兩岸協商的重要性與必要性

刘性仁

一、 前言

兩岸兩會透過多次協商，兩會終於簽署具有兩岸特色的服貿協議。然而簽署完成後，在台灣內部卻引發不同意見及反彈聲浪，甚至在野黨揚言要全面杯葛，對於服貿協議未來的發展，是否有如ECFA的結局一樣？仍有待觀察，儘管服貿協議就是ECFA的深化與進一步落實，也就是替FTA排除障礙的一項非簽不可的協議，其利弊評估，仍有待進一步地深入研究，對於台灣及大陸各會產生不同的影響，服貿協議的特殊考量隱藏著讓利、特殊考量、象徵大於實益，種種議題及相關配套及後續作業與運作空間；與此同時，台灣與紐西蘭（大陸稱之為新西蘭）的合作協定亦已完成，其中很大的原因，當然與兩岸曾就此問題進行討論有著密切的關係，當大陸當局能夠正視台灣需要，兩岸經過坦誠相對的協商，兩岸間任何問題自然好談，故本文特就服貿協議與台紐經濟合作協定進行探討，從而發現兩岸協商在此過程中所扮演的角色非常重要，沒有雙方的諒解，服貿協議與台紐經濟合作協定是不可能有今日的成果。

二、兩會多次協商下的

服貿協議

回到服貿協議的文本，其本質乃是為了加強海峽兩岸經貿關係，促進服務貿易自由化，故依據“海峽兩岸經濟合作架構協議”（ECFA）及世界貿易組織“服務貿易總協定”，由台灣財團法人海峽交流基金會與大陸海峽兩岸關係協會經平等協商，所達成的協議。其原則當然為一個中國，雙方都能接受的底線，進而解決相關事務性議題。

服貿協議的可貴之處在於逐步減少或消除雙方之間涵蓋眾多部門的服務貿易限制性措施，促進雙方服務貿易進一步自由化及便利化；繼續擴展服務貿易的廣度和深度；並增進雙方在服務貿易領域的合作。對於本協議中的重點，當然就是服務貿易，台灣是以服務業為主要的發展重點，故在協議中對於“服務貿易”亦規範的十分清楚，包括自一方內向另一方內提供服務；在一方內向另一方的服務消費者提供服務；一方服務提供者透過在另一方內的商業據點呈現提供服務；一方服務提供者透過在另一方內的自然人呈現提供服務等。

與此同時，服貿協議對於兩岸適用於雙方影響服務貿易的措施做出明確的規範，也明文列舉出本協議不適用之處，包括公共採購；在一方內為行使公共部門職權時提供的服務；一方提供的補貼或補助，或者附加於接受或持續接受這類補貼的任何條件。但如果前述補貼顯著影響一方在本協議下所做特定承諾，另一方可請求磋商，以友好解決該問題。應另一方請求，一方應儘可能提供與本協議下所作特定承諾有關的補貼訊息；兩岸間航空運輸安排，即“海峽兩岸空運協議”與“海峽兩岸空運補充協議”及其後續修正文件所涵蓋的措施及內容；與兩岸間航空運輸安排的行使直接有關的服務，但不包括“海峽兩岸經濟合作架構協議”及其後續協議項下的服務貿易市場開放承諾表所列措施；雙方有關海運協議的相關措施，但不包括“海峽兩岸經濟合作架構協議”及其後續協議項下的服務貿易市場開放承諾表所列措施；雙方同意的其他服務或措施等。

特別值得我們注意的是，雙方在義務及管理規範上，考量到各自的因素，無論在公平待遇及訊息公開上皆符合一般普世性標準；在管理規範上包括一方對已作出特定承諾的部門，應確保所有影響服務貿易的普遍適用措施以合理、客觀且公正的方式實施。雙方應依其規定賦予受影響的服務提供者對業務主管部門作出的決定申請行政救濟的權利，並確保該行政救濟程序提供客觀和公正的審查。對已作出特定承諾的服務，如提供此種服務需要取得許可，則一方業務主管部門應依其規定在申請人提出完整的申請資料後的一定期間內，將申請的審核結果通知申請人。應申請人請求，該一方業務主管部門應提供有關申請的訊息，不得有不當遲延。為確保有關資格要求、資格程序、技術標準和許可要求的各項措施不構成不必要的服務貿易障礙，對於一方已作出特定承諾的部門，該方應致力於確保上述措施：（一）依據客觀及透明的標準，例如提供服務的能力；（二）不得比為確保服務品質所必需的限度更難以負擔；（三）如屬許可程序，則該程序本身不成爲對服務提供的限制。一方可依其規定或其他經雙方同意的方式，認許另一方服務提供者在該另一方已獲得的實績、經歷、許可、證明或已滿足的資格要求。

