国家财务理论发展与国有资产监管政策探索

【摘 要】 国家财务是国有资本的投入产出活动及其所形成的经济关系，它是国有经济的重要组成部分，也是国民经济价值运动的独立方面。国家财务管理是对国有资本的配置、运营、监督与考评工作，它对发挥国有经济在国民经济中的主导力、控制力和国际竞争力有重要作用。新自由主义学者鼓吹全盘私有化，卖光国有企业，为西方垄断资本控制中国经济鸣锣开道，我们应高度警惕。发展国家财务理论、深入研究国有资产监管政策，是巩固和发展国有经济的重大需求，是我国财务学者的重要职责。

【关键词】 国有资本； 国家财务理论； 国有资产监管政策

国家财务理论自1986年笔者在江西南昌召开的全国企业财务理论与财务学科建设研讨会上提出，到1988年《社会主义财务三个层次》、1991年《论国家财务》等论文的发表，再到1993年《国家财务论》著作的出版，已形成了基本的理论体系。随后，2002年出版《国有资本经营专论》，2005年出版《资本市场与国有资本监管》，2008年出版《完善国有资产管理体制问题研究》，2011年出版《省级国家出资人财务监管架构研究》等著作，国家财务理论从基础理论研究，发展到应用理论与发展理论研究；从个人研究发展到团队研究；从学术研究发展到政策研究，已形成财务理论研究中一个全新的重点领域，对我国国有资产管理体制改革与监督管理发挥着重要的促进作用。回顾国家财务理论发展过程，认真总结国有资产监管实践经验，对进一步深入研究国家财务理论，完善国有资产管理、监督与运营体系均有重要意义。

一、国有资本的作用

国有资本在国民经济发展中发挥着主导、调控和参与国际竞争的作用。

国有资本的主导作用，突出表现在对新兴战略性产业和新技术的投资上。国有资本对民营资本有很大的带动作用，这方面的例子很多，如航天、海洋石油开采、高速铁路建设等，都需要国有资本风险投资，再带动民营资本投入。下面着重分析调控作用和国际竞争作用。

说到调控作用，大到整个国民经济，小到我们的日常生活，都离不开国有资本。如果国有粮食企业不干涉粮食市场，当遇到丰收年的时候，农民的粮食就可能卖不掉，或是卖很低的价格，因此，国家采取由国有粮食企业通过合同的方式按保护价收购；当遇到灾荒造成粮食减产，国家粮食企业则动用储备粮保障市场供应，如果粮食供应完全由私人企业按市场来调节的话，粮食就会卖高价。大家知道，有一年雪灾期间，当时由于堵车，路边的方便面卖到了50元/碗，这其中的缘由就在于私人资本追求高利润，而被大雪困住的人们急需食物充饥，在供求失衡的情况下，价格自然就会暴涨。而国有资本不能像私人资本一样追求利润最大化，国家要用物资来稳定物价，要进行宏观调控。现在可以吃到每斤1元多的粮食，就是因为我们国有粮食企业的物资在发挥作用，国有资本平抑粮食价格的波动，起到对粮食价格进行调控的作用。

近年来，我国物价上涨最初是由猪肉价格上涨带动的。在计划经济时期，国家食品企业收购毛猪，然后进行处理，吃不完的肉由国家进行冷冻储存，由于国有资本在发挥作用，价格一直很稳定；改革开放以后，有的同志忽略了这个问题，认为猪肉是私人消费商品，价格应该完全由市场调节，用不着国家操心，于是国家就退出了猪肉的流通领域。这样一来，当生猪供应过剩时，私人老板就压价收购，农民觉得养猪不赚钱，于是就淘汰了许多母猪，形成了猪肉供应的紧张。针对猪肉价格上涨这个问题，当时笔者就提出应当依靠国有资本的介入来解决。现在国务院提出要投入国有资本兴建冷冻库，建立猪肉价格调控机制，稳定肉价。还有老百姓住房问题，由于新自由主义者鼓吹住房全盘私有化和市场化，国有资本退出房地产行业，使国家没有控制房源，失去调控房价的物质手段，造成近几年在私人投资资本与投机资本推动下，私有房产商大肆抬高房价，老百姓买房难。国家虽采用提高首付款比例与限购政策，仍难降低房价，这时紧急出台保障性住房政策，大力投入国有资本兴建廉租房、公租房、经济适用房、经济限价房和进行棚户区改造，既解决了老百姓住房困难，又对稳定房价发挥了重要作用。

