基于合理规模理论下的我国行政组织改革的探析

刘静

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1673-5811（2013）03-0036-01

摘要：政府组织规模的过度扩张带来了行政效率低下、财政负担沉重、公权力寻租久禁不止、等不良后果。经过上个世纪70年代以来的四次机构改革，中国的政府规模扩张问题尚未得到根本解决。政府规模的合理选择不能简单地以“大政府”、“小政府”来定位，而应根据不同时期的社会、经济、政治的发展状况，以提高政府能力的有效性，满足广大公众的需求为标准来确定。我国政府组织改革应突破“小政府、大社会”理念框架的限制，以合理政府规模理念为基础，寻求一种适合我国国情、符合我国市场经济运行以及社会发展的、适度规模的合理、高效政府。

关键词：合理政府规模 “小政府、大社会” 行政组织改革

政府作为人类社会的最大政治组织，其规模与一个国家的行政效率、经济增长和社会稳定密切相关。一个国家的政府规模究竟应当控制在什么样的水平，如何确定其适度规模，一直是各国学界共同关注的问题，并对此进行着长期不懈的探讨，但始终没有定论。政府规模在各种因素的影响下呈现出动态性和发展性，并且不是一个简单的“大政府”或“小政府”的选择问题。

一、政府规模的概念

作为国家表现形式的政府，是从社会中产生并代表全社会的机关，是国家进行政治统治和社会管理的工具。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、司法和行政机关；狭义的政府是指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关。政府规模是指一切国家机关的构成规模，既指政府职能与权力范围，又指政府机构与人员多少。它包括内在规模与外在规模两个方面：内在规模表现为政府职能规模和权力规模，外在规模表现为政府机构和人员规模。

二、合理政府规模的界定

正如企业存在着规模经济问题一样，政府也存在着内在经济和不经济而导致的规模经济问题。政府内在经济是指政府在规模扩大时由自身内部所引起的成本降低，收益增加。如当原有政府规模太小，必需的政府职能不能履行或履行不好，导致无效率或低效率时，通过人力、资金等资本投入的增加，组织机构的完善，内容分工的合理，能够相对降低行政成本，提高行政效率。反之，则表现为规模不经济，这时扩大规模，只会导致平均成本上升，有损政府效率。因此，我们既要充分利用政府规模经济的益处，又要抑制规模不经济因素的滋生，力求让政府规模收益递增，使政府规模的扩张保持在使平均成本达到最低点的程度。

三、我国政府组织规模过度扩张暴露的问题

第一，过度的政府组织规模导致财政负担加重。

建设高效低廉的政府组织向来是中国行政改革的基本目标之一，但实际上，随着政府组织规模的扩张，政府财政面临巨大压力。1978年，中国行政人员总量为467万人，到2002年，这一数字增加到1075万人；相应地，财政支出中行政管理费也从1978年的52.9亿元增加到2002年的4101.32亿元，增长了77倍，年均增长19.87%。

第二，政府组织规模的过度扩张降低了政府组织的行政效率。

政府组织过度扩张的后果之一必然是政府组织机构的盲目增加，与内部机构增加相伴而来的是政府组织要竭尽全力扩大职能范围，已达到政府组织“有事可做”的管理效果。即使政府组织不增加其内部结构，也会想方设法增设新的“管理目标”，这样，就会造成政府组织职能分散、重叠和难以协调，影响政府组织的工作效率，从而导致政府组织行政能力低下。

第三，政府组织规模扩张导致公权力寻租机会增多。

规模越大的政府组织，在经济活动中的范围和区域也就越大，“寻租”现象发生的几率也随之提高，掌握某种稀缺资源的部门和个人，为了追求权力租金，有可能使国家利益遭受损失，从而导致政府行政成本增加。

四、中国：实现政府组织适度规模的途径与对策

中国正处于经济转轨时期，市场发育不够完善，市场体系尚不健全，在这种情况下，构建适度规模政府必须循序渐进，向着职能合理化、管理科学化、行政高效化、规模适度化的方向发展。

（一）促进政府组织职能的分散化，重塑政府组织与社会之间的关系

重塑政府组织与社会之间的关系意味着政府应逐步还权于社会，使部分公共物品和公共服务的提供社会化，以便集中精力发挥“掌舵”功能。政府组织需要进一步简政放权，积极培育和扶持以社会团体、中介组织、行业协会等为主体的“第三部门”，强化社会权力和自治能力。在此基础上，将政府组织原来所拥有的一些职能转移给非政府组织，把原来由政府组织所承担的公共服务业务授权企业等营利性组织以及“第三部门”来承担。而政府主要通过公共政策的制定和监督来向社会提供产品和公共服务，以此来保证组织适度规模。

（二）加强公共财政管理，强化政府组织规模的财政约束机制

将所有政府组织的收支真正纳人预算管理，所有政府组织绝对不能随意设置任何形式及任何意义上的“隐藏资金”；行政处罚费用应当全部上缴国家财政，而且要严禁以各种形式、途径予以返还；杜绝政府组织部门利益的最大化，政府组织的各种行政经费应当统一由政府组织财政纳人预算予以保障，而且要实行国库集中支付。实现预算法治化，强化预算约束。

（三）完善政府组织编制立法，控制政府组织机构和公务人员数量

在科学处理政府组织层级与管理幅度之间关系的前提下完善政府组织编制立法；在“定职能、定机构、定人员”政策的基础上制定部门组织法，明确政府组织机关的设置、编制、职权、职责、职数、人员配置以及政府组织行政活动的方法等。

参考文献：

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