在已就專業服務作出特定承諾的部門，一方應提供適當程序，以驗證另一方專業人員的能力。

此外，雙方本著互利互惠的原則，加強各別服務部門間的合作，以進一步提升雙方服務部門的能力、效率與競爭力。對於服貿協議，對於台灣來說洽簽之後，可以想見，在不同的階段，對兩岸來說，會有不同的功能與角色，台灣必須思考的是，大陸能夠開放八十，台灣為何不能開放六十四？台灣能否承受住開放後的衝擊？平心而論，台灣無論是已洽簽的FTA、正在進行中的FTA，甚至未來與美國間的TPP等，台灣不管與任何國家簽訂自由貿易協定（FTA），在開放的前提下，勢必有一些傳統弱勢產業將受到衝擊，這是台灣必須要付出的代價，馬政府只能設法輔導協助其轉型或是補貼，使其受害最少。

個人認為：

一、產業競爭乃為常態，服貿協議後續複雜

事實上，產業間本來就是要競爭，因此服貿協議雖然開放大陸若干服務業來台，實際上大陸企業也不見得全部都會來台，仍要視狀況而定，這其中涉及到有許多複雜因素，固然對台灣在短期內或許某些產業縱若干衝擊，但從長遠來看，的確是有刺激台灣業者轉型升級、強化競爭力，西進大陸尋商機，作為未來若是加入TPP或是與其他國家簽訂FTA的先前準備工作，同時也與中國大陸保持良好的經貿關係，促使兩岸經貿關係正常化，使台灣能夠與大陸創造雙贏局面，同為不久之後十三五規劃下的受益者。

二、雙方開放項目與一般WTO標準有所不同

從服務貿易協議內容來看，大陸承諾對台灣開放八十項，全部都高於對WTO的承諾水準；而台灣對大陸承諾開放六十四項，大約三分之二低於對WTO承諾的水準。相形之下，台灣顯然獲利較多，大陸當局當然清楚台灣的市場及整體狀況，因此在許多地方也是能儘量放就放；因為，大陸當局深刻的知道，要促使兩岸關係朝向正面發展，必須要讓基層民眾有感，另一方面對於南韓進軍佈局大陸，態度積極，企圖心強，客觀來看，世界上與韓國簽訂FTA，並且生效的國家就占台灣外銷市場的百分之四十以上，換言之，在台灣出口的百分之四十市場中，韓國可以享受關稅優惠待遇，而台灣則完全不具備這些條件，南韓更是目前世界上唯一與美國、歐盟及東協都簽訂FTA的國家，其FTA的貿易涵蓋量已經達到百分之三十六，今年底喊出達到百分之五十的預期目標。

而服貿協議中台灣對大陸開放的承諾，多半都是低於WTO規範，倘若如此民進黨都還強烈反對，揚言杯葛到底，一旦台灣與其他國家簽訂FTA，至少都要符合WTO規範，像是TPP更將要求超出WTO規範的最高標準，屆時台灣將如何因應？其他國家並沒有對台灣讓利或有特殊考量。

三、服貿協議對台灣明顯是利多於弊

對於服貿協議本身，我們必須思考馬政府為何對其有迫切性？因為自經合會起，兩岸經過十多次磋商，這非但對台灣來說是無法等待的機會，亦是馬政府必須在有限的時間對歷史及人民負責的表現。關於服貿協議，其簽署的原則不外乎是以台灣為主對人民有利、爭取對台灣產業最大利益與最小衝擊、不涉及證照承認之專業服務與市場開放、不涉及大陸勞工來台或移民居留問題、在開放陸資來台的基礎上逐步邁向自由化、維持現有台灣對陸資來台的管理機制等。這些原則，不乏保護主義的影子，都是站在台灣本位與利基上出發，甚至對於大陸有些是不盡公平合理；但儘管如此，對台灣是利多於弊的情況下，在野黨等仍是強力反對、逢中必反；對照台紐協定，可見一斑。

四、承諾項目中弱勢保護主義須靠政府補貼輔導

大陸當局承諾在電子商務、資訊服務、展覽服務、線上遊戲、台灣圖書進口、演出場所經營、電影片後製及沖印、海運服務、旅行社及旅遊服務及金融服務等，每一項中都有許多學問在裡面；台灣對大陸承諾在印刷業、美容美髮及洗衣服務、殯儀館及火化場、營造業、老殘照護機構、演出場所經營及中藥材批發等，每一項台灣都有配套及保護主義的色彩在內，設下許多條件。從雙方所承諾的項目中，可以看出有弱勢產業需要特別的補貼及輔導，台灣如此，大陸又何嘗不是如此呢？這些弱勢產業令人擔心，但既然雙方都有意願承諾開放，也只能善盡後續責任，大家不妨給一些時間，而不要完全否定，毫不留情不給時間，請給雙方當局一個表現善治的機會。