说到国有资本的国际竞争作用，国家规划到2020年要组建以国有资本为主导的若干个大型国有企业集团，有些还要在国际上占有重要地位。到2011年，我国已经有73个企业进入了世界500强，总数居世界第2位，涉及金融、石油、制造业等多个领域的企业，这73个企业中绝大部分是以国有资本为主导的国有企业。这是为什么呢？因为在计划经济时期，集中管理的经济体制下，我国形成了很多大的国有企业，甚至是特大型的国有企业，现在这些国有企业通过公司化改制以后，逐渐恢复了活力，不断发展，它们在国际竞争中起到了国家主力军的作用。在不远的将来可能还会有许多私人资本的企业进入世界500强，但时不待人，如果等到私人资本积累成大资本，然后再到国际上去竞争的话，显然是不切实际的。因此只有依靠国有资本在经济全球化的情况下尽快地占据国际市场。

既然国有资本有这么大的作用，那么就应该对国有资本加强管理，但用什么样的理论来指导呢？过去的国家财政理论行不行呢？国家财政理论主要讲怎么集中财力来保证国家上层建筑的需要、保证社会稳定的需要、保证国家基础设施建设的需要。因此这个理论不合适国有资本管理。我们要借助新的理论，这个新的理论首先要建立新的概念，于是笔者提出国家财务的概念。在计划经济时期，我们没有国家财务的概念，到现在，西方国家也没有国家财务的概念，这是笔者原创的一个概念。

二、国家财务概念的提出

国家财务的概念是1986年笔者在江西南昌召开的全国企业财务理论与财务学科建设研讨会上提出的。笔者在会上作了一个发言，谈到了中国社会主义财务有三个层次：国家财务、部门财务、企业财务。该理论提出的背景有两个：

一是两权分离，即经营权和所有权的分离。两权分离后要解决独立的国有资产产权代表问题，国家财务部门适合作产权代表。一些搞财政的认为笔者的理论是站不住脚的。他们说在两权分离后应由财政部门来代表国家对国有资本的管理，但是在实行政企分开的条件下，财政部门是国家的行政部门，如果让财政部门来管理国有资本，那就是政企不分。

二是财政一身兼二职，存在许多问题。1986年时，国有企业的大部分人认为财政是抽血的，开始是承包上缴利润，然后是利润留成制，企业大部分利润就交给财政了；反过来，财政对原有的国有企业不能及时提供投资，而且投资也很少，根本就是杯水车薪。企业上交给财政的钱都用到什么地方去了呢？除了政府日常开支，不少钱被拿去搞政绩工程或重复建设。这样一来，国有企业的资本补充就很困难。后来想了一个办法，财政没有钱，但是银行有钱，由银行来提供全额信贷。大家都知道，银行发放贷款的资金是靠吸收存款筹集来的，存款是要支付利息的，怎么可能让国有企业长期占有作为流动资金呢？这就是说财政忽略了国有企业的资金需要。财政的另一个特点是按预算拨款，预算拨款有时滞性，而国有企业在市场中遇到好的投资机会，因为与财政的预算不相吻合，就得不到拨款，就会错过这个投资机会，因为市场是瞬息万变的。这就提出了要有一个独立的国家财务部门作为国有企业的出资人代表，以所有者身份对国有企业提供资本。

由此看来，由财政来管理国有资本是不行的。那么由谁来管理呢？于是笔者提出了国家财务的概念。1986年笔者提出这个概念的时候是从分配的观点来提的，到1993年前后发展到国有资本的投入产出这个观点，由此看来笔者的理论是与时俱进的，2008年又进一步发展了这个概念。

