城市新型网格化管理的创新路径研究

王志立

网格化管理就是借用计算机网格管理的思想把所要管理的区域（一个城市或地区）实现“网格化”，即把区域地理空间进行划分，按照统一的标准将管理对象划分为若干个单元，利用现代化的信息和网络技术，使各个网络单元之间能进行有效地信息交流，共享本区域系统的各种资源，达到整合资源，提高管理效率的现代化管理。城市或社区的网格化管理即是依托网格化管理的思想，把网格化的具体区域定义在一个城市，一个区域甚至一个街道，实现所在区域的网格化管理。通过这种管理，我们可以做到共享资源、及时发现问题和解决问题、运用较少的资源做大量的工作、避免城市管理死角的出现、提高居民与政府之间的交互性、服务于广大城市或社区居民，从而提高居民的生活幸福感和提高政府的管理能力和效率。建立网格化管理体系，就是要解决条块职责不清的问题，通过差异化职责促进条块融合，通过组团式下沉强化基层力量，推进管理方式从被动处置问题向主动发现问题、解决问题转变，从事后执法向源头管理服务转变，从突击式、运动式履行职责向常态化、制度化履行职责转变，从体制机制上保证政府各项职责全覆盖、无缝隙落实。

一、新型网格化管理的概念

网格化管理是近些年兴起的一种新型的城市管理思想和技术，是电子政务管理的创新。网格是构筑在互联网上的一种新兴技术，它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。城市的网格化则是借用了网格的整合交互的思想，指的是将所有城建管理区域作为一整个网络按照精细化管理需要进行的地理空间的划分，亦即将全市或者全区划分为若干个万米单元网络，统一编码在电子地图上予以标记，并绑定单元内的管理对象和网格监督员，以实现城市管理的全时段、无缝隙、精细化管理。网格化实质上就是指实际管理区域划分并实现管理区域内的数字化。网格化管理就是借用计算机网格管理的思想，把所要管理的区域（一个城市或地区）实现“网格化”即把区域地理空间进行划分，按照统一的标准将管理对象划分为若干个单元，利用现代化的信息和网络技术，使各个网络单元之间能进行有效地信息交流，共享本区域系统的各种资源，达到整合资源，提高管理效率的现代化管理。通过这种管理，我们可以做到共享资源、及时发现和解决问题、运用较少的资源做大量的工作、避免城市管理死角的出现、提高居民与政府之间的交互性、服务于广大城市或社区居民，从而提高居民的生活幸福感和提高政府的管理能力和效率。

随着信息技术和互联网技术的应用成熟，电子政务也有了长足的进步与创新。网格化管理思想经过几年来的完善与实践成为了一种有效地政府管理手段，对各个领域都有很好的借鉴作用。通过网格化管理的定义我们可以看出网格化管理的最大创新就是信息技术与实际区域和管理方式的有效结合。采用网格化管理就是要借助科技手段帮助城市管理，目的是实现管理的节约性、高效性、快捷性、方便性。依靠互联网的力量，我们有效地整合一区或一个城市中的公共资源，高效的信息传播速度，便利快捷的发现与解决问题，从而减少物质与能源资源的消耗，更好的服务于大众，从而做到可持续发展。

二、传统城市管理的不足

改革开放30多年来，我国的城市化水平也逐步增长，城市化不仅让我国的经济发展水平提高，人民的生活水平提高，城市越来越多，城市越来越现代化和城市人口的增加等一系列的优势。而且，城市化和城市的建设也考验着政府的管理水平和管理方式。近年来的特大城市的出现使得一些城市管理问题越来越凸显。城市人口的大幅度增加、城市环境的恶化、城市的交通拥堵、城市的流动人口，还有随着时间的推移出现的城市资源分配不均，不公平等教育问题，医疗问题，社会保障问题都考验着政府的管理能力和党的执政能力。这样的高速发展也让种种问题矛盾越来越显著，也使我们在城市管理方式和方法上出现了越来越多的问题，这些问题困扰着我国的城市建设和发展。而且人口的迅速增加给城市管理带来的难度增加，城市人口的增加也带来了很多管理上的混乱。庞大的人口数量给城市管理造成不小的危害，这么多的人口不断冲击着城市人口承载力的底线，甚至现在已经突破了承载力底线。城市管理中的问题大的方面有城市交通拥堵问题，城市治安问题，城市资源分配使用不公问题。而细小方面，公共设施受损、违章建筑、占道经营、小广告、油烟扰民、社会救助、“低保”投诉、卫生投诉、劳动纠纷、污水漫溢、无证行医、突发事件、违法犯罪、居民就医、建筑扰民、流动人口、无照商贩等等细小的问题都对城市管理能力有很高的要求。与此同时带来的治安，教育，卫生，突发事件等等问题得不到有效地解决和妥善的处理，对建设服务型政府是不小的阻碍。

