金融支持农村土地流转的制约因素及对策

李东卫

一、我国农村土地流转政策简要概述

土地流转是指拥有土地承包经营权的农户保留承包权，将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织。土地流转可以盘活资产，使得单位面积土地的价值成倍增长，增加农民的收入，加速农业现代化。

对于农村土地流转，党的十七届三中全会专门出台了政策：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

与家庭联产承包责任制一样，农村土地流转也是农民自己的创造。农村改革30年来，通过两轮土地承包，我国95%的农户承包到了土地，97%的耕地实行了家庭承包经营。但随着形势的发展，统分结合的双层经营体制出现了一些新情况。从“分”的方面来讲，农民在市场的主体地位很脆弱，与发展现代农业的要求不相适应；从“统”的方面来看，集体经济大多变成“空壳”，原有的农村服务体系已经不适应，新的服务体系还没有健全，千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场。在一些人多地少的地方，人地矛盾日渐突出，而愿意经营土地的农户和工商企业急需土地，扩大经营规模。于是，一些地方的农民自发地通过互换、转包、转让等方式进行土地流转。

实践证明，农村土地流转既缓和了人地矛盾，使部分农民从土地上转移出来，还促进了农业规模经营，是提高农业比较效益的一个好办法。中央尊重农民的首创精神，热情支持土地流转这一新生事物，并提出：按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。

此外，农村土地流转不会改变现有土地承包制。党的十七届三中全会的决定提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”中央有关文件也规定：“农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”也就是说，农村土地流转后，相当于“三权分离”：经营权归受让方，承包权还是归承包农户，所有权也还是属于集体。流转后的土地，仍然只能用于发展农业，不能用作房地产开发等其他用途；农民依法享有土地流转权益，如租金、股份分红等。这也体现了中央切实维护农民权益的宗旨。

总之，没有哪一项改革会像土地那样关系重大、牵涉众多，提高农民在土地增值中的收益分配写进了中共十八大报告，出台《农村集体土地补偿条例》已提上国务院议事日程。2012年12月22日中央农村工作会议强调，要“守住一条底线”，即充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转承包土地。要“抓住两个关键”，即着力培养新型经营主体，既注重引导一般农户提高集约化、专业化水平，又扶持联户经营、专业大户、家庭农场：着力发展多种形式的新型农民合作组织和多元服务主体，通过提高组织化程度实现与市场的有效对接。

二、我国农村土地流转的实践

目前我国一些地方对于流转土地承包经营权，发展适度规模经营，已经进行了多种形式的实践，主要有农村土地互换、农村土地出租、农村土地股份合作、农村土地入股、农村土地转包等五种形式：

（一）土地互换式。农村土地互换是指村集体经济组织内部的土地承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地，其土地承包经营权也进行相应的交换。最具代表性的为重庆江津模式。自2007年9月起，江津区率先开展农村集体建设用地置换试点。

（二）土地出租式。农村土地出租是指农户签订租赁合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产，土地出租不改变农村土地承包关系，原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务，享受其权利。安徽小岗模式较为典型。安徽小岗土地流转始于“反包倒租”，就是鼓励土地向种田大户、生产能手流转，进行适度规模经营，增加农业生产效率。

（三）土地股份式。土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。它代表当前农村土地流转模式创新的方向，是比较普遍的一种农村土地流转模式。最具代表性的为广东南海模式。广东省佛山市南海区（原广东省南海市）上世纪90年代在其辖区内实行农村土地股份合作制。

（四）土地入股式。农村土地入股是指村集体经济组织的承包户为了发展规模农业，将农村土地承包经营权折算为股权，自愿走农业产业化发展道路，实现农业生产合作，以土地承包权入股组成股份有限公司或者农业生产合作社，实现农业产业化经营。此方式以上海奉贤模式较为典型。其主要做法是：规定入股农户的最低收益保障数额，每亩土地的最低收益为400元，每亩土地的最低分红为200元：规定合作社的利润分配顺序及方式。

（五）土地转包式。农村土地转包是指村集体经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或者部分转给同一村集体经济组织内部的其他农户从事农业生产。农村土地转包是目前农村土地流转面积最大、比例最高的一种土地流转形式，其中具有代表性的为浙江温州模式。主要有三种实现方式：村集体经济组织主导模式；种粮大户承包模式；社会化模式提供服务的方式。除了传统的转包、出租、互换、转让等土地流转方式外，近年来又出现先股后转、整村流转等新形式，如浙江安吉县35个村实现由村经济合作社统一流转土地，开展项目实施，引进项目业主，农民获得租金、股金、薪金“三金”，每个村因此可以增加集体收入10万～100万元。