关于国家财务活动的概念，笔者1988年发表在《财经科学》第三期上的文章《社会主义财务的三个层次》中提出：“国家财务活动，是国家以生产资料所有者的身份，为实现组织经济活动的职能，对企业或部门的一部分资金或创造的国民收入进行分配与再分配的经济活动，以满足经济发展的物质需要。”1993年11月出版的《国家财务论》一书，系统构建了国家财务的理论框架，这个概念又进一步发展为：“社会主义国家作为生产资料所有者对国有资产经营单位所进行的资本投入与取得资产收益的经济活动，及其形成的经济关系。”把国家财务活动看成是资本投入与产出的问题，它是国有经济财务的主导环节，也是国民经济价值运动的独立方面。

那么，概念发展表现在哪些方面呢？以前提到的是从分配角度出发，现在是从生产、流通以及本金（资本）的投入与收益出发，当然也包括收益的分配。这就拓宽了这个概念的范围，从分配环节扩大到了整个生产、流通、分配环节。而今，国家财务活动已经是国有经济的主导环节，笔者2008年在《完善资产管理体制问题研究》的课题中把它简化为：“国家财务是国有资本的投入收益分配活动及其形成的经济关系。”

三、国家财务的理论基础

现在看国家财务的理论基础，这个理论基础也是在逐渐完善的。开始的时候，在1988年谈到的主要依据是马克思关于国家权力的论述。按照马克思的论述，无论是封建社会国家，还是资本主义国家都有两种权力，一个是政治权力，另一个是财产权力。财产权力就是国家对生产资料的占有、支配与获取收益的权力，政治权力在本质上表现为国家作为领土主权所有者的权力，国家就是根据政治权力和财产权力所进行的活动。根据马克思的这个精辟论述，笔者认为社会主义国家也具有这两种权力。国家财政是凭借国家政治权力的分配，国家财务是凭借国家财产所有者权力的资本运作。

另一个依据就是西方的公共产品理论，即我们的社会产品里面有一种是满足个人的私人产品，另一种是满足公共需要的公共产品，公共产品与私人产品的区别，是指是否具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。此外，还有一种介于两者之间的半公共产品，该产品既要国家调节也需要市场来调节的。国家财务就是提供半公共产品、一部分商品化的公共产品和一部分关系保障民生的私人产品（如上面所讲的粮食、住房、猪肉等）所进行的国有资本投入与收益分配活动。

半公共产品要由国家调节，举个例子，撒切尔上台时，采纳新自由主义者的意见，将大量的铁路私有化，之后，资本家又强烈地要求政府收回去一部分铁路，为什么呢？原因就在于铁路作为基础设施，其经济效益在不同地区是不相同的。比如说我国的青藏铁路与广州的铁路相比，效益明显是不一样的，但是这种效益差的铁路也是社会所必需的，可以改善人们的生活，发展民族地区的经济，具有社会效益。所以，英国政府又不得不收回一部分经济效益不好的铁路由国家经营。因此，半公共产品领域，国家资本也应当很好地配置利用，发挥其作用。

还有一个依据，就是笔者提出的本金和基金分流的理论。国有经济的资金，不管总额有多大，按照它的性质和用途来看，一类是用在生产、流通及其他服务领域包括金融服务的资金，可以称之为本金或资本；另一类是用来满足社会消费的。比如我国的行政机关、公检法系统、人民团体，国家要给予活动的经费；再比如社会保险，虽然私人要出钱来买保险，但是国家还是要给予大量的补贴的；还有社会保障，主要提供给无收入或低收入的人群。这一部分资金称之为社会消费资金，简称基金。当然这里的基金与通常所说的量子基金、对冲基金等股市上的基金有所区别。

本金、基金这两类资金的性质、用途不同，运动的轨迹也不同。本金要循环周转，要追求利润，要保值增值；社会消费基金消费就消费了，因此，两种资金管理的主体和方式不同，客观上要求国有资本由国家财务部门管理，社会消费基金由国家财政部门管理。这个理论划分在当时就有很好的解释力。例如，国有企业为什么要剥离企业办社会事业的资产，国家行政机关为什么要与自办的公司脱钩。当然，从辩证法的观点来看本金、基金在一定情况下是可以相互转化的。社会消费基金来源于企业上交的利润，资本的收益；反过来，社会保障资金、保险资金在有严重缺口的时候，一部分本金可不可以转化为社保基金呢？笔者认为是可以的，但必须是在一定条件下，必须是国有资本在保证生产经营正常进行的情况下有一定的剩余。当然财政也一样，如果财政的经常性项目预算有剩余，也可以搞一些基础产业与基础设施项目，完工后转化为国有资本，交国家财务部门运营。

