关于完善专项资金监管机制的几点思考

罗鹏　张华芳

部门预算在全国财政系统逐步推开，各级财政机关部正式编制了本部门2001年的部门预算。其中涉及人员部分和公用经费部分的问题，因政策标准比较清楚，易于统一，故都有了较为明确的处理方法，但是对于占每年财政支出相当大比例的专项资金的预算管理却一直存在着审批管理人为影响大、随意性强等方面的问题，而专项追加的随意性正是造成财政预算软约束的重要原因之一。因此，为适应部门预算管理的要求，规范各单位安排专项预算的行为，避免财政部门和各行政事业单位专项资金审批和申请的随意性，降低人为因素的影响，有必要建立一套科学的管理体系来安排预算，规范审批程序，严格控制专项资金的追加管理。

一、目前专项资金支出管理中存在的主要问题

（一）预算执行不到位。主要表现是有项目预算，但由于种种原因导致项目未实施，预算款无法拨付。

（二）专项资金在多个环节滞留。因专项资金拨付使用的链条较长，管理不规范，监督跟不上，导致专项资金（含上级专款）在市财政、主管部门和各乡镇滞留严重，随着滞留时间的延长，专款被挪用的可能性和风险就越大。

（三）截留挪用专项资金。截留挪用专项资金虽然数额不是很大，但性质比较恶劣。部分单位收到专款后没有按照“专款专用”的原则使用资金，而违规用于弥补经费不足或者发放职工工资、补贴。

（四）专项资金配套不到位。由国家财政出大头，地方财政出小头对重点资金、重点项目予以扶持的政策，在很大程度上带动和促进了地方经济的快速发展。但是很多地方预算后已无财力进行再分配，对全力争取到的重点项目，不能及时足额按比例匹配资金的已不足为奇，且有扩大之势。

（五）专项资金结余沉淀。有的单位项目已完成或受政策变化、计划调整等因素影响，项目中止、撤销后，没有及时将专项资金缴回财政，个别单位还将结余款长期存放在银行，赚取利息以弥补办公经费的不足。此外，现行的预算批复时间与预算执行年度不相匹配，为赶进度完成年度预算，年底集中下指标，仓促拨款、突击花钱，资金安全存在隐患，财政资源闲置浪费。

二、产生问题的原因剖析

这些问题的存在，既有主观原因，也有客观因素，既涉及体制，也涉及管理。初步分析，主要有以下几个方面原因。

（一）财政管理体制和管理制度改革还未到位。从目前财政管理体制上看，还依然存在政府间财权与事权不够匹配；转移支付制度不够规范；财政部门与职能部门在资金分配和资金管理上责权不够统一等问题。从财政管理制度改革方面看，部门预算、综合预算尚未真正改革到位。

（二）预算编制、执行、监督相互制衡的财政资金运行体系，以及覆盖财政资金运行全过程的财政监督机制尚未建立健全。

（三）财政支出管理的透明度不高、信息不对称。

（四）科学有效的财政支出绩效管理有待加强。

（五）财政违规成本较低，责任追究缺乏力度。目前，《预算法》等法律法规对法律责任的规定不够明确具体或缺乏规定，在经济责任追究上，也普遍存在处罚偏轻，或难以实施处罚的现象，特别是资金使用结果与资金分配相挂钩的奖惩机制尚未严格建立起来，难以达到惩戒效果。案件移送机制尚待加强，很多问题严重的责任人没有得到严肃追究，甚至“明处理暗保护”、“明降暗升”。

三、完善财政专项资金支出管理的对策与建议

加强财政支出监督管理，必须尽快建立起覆盖财政资金运行全过程的财政监督机制，建立健全预算编制、执行、监督相互制衡、相互促进的财政资金运行体系。

（一）建立健全预算编制、执行、监督相互制衡、相互促进的财政资金运行体系。强化财政监督与预算编制、执行的衔接，建立起相互依存、相互促进、互为因果、互为印证的密切联系。

（二）积极推进财政管理制度改革，增强预算刚性。1、提高财政支出透明度。按照“透明”财政和政务公开的要求，完善预算分配决策机制，坚持重大财政政策、重大支出事项集体决策制度，资金分配必须制定分配办法并事前公开，严格分配程序，规范分配行为，提高分配的透明度，增强利益主体的相互监督，防止专项资金管理使用中“暗箱操作”问题的发生。2、实行“精细”化预算管理。按照项目支出标准体系的要求，加强项目库管理，细化项目预算，为增强预算约束力和加强监管奠定基础。3、要进一步做好财政专项资金使用过程的规范管理，堵塞专项资金监管上的漏洞。建设类专项资金的拨付一律实行国库集中支付制度，其他专项资金适合国库直付的就实行国库直付。专项资金支出中属于政府采购范围的，一律按政府采购管理程序办理；属于基本建设项目的，必须按规定实行公开招投标，并按基本建设程序严格项目审批、资金拨付等环节管理。4、积极创新项目支出和专项转移支付管理方式。研究改进项目支出和专项转移支付预算编制的时间流程，尽可能将编制时间提前，并由人大常委会采取适当方式授权，提前预拨资金。加快审核，加强执行管理，均衡资金拨付进度。

（三）充分发挥财政监督职能作用，严格责任追究。1、要进一步强化监督检查措施，及时遏制专项资金监管上存在的问题。要扎实开展专项资金监督检查。当前要以检查和纠正挤占挪用专项资金为重点，坚决查处专项资金管理使用中的违纪违法行为；重点检查农村税费改革转移支付，以及扶贫等专项资金的使用情况，检查结果要在一定范围内公示，切实发挥社会监督、舆论监督的作用。2、严格责任追究和移送制度。加大对违规问题责任人员的处理处罚力度，继续坚持并规范将违规责任人移送主管部门、纪检监察部门、司法部门处理外，对领导干部的财经违规行为，要移送组织部门备案和处理；建立健全部门、地区和单位的利益追究机制，严厉惩罚违规获取和使用财政资金的行为。3、加强部门之间的协作配合，形成监管合力。财政、审计、监察等有关部门要发挥监督管理的职能优势，统筹安排好监督检查工作，合理调配力量，既要保证监督检查的覆盖面，又要尽量减少多头检查和重复检查，对检查中发现的违规问题，要坚决制止和纠正。各部门要通过加强协作配合，形成对专项资金强有力的监管合力，保证专款专用，保证财经纪律的贯彻执行。4、完善监督检查信息披露和通报制度。将监督检查计划、检查结果、处理处罚决定、整改意见、对策建议等在一定范围内公布；强化执行处理处罚决定和落实整改意见的反馈制度，督促有关单位限期整改，并会同有关事权部门搞好联合督查，确保整改取得明显成效。

（作者单位：湖北省沙洋县财政局）