1、重建设，轻管理。

城市管理“重建设，轻管理”的思想，粗放式突击式的管理方式，不科学不合理的部门构成和管理流程，监督管理机构的重叠一体，缺乏长效的管理机制都是城市管理所面临的问题。随着城市的发展壮大，城市管理就显现了信息不及时、管理被动后置、政府管理缺位、专业管理部门职责不清、条块分割、管理方式粗放、习惯于突击式和运动式管理、缺乏有效监督和评价机制等大大小小的问题。所谓“治大国如烹小鲜”，居民、社区、街道、政府机关，这一层层的组织构成了我们生活的城市圈子，每一个小环节的疏漏都可能造成重大的损失。

2、人员配备不完善。

城区网格化管理的管理和从事网格化工作的人员还比较少，网格化管理的从业人员比较混乱。很多网格化管理的管理人员并不是专业的，专门的管理员，他们有的是退休的职工，楼内的积极分子，有的是居委会或街道的干部，经过培训或者没有系统培训就上岗了。我想原因在于我国的城市建设中有一个基层单位就是街道，街道下属还有居委会，可以这么来说居委会或街道和网格化管理员有部分职能是重叠的，完全不需要设立新岗位，而有的网格化管理工作随着网格化管理的普及和实际应用还是需要大量专业和比较专业的管理人员的。

3、执法部门不明确。

在城市网格化管理的流程再造的过程中，虽然我们建立的科学合理的管理流程，但是在流程管理中部门的统一合作和协调比建立流程更重要，而现在的城市网格化管理中操作还是有待提高的。网格化管理中我们有很好的基层管理者和问题发现者，关键在于我们的执法和处理问题的有关部门还有待跟进。有的时候我们的多头管理和多个部门的管理对网格化管理多有不便，所以更好的统一调度和统一协调也有待加强。网格化管理对于现有信息和城市部件的统计和城市公共物品的定位十分出色，是管理的创新之一。而解决问题和防范问题于未然也是十分重要的，所以执法部门的明确化和细致化是必要的。

三、新型网格化管理的优势

传统的城市管理方式有诸多的缺陷与不足，给政府管理带来了很多的不便，造成了很多损失。城市网格化管理是一种城市管理的创新，网格化管理给城市管理带来了新的思路。从网格化管理思想的提出，网格化管理的技术的成熟、管理流程的确立，网格化管理通过在一些城市的试用可以说现在的城市网格化管理初见成效。

1、定位问题精确化

城市网格化管理首先是网格技术的应用。网格技术的应用就表示这城市各个信息的精确定位。在网格化建设的前期，工作人员的大量工作是统计与标注，通过调查和统计在网格化管理的中心平台上把区域内的所有城市部件、小区及街道信息统一起来，运用GPS和智能手机等信息技术把这些信息再传递给管理人员，这就能够及时和全面的掌握信息。比之以往的管理城市的方式有很大的提高。以往几十年下来，我们虽然有各个街道管理机构，但是相互资源共享不足，各自为战，上级单位也不熟悉基层的一些信息。通常的是有问题发生了，我们找不到问题的源头。有的是年久失修，具体情况不明；有的是熟悉情况的人调走了，现在的管理者不熟悉基本情况，这样的问题我相信不在少数。这种事情的发生就给我们的城市管理带来了不必要的麻烦。现在可以在区域统一的管理平台上查到区域内定位的所有重要信息，不管时间和空间的距离，而且所有有关部门都可以及时知道所需要的信息。这就是管理对象的精确化，这是管理有效有序进行的前提，是政府城市管理的重大改变。精确化的另一个重点改变在于网格化，也可以说是管理空间的精确化。城市的网格化管理把全市划分为若干个网格，形成管理层次，格内有配套的设施和管理人员。传统管理也是分区分片管理，但是分配是不均匀的，不合理的。有的任务繁重，有的相对轻松，而新型网格化管理是一次管理地域的微调。这样的人性化管理使得管理人员可以发挥巨大的作用。