四、国家财务独立论

既然有了前面提的几个依据，那么，以国家为主体的这种资本投入产出（收益）的活动以及相关的关系处理，就应该与国家财政划分开来。过去实践中，财政扮演了既当运动员，又当裁判员的角色，财政管理国家财务，造成了国有企业长期的低效益，甚至是亏损状态。1988年下半年在中央、省、地区、县先后成立了国有资产管理局，从事国有资产管理。国有资产管理局是最初的国家出资人代表机构，对国有企业股份制改造、保证国有资产保值增值发挥了积极作用。但当时的国资局体制上还归口财政部门管理，其职能多限于国有资产产权界定、产权登记、产权变更与资产评估管理，还不是独立的国家出资人代表，其职能发挥受到财政牵制，甚至在1998年国务院机构中，财政部一度将国资局撤销。2002年党的“十六大”作出在国务院下面成立与财政部门平行的国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）的重要决定，指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，随后建立并逐步完善了中央与地方分级出资人制度，使国家财务独立论从实践上得以确立。

五、国家财务投融资论

国家积累了资本做什么？国家财务部门就要投资，投资的范围主要是一部分市场化管理的公共产品、半公共产品的生产与经营，还有一部分关系保障民生的私人产品的生产与经营，这部分属于竞争行业，国有资本也应该进入。这是因为，国有企业作为市场主体应有投资决策权，国有资产保值增值要求多元化投资分散风险，国家在竞争性领域要发挥宏观调控职能也需要国有资本发挥物质基础作用。国家资本并不是只允许投资在公共产品和半公共产品，那种主张国有资本全部退出竞争性行业的观点，是否认国有资本的宏观调控作用和参与国际竞争的作用，是完全错误的。

国家财务投资所需的资金，不能依靠财政投资解决，财政也没有能力解决，所以国家财务筹资，除了依据国有资本经营预算从国有企业上交的分红与产权转让收入外，还通过国家财务投资公司发行债券或向银行贷款筹资。近年来，各地方政府为了兴建基础设施（如机场、高速路等），常常借助地方国资委下设的地方开发投资公司发行债券筹资，就是这方面的大胆探索。

六、国家财务分配论

以国家为主体的财务分配，包括国有资产经营企业上交的红利，以及国有资产产权转让收入等，如租赁、卖掉部分国有资产都可以形成收入。对形成的收入就要进行分配，分配的主体应当是国有资产管理部门。国家财务分配是通过国有资本经营预算来进行的，在1993年出版的《国家财务论》一书中，笔者就专门写了“国家财务预算”一章讲这个问题。在2008年出版的《完善国有资产管理体制问题研究》一书中进一步指出：对国有资本收益，首先要用于增加国有资本积累，增加对国资企业的股权投资，一部分上交财政，用于补充社保基金，以及对经营者和有贡献的职工进行奖励。国家财务分配具体应由国资委和下属国有资本经营公司去进行，要认真处理积累与消费的关系、上交财政与国资部门留用的比例关系，应体现大部分用于巩固和发展国有经济，少部分上交财政的原则，绝不能搞“分光吃光”。国有资本经营预算在性质上属国有资本出资人预算，理应由国资委管理，不必纳入财政预算。有的财政研究人员提出，国有资本收益要大部分上交财政的主张，是与马克思关于社会总产品在进入消费前必须经过多种扣除的分配原理不相符的，会严重影响国有经济的巩固和发展。

七、国家财务调控论

国家财务调控，包括运用国有资本进行平抑物价的调控，以及优化经济结构的调控，包括为优化国有资本在不同地区间、不同产业间与不同技术间资本配置的调控等。运用国有资本进行物价的调控前文已述，这里再谈谈利用国有资本配置对经济结构优化的调控。我们要扶持一些后进的地区，比如四川的甘孜、凉山、阿坝地区，这些地区的投资收益较低，那么，是不是国有资本就不进去了呢？指望一些外资、国内的私人资本来投入是不行的。为了扶持少数民族地区的发展，我们还是要投入一部分国有资本，这就是地区间经济结构的调控。再比如说，西部大开发、振兴东北老工业基地，不只是财政投入，国家财务也是应该投入的。还有，高新技术、基础产业仍然需要国家财务的投入，从而实现产业结构与技术结构的优化。