三、金融支持农村土地流转的制约因素

（一）土地流转中使用权和经营权抵押担保贷款与现行法律存在矛盾，制约金融机构贷款发放。土地作为最重要的物权之一，其确权登记工作到目前为止，还没有一个全国统一的立法。我国目前土地登记管理方面的最大问题之一是管理分散，由国土、建设、林业、农业等多个部门分别负责土地、房屋、林地、农地等的确权登记。由于管理部门众多，各自有相应的规章制度，带来土地确权登记管理的混乱。《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”《土地承包法》规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，并没有明确土地承包经营权可以抵押。而《物权法》中规定，将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。造成土地流转使用权和经营权抵押贷款业务缺乏法律保障，当借贷关系形成后，贷款风险难于掌控，金融机构为降低交易成本与风险，对金融支持土地流转持谨慎态度，制约贷款发放。

（二）农村土地流转缺乏中介服务，制约了金融机构提供信贷支持的积极性。大部分农民受自身素质的限制，对于国家政策解读和认识不足，对于土地使用权价值的评价、流转合同的签订等需要借助相关的中介机构。而目前农村土地流转中介服务体系发展相对缓慢，致使土地供求双方消息受阻。一些地方虽然建立了流转中介组织，但其市场定位不明晰，服务功能不完善，也一定程度上制约了金融机构提供信贷支持的积极性。

（三）金融支农与土地流转规模经营存在矛盾，制约了金融机构贷款本息回收。实行土地流转后，规模经营的农户信贷资金需求大，金融机构开办的农业贷款品种主要为农户小额信用贷款、联保贷款、担保贷款，一般额度较低，期限较短，加之受信贷规模、贷款模式等多重因素制约，难以满足土地流转的资金需求。另外，目前规模化经营后贷款需求多样化，贷款期增加，资金回收周期延长，银行为降低回收贷款本息难度，一般降低契约风险。

（四）农村土地流转潜在的信贷风险，制约了金融机构信贷的投放。随着城镇化和工业化对农村劳动力转移的快速推动，“空心村”现象在一些农村开始出现，农村土地承包经营权流转成为一种普遍现象。金融机构农村土地流转贷款有力地支持了“三农”经济发展，但不良贷款却不断增加。一是利益纷争是诱因。民以食为天，土地是农民赖以生存的基础，土地的收益一直是农民的一项重要收入来源。农业税取消后，综合补贴、良种补贴政策的落实，变相增加了农民的土地收入，所以围绕土地流转的利益之争在农村频频出现，如产业结构调整、高价转租、租金上涨等。目前，利益纷争已成为农村土地流转贷款形成的一个重要原因。部分农民为获取更高的收益，要求提前收回流转的土地，造成承租方损失，无力偿还全部或部分贷款，造成土地流转不良贷款余额增加。二是保险缺失是外因。自然灾害是农业生产的天敌，特别是遇到洪涝灾害，农业的抗灾能力会更弱。如果没有保险业务保驾护航，自然灾害给农业发展带来的损失程度无法预知。一方面农民的参保意识较弱，由于当地农民对自然灾害的危害性认识不足，不愿意上交保费，导致保险业务停滞；另一方面自然灾害定损难。由于自然灾害对同一县域不同地点的农业损害程度不一，定损难度较大，定损持续时间较长，农民不满意，从而造成保费收缴难。同时，农业保险开展的品种较少，油料作物和蔬菜大棚均未开展保险业务。由于农业保险缺失，相对提高了土地承租人的经营风险，从而增加了金融机构的信贷投资风险。三是流转无序是病根。目前农村土地流转的形式多种多样，如亲戚之间的转租、种粮大户的寻租、个人招租、农村合作社承租、政府导租等，但不论是个人与个人、个人与集体、集体与个人之间的出租和承租关系，土地流转行为大多是自发的，缺少政府的有效引导，给土地流转纠纷埋下隐患，从而导致土地承租人经营风险上升。致使土地流转贷款不能依法执行，形成不良贷款。