2、处理问题高效化

因为有了上述城市管理精确化和精细化的先决条件，在城市管理中我们的问题处理率也大大提高了。与以前的管理方式来比较，现在的网格化管理在适当的区域里有适当的管理人员，他们可以处理的问题就可以及时的解决，然而解决不了的问题也可以迅速上报指挥中心，指挥中心统一解决。可以说每个网格长都配有一个智能手机终端，除了社区管理的物件问题外，网格内发生的社区力量解决不了的矛盾、纠纷，网格长都会通过终端设备将相关信息及时传输到市一级社会公共管理信息平台。利用这套强大的信息系统，街道分中心已经实现了对网格信息的实时传输，大大提高了办事效率。这个改变在前文的经开区新、旧城管模式比较中就有直观的体现。我们的城市管理的方向是服务民众，为民众排忧解难。新的网格化管理模式有这种及时高效的问题发现和解决效率，主要是城市网格化管理的流程再造的功劳，有上到下统一指挥、统一调度，事后反馈备案，事后评价的流程给问题事件的及时处理提供了沃土，因此网格化管理给城市管理带来了这一改变。

3、服务市民方便化

可以说，政府城市建设和管理工作的每一次改革的初衷和目的都会有便民这一条列，方便居民生活的理念总是在我们的政府工作中。所以，我认为没有完善的便民政策，随着时代的进步和技术的发展与变迁，每一次的微调和内部完善对城市居民的方便都应该算作改变。

城市网格化管理的思想内涵体现了新公共管理的思路，服务民众，政府的管理是以服务为中心的。所以，城市网格化模式的试用给城市管理带来的变化就应该有方便城市市民的生产生活，市民对网格化管理的认可是网格化管理存在的保障。可以说，采用城市网格化管理模式，在方便民众生活上的改变是很大的。政府的工作中心向下移动，向基层倾斜，居民自治的广泛开展，政府行政管理和居民的合作使得管理不是指示命令而是服务了。小的方面，居民对小区有认同感归属感，只要有困难，街道就能够及时解决这种理念使得便民不在是空话。例如：郑州市经济技术开发区从2012年6月开始，居民参与社区建设的平台，实现了居民对社区事务和与自身利益相关事务的管理和决策，增强了居民自我管理、自我服务的民主意识，激发了居民参与社区事务管理的积极性和主动性，促进了政府行政管理和居民群众自治的良性互动和有效衔接。这些实际的工作使得信访量下降，这些工作在各个街道的“格”里进行，方便的居民的生活。从细微处见精神，城市网格化管理的实践也是政府管理的扁平化举措，管理中心的集体下移使得管理更加注重服务质量与效果，更加方便群众生活。

四、网格化管理的发展思路

城市网格化管理确实给纷乱、繁琐的城市管理带来了改变，这些改变使城市管理的有序和高效等目标的实现越来越清晰。自西方的新公共管理运动理论来说，我们的城市网格化管理所实行的政府流程再造，政府管理思想的转变都借鉴了新公共管理理论。总结网格化管理的经验，我认为主要有如下几点：

1、 城市网格化管理必须转变思想。

网格化管理对政府城市管理来说是管理思想上的转变。我们采用的这种管理思想或者说管理所要达到的目标给政府的管理指明了方向。以后，政府城市管理都可以沿着这样的模式进行转变。新公共管理理论也好，CBCP城管理论也好，我们的城市管理都可以借鉴。以服务为导向，政府不是官僚而是为人服务的组织，我们的城市过于庞大，人员很多。城市的复杂要求我们的政府更贴近基层，部门更加简化才是政府城市管理的所到之处。城市网格化管理正好体现了政府管理或者说服务的“下流”，“下陷”。这是对政府城市管理的极大地提示。

2、城市网格化管理必须要改变方法。

我们的城市网格化管理应用前的管理流程再造的过程是对政府城市管理的方式方法上的转变。政府以前的城市管理方式已经不适合新的城市社会管理需求。传统的城市管理的各部门大都各自为战的，信息被各个部门分开掌握的，城市管理最终导致“头疼医头脚疼医脚”结果，缺少统一布局，总体的协调性差。这种传统的城管模式显然是有很大的缺陷的，政府管理上的失误和死角就特别的多。因此，网格化城市管理提出了流程再造或者流程重组的做法，可以说这一点是对政府城市管理十分实际的功用。所以城市网格化管理着眼点在于改变传统的不合理的城管体系，但是不能进行破坏性的改变。再造管理流程或者重组管理流程是在不改变现行的行政管理体制基础上，按城市管理业务过程重组与在分配。在信息技术支持下，因事设岗，面向管理的问题进行政府城市管理的流程优化。事实证明优化后的管理平台实质是一种不改变现行体制的流程优化，在一体化信息技术平台支持下，前台着眼服务需求，后台着手服务资源协调，并以信息技术为支撑，构筑资源共享与工作协同的运作模式。这就是整个城市网格化管理的总体内涵，不管是北京市东城区的网格化管理还是上海市的网格化管理，尽管两地的网格化管理有细微的差别，但是作为政府城市网格化管理的内涵是不变的。可以说，通过试点这种管理平台给政府的城市管理带来了较为优质、高效、节约的管理，给市民带来的细致入微，便民利民的一站式服务。网格化管理的信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案、综合评价的具体管理流程是对政府城市管理的进步有实际应用和推广的功效的。

