深化部门预算改革之路径思考

惠利东

在审查监督过程中，我们发现，部门预算追加资金过多、结转结余资金规模较大等问题普遍存在，部门挤占、挪用资金等违规违纪问题也是屡查屡犯，始终得不到很好解决。从表象上看，主要原因是：部门的很多收支没有纳入年初预算，预算的完整性偏低；预算收支与部门实际资金需求存在较大差异，预算缺乏保障能力；部门财经法律意识淡薄，预算绩效管理工作滞后。究其根本原因，还是省级部门预算改革的深度不够，与改革的目标存在一定差距。基于省级部门预算管理的现状，进一步深化部门预算改革，需要从以下几个方面入手。

一、以加强收入预算编制为切入点，统一编制部门所有收支，提高部门预算的完整性。“量入为出、收支平衡、略有结余”，既是部门预算编制的基本原则，也是部门预算编制的基本方法。可见，收入是预算编制的基础因素，提高部门预算完整性，要以加强收入预算编制为切入点。一是将部门结转和结余资金编入预算。结转资金是部门预算批复后当年已执行但未完成，或者因故未执行，以后年度需要按照原用途继续使用的资金。结余资金是当年预算工作目标已完成，或者因故终止，当年剩余的资金。我国预算会计制度以收付实现制为主，结转和结余资金虽属于部门以前年度的收入，但却要在实际支付资金的年度列报支出。因此，结转和结余资金作为部门预算支出的一部分来源，应纳入预算统筹考虑。二是将部门使用的政府性基金编入预算。政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中央有关文件规定，为支持某项特定基础设施建设和社会公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。部门征收的政府性基金，要按照规定的比例和级次缴入国库，财政部门再根据部门申请和专项工作开展情况，将政府性基金作为财政拨款拨付给部门。因此，部门应将使用的政府性基金编入预算，避免出现“一个部门两本预算”的情况。三是将部门取得的中央专项转移支付资金编入预算。中央转移支付资金是指国家按照现行财政管理体制对省以下地方政府的各类补助资金，具体分为一般性转移支付和专项转移支付。专项转移支付是具有专门用途的资金，这类资金绝大多数需要拨给部门使用。因此，部门要参考以前年度实际取得的中央专项转移支付资金数额，结合有关政策变化情况，对当年取得的中央专项转移支付资金进行科学测算，并将其编入预算。四是将所有的财政专项资金编入预算。财政专项资金由业务主管部门和财政部门共同管理，主管部门要前移项目的申报、审核论证等工作时间，确保项目投资计划与预算编制计划同步下达。

二、以完善基本支出公用经费定额标准体系为基础，准确核定部门所有收支，提高部门预算的保障能力。部门预算一经人代会审查通过并批复到部门后，就具有法律效力，各部门就要严格按照批准的预算执行。增强预算的约束力，需要提高预算的保障能力。一是完善部门基本支出公用经费定额标准体系。对于行政单位，要统筹考虑部门职能需要，紧密结合部门工作任务量，建立以综合定额为主体，以单项定额为补充的定额标准体系。对于事业单位，要根据中央和省分类推进事业单位改革的有关精神，统筹考虑单位性质和资金来源关系，实行差别化的财政支持办法，合理制定定额标准。要建立公用经费定额标准动态调整机制，逐步实现定额标准与政策变化、经济发展状况的联动。二是加强部门项目支出预算管理。要按照部门预算改革的要求，彻底改变“基数加增长”的预算编制方式，真正做到“零基预算”，准确核定部门项目支出，取消部门预算控制数。要加强项目库建设，对部门项目实行动态管理，逐步建立项目支出定额标准体系。三是规范部门经费供给政策。对原中央下划单位和市县上划单位，要改变原来以上下划经费基数加增长的预算经费管理办法，使其享受省级预算部门同等政策待遇。要根据工作职责，合理确定事业单位经费来源渠道，健全事业单位经费保障机制。要严格执行中央和省有关规定，足额保障预算部门的人员经费，维护工资政策的统一性，保证单位职工各项工资、津贴补贴的及时发放，杜绝单位之间的收入分配不公现象。要规范聘用人员管理，保障编制内聘用的工勤人员经费。四是加大财政专项资金清理整合力度。要对财政专项资金进行全面清理，摸清现有专项资金的数量、额度、分布和效益等情况，在此基础上，按照公共财政的理念，根据经济社会发展需要和省委、省政府确定的重点任务等情况，对专项资金进行整合，使专项资金目标更加明确、设置更加合理、功能更加强化，激活财政存量资金，确保有限的财力用到最需要的领域和效益最好的环节。

三、以开展项目支出绩效考评为突破口，科学评价部门所有收支，推进预算绩效管理。绩效预算是公共财政题中应有之义。党的十八大报告进一步提出了“提高政府的执行力和公信力，推进政府绩效管理”的新要求，为推进预算绩效管理工作提供了强大的精神动力和制度支撑。一是强化预算绩效管理的理念。要加大宣传力度，努力营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的氛围。要强化“花钱必问效、无效必问责”的理念，将预算绩效管理工作纳入政府对部门年度目标责任制考核内容，提高部门对预算绩效管理重要性的认识，增强部门支出效率意识和责任意识，促进部门把工作重心逐步转移到关注资金使用绩效、关注产出和结果上来。二是构建符合省情的预算绩效管理制度模式。预算绩效管理是一项复杂的系统工程，必须结合我省实际，研究建立起一套由绩效目标管理、绩效运行跟踪监测管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理等共同组成的制度体系框架，逐步形成以绩效和结果为导向，以绩效目标审核、绩效论证和认证、绩效监控和绩效评价为手段，以制度和机制建设为保障，以预算部门为责任主体，以财政部门为监管主体，以改善管理、优化资源配置及提高公共服务水平为目标的全过程预算绩效管理制度模式。三是重点抓好部门项目支出和整体支出的绩效评价。要将部门项目支出绩效考评作为预算绩效管理的突破口，在做好部门项目支出绩效考评的基础上，积极推进部门整体支出绩效综合评价，对部门的基础工作、绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用、改革创新等进行评价，促进部门更好地履行职责。四是夯实预算绩效管理的基础工作。要以《预算绩效评价共性指标体系框架》为参考，灵活选取最能体现绩效评价对象特征的共性指标，并针对具体绩效评价对象的特点，设计具体的个性绩效评价指标，逐步建立并不断完善省级预算绩效评价指标体系。要积极开展绩效评价专家和中介机构资质认定工作，建立健全专家和中介机构信息库，加快预算绩效管理信息系统的研发，为开展预算绩效管理提供业务和技术保障。要稳步推进绩效信息公开，主动接受社会监督，认真倾听社会各界呼声，不断改进预算绩效管理。

（作者单位：省人大预算工作委员会）