八、国家财务监督论

2000年，笔者主持一项国家社科基金项目，出版了《国有资本经营专论——国有资产管理、监督、营运体系研究》一书，其中提到建立国家财务监督体系。首先是内部产权的监督，国有企业与国有资本经营公司都要设立监事会，国资委作为出资人代表机构要派人参加，也必须有企业职工代表和外聘专家参加。此外，还要有法律的监督、舆论的监督、行政的监督，因为国有资产人人有份，我们的纳税人都有权利监督，可以揭露盗卖国有资产、侵吞国有资产的不法分子。

九、国家财务评价论

我们要有国有资本绩效的评价体系。在笔者和王庆成教授主编的教育部统编教材《财务管理学》一书中，专门写了一章“国家财务管理”，讲了国有资本绩效评价的体系，包括国有资本保值、增值评价体系，经营者业绩考核评价体系，以及企业社会责任评价体系等。近年来，从国资委关于中央企业绩效评价的体系来看，笔者在此之前设想的评价体系仍然具有时效性！

十、国有资本监、管分开与交叉持股的理论

关于这个理论，笔者在2008年出版的《完善国有资产管理体制问题研究》一书中，谈到国家在2003年就建立了中央和地方各级国有资产监督管理委员会（简称国资委）。国资委主要发挥两个职能，一个是管理职能，另一个是监督职能。监督职能就是建立法规，检查是否存在违规等问题，管理职能是管理国有资本运营方面的职能。两种职能混在一起，国资委的性质就具有二重性。现在的国资委是什么性质呢？是国务院的特设机构，归并了以前几个部委的职能：一是原中央企业工委的全部职能；二是原国家经贸委指导国有企业改革、重组的职能；三是财政部关于国有资产登记、处置的职能；四是原劳动部负责的工资总额的管理职能。

从以上国资委的职能来看，其兼具了监督和管理两个职能，这就容易产生矛盾。所以，笔者认为应该借鉴银监会从中国人民银行独立出去、保监会从中国社保部门独立出去、证监会从交易所的证券交易部门独立出去的经验，成立专门对各类国有资产进行统一监督的大国资监委。后来笔者提了一个观点，希望到2020年，我国建立国有资产监督委员会（简称国资监委）。把这两种职能分离开来，另外再建立几大国有资产经营管理公司，如产业资本、金融资本、土地资本的经营管理公司。有人说我国现在的土地资本有25万亿元，2008年的产业资本也就是18万亿元，土地资本比产业资本还要多。一些贪官与房地产商勾结起来，贱卖土地资产，造成土地资产的流失，应该引起人们的高度重视。另一个就是交叉持股。中央企业、地方企业、私人企业可以交叉持股，这对实行产权多元化，完善内部治理结构，强化产权监督，打破地方保护主义和地方封锁是有好处的。

十一、关于国家财务理论的争论

首先是关于国家财务论能否成立的争论。笔者在1986年的大会上发言时，就遭到了许多同志的反对，那时候笔者还没有发表文章、出书。反对者说这割裂了财政，削弱了财政的职能，计划经济下的企业财务都是财政管理体系的基础环节，现在把这个基础去掉了，那么财政怎么办呢？社会主义国家与资本主义国家之间的区别之一，就是社会主义财政的基础是国有企业的财务，怎么可以把他们剥离开来呢？一位校友就曾在《财经科学》上发表文章来批驳。笔者发表了一篇文章《财政统管论存在的问题与国家财务的独立》，坚持国家财务独立论，对他们的观点进行反驳。他们从财政部门利益出发，无视“政企分开”和“政资分开”对国有资产管理体制改革的要求，是本位主义的表现。