3、城市网格化管理必须完善相关的法律法规。

我们的网格化管理模式是一种比较优异的管理方式，但是现行的一些法律法规或管理条例与网格模式通过近几年的使用有些不相适应。由于相关法律不健全、授权不充分，带来执法难、协调难。城市网格化管理，面对社会的方方面面，是综合执法。大多数“部件”、“事件”问题的处理，往往涉及多个部门，有多个执法角度。由于体制、制度以及某些现行规定的改革滞后，造成处置部门协调不畅。所以，我认为我们应该制定与实行和网格化管理相配套的规范，认真研究探索网格化管理的法理机制，重点建设现行法规的执行上的协调。制定与完善法律法规不太现实，所以在现行法规中与网格化管理流程相协调，对城市进行网格化管理是非常必要的，找到法规与管理的契合点。比如，网格化管理采用城市部件定位法，辖区内的公共设施和公共物品都进行了定位，但是有些管线或者设施的维护还是多个部门负责，一些历史遗留问题的解决困难。在现行的法规中，我们不可能再去现场明确权责与制定规则，通过协调多部门解决问题就是急需完成的任务。所以，我说网格化管理的架子好搭，具体的工作还需要更细致更规范的操作，也需要相关法规的保障。我们的网格化管理流程可以再造，辖区内的公共设施和公共物品可以前期统计，信息平台可以迅速搭建，最重要的一点执行上的统一协调和相关法规的保障要跟上。鉴于此，为了切实改变这种状况，要对现行有关管理法规进行梳理，适当调整职能，避免交叉和碰撞。同时，城市管理信息处理指挥中心即总的信息处理协调平台要承担管理的总协调，有职有权，不能只成聊备一格的摆设。

4、城市网格化管理必须配备较足的工作网格化管理员。

管理的实施需要大量的管理人员和配套人员。现在的网格化管理到达的最基层是街道一级的管理单位，有一些职位就是居委会的人员和街道人员转变职位担负起网格化管理的管理员。我们要完善网格化管理，应该从各个有关部门抽调专门的人员进行管理，比如治安巡逻区域的再划分，片警转变为格警。还需要招募一些人员，他们经过培训或者经招募就具备充当网格管理员的素质，直接进行网格化管理。另外在管理中，我们实行机构的扁平化，管理人员的构成也可以是多方面的，除了涉及到的部门抽调的精兵强将，还应该有街道等基层设立的网格管理的分平台，涉及的小区和居委会，楼宇的地方，网格管理可以依靠退休人员，小区的热衷于服务大家的老年人的聘用来解决管理人员的问题。在重要的处理问题的岗位和评价反馈的岗位有专业人才，在信息收集和反映的岗位人员这些“40、50”人员，让他们发挥余热也是非常好的选择。居民的事情让居民自己做主，小区居委会或街道的干部不要身兼数职，抽调专门的管理人员配合网格化管理的进行。

5、城市管理必须建立监督评价体系。

以前的城市管理中，政府的管理人员对于发生问题的处理是现场进行，没有评价与反馈的或者是现场处理，现场反馈，对于以后应用如果出现了问题又要重新解决，这种处理方式带有重复性，而且极不稳定。而城市网格化管理依托信息平台建立了内外监督评价体系，把监督和处理部门分开了。城市网格化管理的外部监督体系就比较完善，以信息技术作为支撑，引入先进技术，推行数字化管理，并配有评价专员进行核实。不仅有专业人员，还有街道、小区的负责人员进行验收。尽可能完整录入居民基木信息，为各级各部门全而了解居民生活状况提供基础性材料；要及时更新动态信息，为更好地开展社区乃至全市性的提供参考资料：要详实记录问题类信息，为发现问题、解决问题、避免问题提供有力依据，促进社区网格化管理与社区各项工作的有机结合，以社区网络化管理实现社会服务管理的网格化，用社会服务管理成果检验社区网格化管理下的成效，这种民众参与的监督使得城市管理更加透明化和科学化。

（作者单位：中共河南省委党校公共管理部）