流程也促进了法律援助机构工作管理的规范化。项目的回访制度、补贴发放方式等管理方式也被法律援助机构进行常规工作时所采纳，项目制责任具体化、流程规范化的优点带动了法律援助机构日常工作的发展。

（三）彩票公益金法律援助项目老年人法律援助的发展方向

1.增强实施主体的专业化。针对农民工、未成年人、妇女，彩票公益金法律援助项目都有专门的社会组织作为实施单位去承办相应的法律援助案件，但目前全国范围内尚没有专门针对老年人法律援助的民间组织，尚未发挥多元主体的优势。老年人的法律援助案件主要还是由政府法律援助机构承担，有些老年人可能具有多重身份（如妇女、残疾人、农民工），这部分案件由相应的民间组织（妇联、残联、劳动法律援助民办非企业）去承办。彩票公益金法律援助项目若过多依靠政府法律援助机构，很难体现项目特色，应鼓励、孵化、扶植一批体现人群视角、擅长办理老年人法律援助案件的民间组织，或将老龄委系统纳入项目实施主体，依托已有的老年人维权网络，培养一批善于和老年人交流、在老年人法律事务方面有专长、责任心强的律师、法律工作者及维权志愿者，开展针对老年人身心特点、满足老年人特殊需要的专业法律援助服务。

2.提高资金使用的科学化程度。目前彩票公益金法律援助的资金总额还远远不能满足老年人对于法律援助的需求量，在现有条件下，还需不断探索如何使有限的资金资助更多的困难老年人、让资金使用发挥最大效益。彩票公益金法律援助项目的补贴标准和一般司法行政系统法律援助案件补贴相比相对较高，这在一定程度上提高了承办人办理法律援助案件的积极性，也有利于提高案件质量，但在资金总量一定的情况下，个案补贴标准高就意味着能够援助的案件总量相对少。所以，要将有限的资金用于最需要援助的老年人。首先，应进一步细化《暂行办法》第六条规定的项目案件资助类型，明确不予援助的案件类型。其次，进一步细化案件补贴标准。《暂行办法》第三十条规定了对案情简单、工作量小的案件降低补贴标准，笔者在北京郊区农村的调研过程中，发现一些案情特别简单、争议金额不大的案件，仍按照一般标准发放案件补贴。所以，应不断细化补贴标准，根据案件难易程度、承办人付出的劳动划定不同档次的补贴标准，提高资金使用的科学化程度。

五、结论

（一）法律援助的对象应分为一般对象和特殊对象

一般对象是指一般经济困难者，即经济条件达到国家设定的经济困难标准、确无能力按市场价格购买法律服务的公民。特殊对象是指因生理、心理、文化等非经济因素陷入贫困状态的社会弱者，如老年人、妇女、残疾人、未成年人、农民工等，这几类人群的弱势状态是由于自身生理、心理等特点以及社会条件造成的，与一般经济困难者相比体现出了特殊的人群特征。老年人是法律援助的特殊对象，老年人法律援助具有必要性和特殊性。老年人由于自身的生理、心理、文化、经济特点造成了其社会弱者的角色，其自身权益容易受到侵害，法律服务的需求很大，而依靠自身购买法律服务的能力极为有限。所以，老年人需要法律援助，发展老年人法律援助事业具有必要性。老年人的自身特点也为老年人法律援助服务提出了特殊的要求，需要专门的机构和人员保障，老年人法律援助具有特殊性。

（二）司法行政系统的老年人法律援助体系积累了一定经验，但仍不能满足老年人不断增长的法律援助需求

虽然中国的法律援助制度、老年人权益保障工作经历了近二十年的发展，各地司法行政系统在老年人法律援助工作方面积累了一定的经验，但地方法律援助工作的开展受制于财政、人员、甚至是领导重视程度等多种因素，地区发展存在很大差异性。在相当多地区，仍未认识到老年人法律援助的特殊性，不熟悉老年人法律援助工作的特点，未把老年人作为法律援助特殊对象加以特别优待。

（三）彩票公益金法律援助项目本身具有很强烈的人群意识

项目关注的正是特殊群体的法律援助。通过放宽经济困难标准和受理案件类型、吸纳多元主体参与、项目化严格管理的方法扩大了老年人法律援助的受援面，提高了法律援助的专业化程度并确保了案件质量，对老年人法律援助制度的发展起到了示范、引领和有益的补充作用。彩票公益金老年人法律援助项目未来的发展方向是继续扩大多元主体，扶植专门从事老年人法律援助的社会组织，提高老年人法律援助的专业化程度以及增强资金使用的科学化程度，不断探索如何使有限的资金资助更多的困难老年人，从而发挥彩票公益金法律援助的最大使用效益。

参考文献

[1]穆光宗.老年人口的精神赡养问题[J].中国人民大学学报.2004，（4）.

[2]数据来源：包括中国法律援助网，最近三年司法部法律援助中心编《中国法律援助年鉴》等资料。

[3]数据来源：根据中央专项彩票公益金法律援助项目信息数据管理系统数据库内统计资料整理。

[4]司法部法律援助中心.2011中国法律援助年鉴[M].中国民主法制出版社，2012.

[5]宫晓冰.中国法律援助制度研究[M].中国方正出版社，2004.

[6]贾午光.法律援助考察报告及理论研讨论文集[M].中国方正出版社，2008.

[7]贾午光.法律援助制度改革与发展[M].中国法治出版社，2010.

[8]周宏毅.建立健全老年人法律援助问题[J].长白学刊， 2009，（2）.

[9]吴建军，赵萍，彭杰.社会老龄化进程中老年人法律援助体系建设研究[J].中国司法，2012，（10）.

[10]曲玉萍，赵小芹.我国老年人法律援助的现状及对策分析[J].中国老年学杂志，2004，（5）.

[11]蒋月，冯祥武.论我国法律援助的特殊对象[J].法治研究，2010，（10）.

作者简介：程为敏，北京大学社会学系社会学与人类学研究所副教授。主要研究方向 社会保障社会工作社会政策农村社会学老龄研究。

高媛（1989-），女， 天津人，北京理工大学法学院，法律硕士研究生。主要研究方向：社会保障、宪法、法律史。

（责任编辑：李直）