其次是围绕撤销国资局的争论。前面已讲到，1988年，国家成立了中央、省、地区、县等四级国有资产管理局，国资局由财政部门归口管理，财政部门不让其独立出去。到了1998年，国务院进行政府机构改革，提出要精简一半的繁冗人员，当时财政部就把国资局撤掉，在财政部下成立两个司：产权监督司，统计业绩评价司。这个决定出台后，笔者认为国有资产的管理大为削弱，在2001年《会计之友》杂志上发表一篇文章《开创国有资产管理新局面》，不赞成撤销国资局，并在2001年西南财经大学出版社出版的《经济体制改革中的财务问题》一书中，系统驳斥了撤销国资局的理由。例如，有人说国资局没有很好地发挥其职能，国有资产流失并没有停止，这不是当时国资局的责任，关键在于财政部门抓住权力不放，影响国资局职能的发挥。当时敢对国务院决定撤销国资局提出异议，也是基于笔者对国家财务理论的坚持。

在国家财务提出来以后，除了反对意见外，也有很多同志响应，并形成参与研究的局面。比如，原中国人民银行清算司司长、西南财经大学博士生刘贵生同志，对完善国家财务的依据提出了补充，他在《会计学家》1992年1期中发表文章，从弥补市场失灵的角度来论述国家财务存在的依据；四川大学博士生导师干胜道教授，1995年在《会计研究》发表文章《所有者财务：一个全新的领域》，从所有者财务与经营者财务的区别与联系来论述国家财务的一般特征，对国家财务理论进行了拓展等等。

十二、国家财务理论在国有资产管理政策制定中的应用

第一，国家财务独立理论与国资委的重新建立。1988年成立国资局，1998年撤销，到2002年“十六大”报告提出要成立国资委。国资委比国资局的权力更大了，是国务院直属的特设机构，这样就把国有资产管理主体独立出来了，使国家财务独立论变成了现实。

第二，国有资本营运论与国有资产管理相结合。“十六大”报告提出国资委既要管资产，还要管人，尤其要管事，重大的投资项目要管，国有资产的大型变卖要管。国有资产经营也有风险问题，尤其市场经济。在经济全球化下，风险特别大，有成功的例子，比如说四川二滩电站。当初修这个电站的时候，经济处于低谷，电力供过于求，电站的发电机不能全部运转，电用不完。当时是鼓励用电，并提出了好多优惠的用电政策，好多同志就埋怨国家不该上这个项目，说浪费了资金。国家投资公司坚持投资，把这个电站建成。经济很快就到了高涨阶段，电力供应很紧张，二滩电站给我们解决了大问题。所以，国有资本要投入，不要只在经济高涨的时候才投入，在经济相对处于低潮的时候，该投入就投入。宝钢也是这样的一个例子。在宝钢建成后，笔者曾去参观。宝钢建立在海边，地基不稳，打了许多铁桩下去，一开始就投入了20亿元左右，当时开“人大”会提了很多问题出来，说这个钢铁厂还要不要建下去。国有资本坚持投入，后来我国经济发展需要许多特殊钢材，进口又贵，宝钢引进了较为先进的技术，可以生产许多特殊的钢材，能够代替进口钢材，宝钢产生了很好的效益。

当然也有我国的国有资本投资由于国家财务监管不严而失败的例子。中国航空集团燃油总公司在新加坡建立了子公司，派了一个不懂财务的陈久霖去管理这家子公司，总公司给其配了一个财务总监，但其瞧不起人家，让人家边缘化。陈久霖没有按规定在期货市场上投资，反而违规进行石油期权买卖，结果造成了5.5亿美元的损失。由于在操作时又违反了新加坡的金融法规规定，结果他在新加坡被捕，判了4年有期徒刑。总公司为了总体利益，不得不进行损失赔偿。所以，国有资本要好好地用在实业投资，用在基础产业上，不要搞高风险的经营活动。