三、台紐一般WTO架構下

的經濟合作協定

台灣與紐西蘭在WTO架構下以會員身分於2013年7月10日洽簽紐西蘭與台澎金馬個別關稅領域經濟合作協定，這其中一對台灣有利二從名稱來看大陸當局並不特別反對與杯葛三對於台灣經貿體制與國際接軌都起到了正面的作用。

就協定的本文來看，明確規範貨品貿易、原產地規則、關務程序與合作、跨境服務貿易投資、政府採購、爭端解決、技術性貿易障礙、衛生檢驗與動植物防疫檢疫、電子商務、競爭政策、智慧財產權、體制性安排與一般議題等都有明確的規範。

歸納協定的特點大致有1、涵蓋議題廣泛2、全面市場開放3、強化雙方在議題中的規範與執行；之所以選擇紐西蘭與其地緣位置、產業情況都有密不可分的關係；其重點當然在於市場開放、服務業開放、政府採購程序的考驗及法規的處理及貿易障礙的排除等；其必然的配套錯施包括在農業上及貿易救濟上，馬政府絲毫不敢懈怠。

台紐經濟合作協定之評估及效益性探討，從幾項層面上來討論：

（一）經貿利益：其貿易自由化不但可以拓展雙方出口市場，還可以促進雙方投資、提高消費者福利。

（二）政府間合作：其替台灣政府部門與紐方建立平臺，使雙方在法治化下，對於各項議題進行討論與合作。

（三）制度性保障：此協定對於雙方政府都有拘束力，提供雙方一個健全的法制環境，確保雙方企業、組織與個人享有經貿優惠待遇及制度性保障。

（四）展現自由化的決心：透過台紐間的協定，為日後各項協定打下良好的基礎。

四、 結論：兩協議後的啟示

無論就兩岸服貿協議或是台紐經濟合作協定，在在說明無論任何協議或協定，兩岸一定都要透過制度化協商途徑，取得雙方的諒解，才有可能完成任何文本型協議或協定。

台灣對於弱勢產業能否有足夠的能力來進行輔導與轉型？另外從民進黨反對兩岸服貿協議卻不反對台紐經濟合作協定，不乏嗅出意識形態的味道，完全忽略到服貿協議對台灣的實質利益。服貿協議對台灣來說，不僅有助於服務業的發展及輸出，而且能夠活絡台灣經濟，增加就業機會，並逐步促使大陸落實開放服務貿易，順應自由化與國際化的趨勢，並為簽署其他經貿協議做準備，針對陸資來台有配套措施，對陸資來台投資管理機制進行事前審查、事後管理及違反規定依法處分。

服貿協議，對台灣來說絕對是利多於弊，它的功能與價值需要一些時間來驗證，需要兩岸共同維護，一旦若是毀棄重簽，不只台灣信譽嚴重受損，恐怕大陸當局也不會再給台灣這樣的承諾，最後損失的究竟是誰？

另外政府簽署任何協議或協定，一定要公開透明，充分溝通討論，進行相關性說明，此次服貿協議雖然無論就規範對象、適用範圍、主要規範、管理規範都有明確的規定；這其中秉持國民待遇、最惠國、透明化等原則，以合理客觀公正的方式，實施影響服貿協議措施，並提供客觀與公正的行政救濟；並且在程序及資訊透明上符合向人民公開的標準，更避免不公平競爭之獨占或聯合壟斷等商業行為，經過兩岸雙方同意，就服貿協議的市場開放項目展開協商，最後使協議的內容能被兩岸雙方接受。但最後還是引發相當大的反彈，主要的關鍵就是說明不足。

總之，全球化下區域經濟的整合已是主流，對於台灣來說必須加快腳步，不只是對大陸甚至對於全世界，以維持競爭的基本能力；從服貿協議與台紐經濟合作協定，可以充分瞭解任何一項協議或協定，所耗費的時間及心力都是相當巨大的，我們除了應當更珍惜之外，也看出兩岸當局制度化協商的必要性與重要性，這恐怕才是背後我們應當體會到的重點。

（作者是台灣文化大學中山大陸所助理教授，北大法學博士）