检察建议在民间金融治理模式中的适用

李琳琳

中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1673-5811（2013）03-0010-01

近年来，随着经济的快速发展，资金供求矛盾日益突出，民间借贷活动不断增多。民间借贷的活跃，对促进我区的经济发展起到了一定的积极作用。但同时，民间借贷隐蔽性强、风险性高、管理不规范等特点也极易引发一系列经济社会问题，甚至引发集资诈骗等刑事犯罪，影响社会稳定。

以“金融检察与民间融资”为主题的中国法学会检察学研究会金融检察专业委员会2012年会暨第二届金融检察论坛，于2012年9月28日在地处我国金融改革前沿的浙江省温州市举行，来自全国检察机关、金融监管机构、高等院校、科研院所的司法实务人员、专家学者共80余人，就金融检察与民间融资的基本理论、实务问题、治理模式等进行研讨。

一、民间金融概述

我国民间金融活动始于西周时期的民间借贷，它作为一种普遍社会经济现象，至今已延续了近三千年。最早的文字记载可上溯到《周礼》：“四曰：听称责以傅别。”所谓“称责”就是借贷，“傅别”就是立契。 可见西周时民间借贷已付诸契据。明确地记载了最为关键的利率状况的是《管子》，其中对齐恒公派人调查民间借贷事件的描述极为引人注目：“鲍叔驰而西，反报曰，西蚊之氓者，带济负荷，菹泽之萌也，渔猎取薪，蒸而为食。其称贷之家，多者千钟；少者六七百钟；其出钟也一钟，其受息之萌九百余家。宾胥无驰而南，反报曰……”西周时期的借贷多以实物形式，一般无任何附加条件。商业的发展，城市经济的成长，金属货币的广泛流通，消费水平的提高以及统治阶级各种贪欲的膨胀，导致在西周时期以救济为主要功能的借贷，途经礼崩乐坏的春秋时代，到战国时代逐渐演变为以攫取高额利息为主要目的的高利贷。新中国成立以后，计划经济在整个国民经济中占据统治地位，民间金融失去了生存空间，但改革开放以来，伴随着市场经济逐步完善，非公有制经济也方兴未艾，民间金融需求市场再次产生。

那么，何为民间金融？山东大学姜旭朝教授认为，民间金融，就是为了民间经济融通资金的非公有经济成分的资金活动；复旦大学张学军教授对民间金融的定义是，相对于官方的正规金融体制和银行组织而言自发形成的民间的信用部分；美国经济学家吉利斯认为，民间金融是指未纳入国家金融管理体制的非正规近日组织；央行则认为，民间金融是相对于国家依法批准设立的金融机构而言，泛指非金融机构的自然人、企业以及其他经济主体（财政除外）之间以货币资金为标的的价值转移及本息支付。可见，民间金融是一个综合概念，是存在于经济运行中的一种金融现象，它是顺应经济发展需要而产生的。

二、民间金融治理模式

各国和各地区在立法上对于民间金融的规制没有统一的模式。美国为了规范民间金融秩序，国会于1934年颁布《联邦信用社法》（该法后来经过多次修改和补充），联邦政府随后成立了专门的信用社全国管理局（NCUA），并在各州设立了自己的监管机构或专职官员。后来，为了克服各州各自为政所产生的一些在监管和制度上的冲突，美国又在1965年采取了加强信息交流和有效监管的措施，各州政府成立了“各州信用社监督专员全国协会”（NASCUS），并将监管对象扩展至储贷协会或储蓄银行。英国更趋向于采用重置市场环境的做法，利用市场的手段解决对民间金融的规制问题。

我国目前对民间金融管理的法律法规主要有：《民法通则》第九十条：合法的借贷关系受法律保护。《合同法》第十二章对借款合同做了专章规定，建立在真实意愿基础上的民间借款合同受法律保护。《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条：间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。1999年1月26日发布的《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》规定，公民与非金融企业之间的借贷属于民间借贷，只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。1997年的《刑法》还以专门条款设立了“非法吸收公众存款罪”、“非法集资罪”等罪名。

三、检察建议的适用

1978年检察机关恢复重建，检察建议得以广泛运用和发展，成为防止和减少犯罪的主要形式和手段之一。2009年11月17日，最高人民检察院制定了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，从检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定。《规定》规定了人民检察院在检察工作中可以提出检察建议的情形：预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的；行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的；民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件，需要加强调解疏导工作的；在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的；人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的；其他需要提出检察建议的。

针对当前民间借贷纠纷多发，民间金融活动秩序混乱的现状，如何使用并发挥检察建议的作用，足以引起我们的思考。民间金融活动或者民间金融违法活动涉及多个部门，为了达到效果最优，必须实现各机关、各部门之间信息互通，联防联动。例如：

（一）对银监部门适用检察建议

银行监管部门要对金融机构的信贷投放情况进行适时监测，定期进行调研，做好预警和预案，适时向社会进行信息披露和风险提示；告知民众高利借贷的风险和危害，帮助他们增强遵纪守法意识和风险防范意识，自觉抵制高利借贷、非法融资和金融诈骗等违法活动；制订严格的管理规定，成立专门力量对民间借贷活动进行监管，尤其是对自发形成的有组织、大规模的借贷活动要加强监管，防止发生扰乱金融管理秩序犯罪活动。

（二）对政府部门适用检察建议

各级政府金融管理部门牵头，建立对民间借贷的监管体系与机制。努力满足中小企业全方位、多层次的金融产品和服务需求，抑制民间融资的过度扩张。对那些经营管理水平高、产品具有市场竞争力的企业，应加大信贷倾斜力度，破解中小企业融资难的问题。

检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。检察机关作为国家法律监督机关，在立足本职工作，通过履行各项法律监督职责来推进社会管理创新的同时，还要延伸检察触角，对民间金融借贷案件反映出的社会管理问题建言献策，参与到民间金融的治理中来。