第三，国家财务调控与国有资本布局和结构的调整。2002年“十六大”报告中，特别提到要进行国有资产结构的优化，要配置在关系国家安全和国计民生的领域中，在竞争性领域实行优胜劣汰。这个提法很好，国有企业搞得好的继续经营下去，搞得不好的就要破产，就要被人家收购。笔者再补充一点就是经济安全和民生问题要特别重视。前面讲过房价调控问题，我国的商品房涨价，学生毕业后，要成家，买不起房怎么办呢？深圳的商品房价格一般涨到2.7万元/平方米，广州的也涨到了两万多，成都的房价也由原来的2 000—3 000元/平方米涨到现在的7 000—8 000元/平方米。这个时候才想到国有资本要帮忙，国家要投入一笔钱来搞廉租房和经济适用房，廉租房专门租给低收入者，经济适用房则卖给收入不高的人。笔者在报纸上曾经看到过一套50平方米的廉租房，每个月的房租才100多元，这样有利于那些长期打工的农民工。他们月收入在1 000元左右，但要租住一般商品房，他们是承受不了的。廉租房就由国家来承担这个风险。这时候不能用投资收益来衡量，要用社会效益来衡量，国有资本还要承担社会效益的目标。这样中下收入的工薪阶层也有双保险了。什么是双保险呢？那就是当我们买不起房的时候可以租住廉租房，当我们的资金积累到一定程度的时候可以买房价不是很高的经济适用房。比如，成都每年都要建一批价格在3 000—4 000元/平方米的经济适用房，可能有好几万套，房价相对较低。这个时候就需要国家资本的介入。所以在土地拍卖的时候就不能把土地卖给那些出价最高的开发商，应卖给那些出价适中的，能把房价控制在3 000—4 000元/平方米的开发商。

前面说到的猪肉问题，国家资本也投入了。国家成立生猪管理公司，与生猪养殖商签订合同，每个季度、每个月供给多少生猪。假如说猪肉价格下降，将按照保护价收购，保证其不受损失，并建冷冻库储备猪肉，用于平抑市场价格，这就使猪肉价格很快稳定下来。

第四，国家财务预算论与国有资本经营预算制度。十六届三中全会提出了完善社会主义市场经济体制问题，其中讲到要建立国有资本经营预算制度。2010年，我国的国有企业就要按预算规定向国家上缴利润。20世纪90年代后期，国有企业很困难，整体来看，那时国有企业基本没有赚到钱，甚至还有亏损。当时财政说算了，不要你上缴利润了，你拿去自求生存去吧！而到2007年底，国有企业的利润超过了1万亿元，利润大幅度提高，当然这里面有主观努力和企业改制的成功等原因，还有因其是资源型企业如三峡电站，效益特别好，利润就要上交，但是上缴制度有问题。实施办法是国有资本经营预算由财政管，国资委只是编预算草案，财政部综合编制国有资本经营预算，利润仍交给财政监管；国资委和国有资产经营公司要用钱的时候，需要财政部的同意，由财政按预算拔款。笔者认为这缺乏灵活性，又要层层上报、层层审批，是不适应社会主义市场经济发展需要的这个做法是不能同意的。国家财政可以监督国资委用得恰不恰当，不要直接去管，否则又会妨碍国资委职能的发挥。

第五，国家财务监督论与依靠国有企业职工进行民主监督。国家财务监管要依靠职工，进行民主管理与监督，要发挥职工的监督职能。但是，某些新自由主义学者不同意，他们说企业里面承担风险大而又最难监督的就是经营者，因此就要给他们剩余索取权，可以分享税后利润。他们认为职工承担的风险小，又便于监督，所以职工只需领工资，不具有剩余索取权。对这些人的观点笔者是不同意的。职工从事的工种具有专业性，一旦失业很难从事其他工种的工作，怎么说没有风险？职工拥有专有技术和劳动诀窍，按国家规定属于无形资产，也可说是人力资本，职工凭人力资本就可以参与税后利润分配，怎么没有剩余索取权？西方企业的职工都可以分享利润，而我国的职工怎么就不可以分享利润呢？职工在企业里是人民的一分子，可以作为全国人民派到企业的代表去监督经营者，帮大家监督。笔者建议，国有企业的职工应有代表进入监事会，监事会应该有三个三分之一，所有者、专家代表、职工各占三分之一，这是民主管理问题。

第六，国有资本重组论、考核与垄断行业改革的问题。改革的办法一是引入市场竞争，不能搞一家垄断，要培养对手，比如，有中国电信，还设立中国联通、中国移动等参与其竞争；另一个就是垄断企业中要引入外商资本或私人资本，从产权的角度去约束他。2003年国务院颁布的《国有资产监督管理暂行条例》与笔者的国家财务理论的许多观点是相吻合的。企业垄断要分为自然垄断、经济垄断和行政垄断，前两种垄断是经济发展的产物，有合理性的一面，不能一概反对，对产生的问题可以用法规去规范。我们反对的是行政垄断，即利用行政权力为其部门所属企业谋取垄断利润。某些人对国企垄断不加区分，一概加以反对，这只不过是他们推行全盘私有化的借口而已。关于经营者考核问题，2003年12月25日国资委颁布执行了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，有年度的考核指标、有任期的考核指标，既要考查他的短期效益，又要考察他的长期效益。实施以来有很多国有企业的老总受到奖励，因为他们给国有资产带来了增值。