（五）农业金融服务体系存在不足。创新信贷产品的积极性不强。一是农村金融发展滞后，服务不足。大型银行大规模地缩减了农村网点，乡镇基本全部撤出，贷款余额用于农业贷款的比重相对较低。二是农业融资保障不足。体现在财政资金投入制约过多，主要用于农业扶贫资金投入、农村水利基础设施投入等，用途管制严格；农村信用社省联社管理体制僵化，制约基层信用社经营自主权，难以适应农村经济发展和市场多元化的需要；农业资本向城市流八成为工商业资本，抽走了农业发展的资金；农村土地抵押受到限制等。三是金融机构参与农村土地流转中贷款的积极性不高。2011年国家多次上调存款准备金率，金融机构信贷规模、资金流动性受到限制，加之创新信贷产品的积极性不强，使得农村土地经营权抵押贷款业务发展受限。四是农业保险发展滞后。保险公司推广涉农保险的积极性不高。农业保险的高风险、高费率、高赔付和低保额、低收费、低保障的“三高三低”特性使得农业保险经营陷入恶性循环，而政府又没有对涉农保险实行补贴或政策优惠等。由于农业生产受自然条件影响较大，目前农业保险整体发展滞后，保险覆盖率偏低，一些保险公司的农业保险业务日渐萎缩。农业保险的缺位，客观上推高了金融机构对“三农”业务的风险预判，加剧了农村金融供给紧张状况，制约了农业现代化和农村经济增长的进程。

四、强化金融支持农村土地流转的对策

（一）完善政策法规体系，支持金融机构防范信贷风险。土地流转不规范不但在一定程度上抑制了土地流转的速度，而且把土地流转风险转变成了金融机构信贷风险，这样不利于城镇化和“三农”经济发展。要规范土地流转，从源头上遏制土地流转信贷风险的发生，政府必须加快农村土地流转立法，明确界定土地流转双方的权利和义务，对土地流转的流程、用途、手续等进行规范，确定地方政府在土地流转中的职权。同时加强宣传，提高农民的法律意识，明确农民与农村集体土地的关系。金融部门、农业部门应积极献言献策，促进国家有关部门尽快修订现有的《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等一批法律法规，消除土地承包（流转）经营权抵押贷款的法律障碍，确保农村土地有序健康地流转，为承办农村土地经营权抵押贷款的金融机构提供法律支持，提高参与积极性。在修改《土地管理法》的过程中，做好与其他不动产登记工作的衔接，真正建立以土地为核心的不动产统一登记制度，提高不动产登记的法律地位。尽快出台《农村集体建设用地流转管理办法》，以规范集体建设用地流转交易和管理行为，促进流转的依法有序进行。鉴于目前全国农村集体经济组织法人地位尚未确立、组织实体不明确的情况下，存在村民不一定是集体经济组织成员、集体经济组织成员不一定是村民的现象，给土地承包工作带来很多问题，建议全国人大制定《农村集体经济组织法》，这也是在国家层面稳定和完善农村基本经营制度的根本法治手段。

（二）政府出台扶持政策，减少金融机构信贷风险。目前，土地流转的自发性，影响了土地流转的规模，在有些地方造成土地闲置，激化了社会矛盾。在土地流转立法前，政府应参与土地流转，建立专门的土地流转管理机构，制定土地流转登记制度，发布土地流转信息，建立统一的土地流转平台，让土地依法有序流转，切实保护出租人、承租人的利益，提高金融机构土地流转贷款质量。当前，利益纷争、保险缺失、流转无序成为目前农村土地流转贷款风险上升的三大主导因素，制约了土地流转再融资。在目前情况下，要解决这一问题，财政与金融必须联手合作，牵引扶持。一是建立全额农业保险制度。政府应发挥财政的杠杆作用，对基本农田农业保险加大扶持力度，中央、地方分成出资，全额上缴主要粮食品种保险费，彻底解决农业保险发展不平衡问题。二是制定集体建设用地流转税收政策及调节机制，明确集体土地流转的税种、税额，制定农村集体建设用地流转税实施细则，严格执行土地出让金等收支管理制度，避免资金流失。为防止因土地级差收益导致的贫富差距，应制定恰当的税收调节机制。三是建立金融机构贷款风险补偿机制。对于土地流转不良贷款，政府和金融机构应分别承担风险责任，政府可以利用财政政策，采取土地流转不良贷款50%贴息的方式，减少金融机构信贷风险，引导金融机构加大土地流转贷款投入力度。