第七，国有资本结构优化论与国有资产产权转让的管理办法。2003年国务院出台产权转让办法时，我们谈了国有资本有进有退的问题，是可以转让的。2005年开始的股权分置改革过渡期到2008年到期，国有股开始流通了，有些人开始担心，这会不会冲击股市呢？会不会造成股票大跌呢？笔者当时就说不要担心，国有资本有进有退，首先要保证国有资本的保值增值，国有资本从一个企业退出来，国资委又会把他投向另一个行业，总的来说不会减少资本市场中国有资本的总量，对股价影响不大。

十三、国有企业改革方向的论争

这里着重探讨一下国有企业改革方向的论争。在20世纪90年代末到本世纪初，出现管理层收购（Management Buy-Outs，MBO）。大家都知道，香港中文大学教授郎咸平，是一个搞财务的经济学家，揭露了管理层收购的真相。一些国有企业的管理层以较低的价格把国有资产收购了，转眼间成了亿万富翁。他们哪来的那么多钱买国有资产呢？他们先成立一个皮包公司，向银行贷款，抵押品反而是本企业的国有资产，收购的目的不少人并不是要自己经营，而是再转手以高价卖给他人，赚取差价。郎咸平一针见血地指出管理层收购的实质是盗窃国家财产。

一些新自由主义学者却为这帮人说话，他们说我们要爱护企业家，他们也是好心，即使以零价格卖给他们都是可以的。理由是，国有企业效益不好，借了银行那么多钱，这样一来，企业家可以把银行贷款还了，还可以养活一大批工人。这些人不实事求是。我们的国有企业并不是效益都不好，现实中恰恰是不少效益好的企业在搞MBO，这不是在盗窃国有资产又是什么？这些人没有看到国有资本的作用和地位，甚至还提出了一个说法，叫做“靓女先嫁”，姑娘在年轻漂亮时就快点把她嫁出去，晚了年龄大了就不好嫁了。这一毫无理论性的简单比喻颇有欺骗性，竟然得到了不少人的响应。这个理论是不恰当的，是经不起驳斥的！前面讲过国有资本具有弥补市场失灵、引导产业发展方向和参与国际竞争的作用，它是漂亮“小伙子”，完全可以把民营资本和外商资本这些“靓女”娶进门，为什么非要嫁出去？这不过是某些人搞“全盘私有化”的借口而已。

在考虑了郎咸平的理论后，国家马上停止了大的国有企业的管理层收购，对一些小的亏损的企业可以出售给管理层，但不能以国有企业资产作抵押，必须自己掏出钱来，自已承担风险。在及时出台了一系列政策后才刹住这股歪风！

笔者认为国家财务理论将会成为主流理论。为什么呢？“十六大”讲了两个毫不动摇，毫不动摇地巩固和发展国有经济，毫不动摇地鼓励支持和引导非公有制经济的发展。两方面都要毫不动摇地坚持走下去。既然是毫不动摇地巩固和发展国有经济，国家就有很大的经济势力、很大的潜力。在参加一些全国会议时，有博士生问，将来国有资产都卖完了，国家财务理论还能否成立？笔者说国有资产卖不完，或者说不会卖完。2004年我国的产业国有资本有8万亿元，到2007年发展到15万亿元，2008年达到18万亿元，翻了一番多。以前的国有企业亏损，现在的国有企业利润都在上万亿，怎么会没有前途呢？在这次金融危机中，美国等西方国家投入大量国有资本救企业，实行国有化，这证明了国有资本在世界经济发展中的重大作用。所以，中央提出的毫不动摇地巩固和发展国有经济这条道路是完全正确的。当然，私人资本也要毫不动摇地发展，要实行两条腿走路，我国经济发展才能再上一个新台阶。

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