（三）健全土地流转金融市场，创建农村土地经营权流转的金融服务平台。伴随农村经济的迅速发展、城镇化步伐加快，有很多农民脱离土地，从事非农产业，农村急需建立完善的土地流转金融服务中心。农地经营流转金融服务中心可由农业部门、金融监管部门、地方政府共同管理，面向农民，服务企业和其他市场主体，搭建一个公益性服务的金融交易平台。服务中心应该承担土地经营权交易规则的制定和组织实施、代理交易业务、审核批准与登记、政策和法律咨询、合同纠纷解决、风险评估保障、数据库管理、金融信贷指导、电子流转档案信用评级的建立、价值评估等职责，坚持公正、公开、公平和依法自愿有偿的原则，引导农村土地有序地进行流转，建立土地流转网络化金融管理中心，使土地产出效率最大化，增强土地的利用率。中心管理服务人员由三家共同选定，提高农业规模化水平，完善农村土地制度。此外，建立一体化的城乡建设用地市场，提高集体建设用地流转的市场化配置程度，从国家层面制定农村集体建设用地流转收益分配的原则性意见，明确集体建设用地收益分配主体，以及利益主体之间的分配比例，国家、集体土地所有权人、集体建设用地使用权人的应得权益。同时，必须转变政府职能，建立健全收益分配监督机制，加强对国家和集体经济组织土地收益分配的管理，以确保国家、村集体对农业和农村的投入，改善农民的生产生活条件。

（四）加大金融支农力度，培育完善土地流转经营主体。由于农业相对于其他产业收益较低，需要政府相关部门尤其是金融监管部门加强政策上的宣传，推出相应的金融政策鼓励措施，引导和加大资金、土地供求双方土地流转的力度。政府在金融政策上扶持和培育各种合作组织、专业企业、龙头企业等规模经营主体。一是调整农业产出与投入结构，加强农业基础设施建设，引进新技术，农村金融机构应给予种养大户发展规模经营的信贷支持，鼓励大户多承租土地。二是加快发展农民专业合作组织和农业企业，创办企业、农民、合作组织三者相结合的新型经营模式，实现农民以技术或土地份额入股，优先安排有就业需要且已经实现土地流转的农民就业。

（五）创新金融产品，建立健全现代农村金融体系。一是放宽农村金融准入政策，加大对农村金融发展的政策支持力度，拓展农业发展银行的支农领域，扩大邮政储蓄银行的涉农业务范围，推动村镇银行发展。政府出台政策积极发展农村小额贷款公司、农村资金互助社等多种类型的小型农村金融机构，为农户和农业生产提供更多的金融服务，激活农村金融服务市场，使竞争合理、有序，拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。二是加大政府的资金支持力度，建立起以政策性保险为主体的农业保险体系。同时，为了有效降低农产品的市场风险，需要构建全面的农业风险保障体系，建立农业再保险制度，完善农业巨灾风险分散机制，并适时发展农产品期货等农村金融衍生市场。三是根据新时期农村土地流转形式的特点，涉农金融机构积极探索创新支农服务的贷款，适当放宽贷款额度与贷款期限，以满足土地流转的种粮大户以及龙头企业的贷款需求。四是政府制定出台鼓励土地流转和规模经营的支持政策，设立专项农村土地流转扶持基金，加大对农村金融服务体系做出贡献的单位和金融机构的奖励和政策倾斜力度。

（六）加快农村城镇化，完善农村土地流转保障体系。要统筹城乡发展，加快农村城镇化，以农业产业化带动农业经济效益增长，完善农村土地流转的保障体系，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来。一是加快农村城镇化步伐。城镇化是统筹城乡发展的基本前提。通过推进城镇化，大量的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，农村居民人均资源占有量会大幅度增加，这将有利于提升农业生产规模化、市场化水平，加快农业现代化进程。二是深化土地管理制度改革。为了防范和治理城镇化过程中的耕地占用、农民利益受损、土地资源粗放利用等问题，必须按照保护、综合整治、提高利用效率等要求深化土地制度改革。一方面要改革征地制度。切实保护18亿亩耕地红线，保护农民合法土地权益。要发挥土地利用总体规划的控制作用，科学制定城市和城镇发展规模；要改革土地产权法律制度；要建立耕地保护基金管理机制：要建立农村土地流转制度；另一方面要积极开展土地综合整治，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革；再一方面要加强城镇化过程中土地资源集约利用。制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，注重城镇内涵发展，提高土地利用集约度；重视土地环境的整治与保护。三是完善农村社会保障体系，促进农民土地保障转向社会保障。建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距，加快农村城镇化步伐；完善农村最低生活保障和农村合作医疗制度，逐步建立农村养老保险，适当提高参保人员缴费水平，拓宽农村社会保障的筹资渠道；解决被征地农民的养老保障问题，消除“种田无地，就业无岗，低保无份”现象。四是发展农村土地流转的服务体系。建立健全农业性区域或乡镇的农业技术引进与推广、农村家畜家禽等动物疫病的预防与控制、农产品质量安全与监控的机构，设立专门的农业技术员制度；建立健全专业的农产品市场流通体系，完善农业信息收集和发布制度；建立农村土地承包和流转的仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。

责任编辑：龙菲