郭万超
部门利益的存在及其相互竞争构成了地方政府在大文化管理职能改革过程中的重要阻碍与制约因素。
“大文化”概念下的文化管理体制
对于文化的含义,学术界有着不同的界定。广义的“文化”范畴,包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育、文物、图书馆、博物馆等。这里所讨论的“大文化”,主要指由党委宣传部系统、文化文物系统、广播电视系统和新闻出版系统所管辖的文学艺术、新闻出版、广播影视、文物、图书馆、博物馆等事(产)业。
事实上,国家统计局《文化及相关产业分类(2012)》以《国民经济行业分类》(GB/T4754—2011)为基础,规定了我国文化及相关产业的范围,并适用于统计及政策管理中对文化职能活动的分类。该分类指出,文化及相关产业是指为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合。根据这一界定,我国文化及相关产业的范围包括:1.以文化为核心内容,为直接满足人们的精神需要而进行的创作、制造、传播、展示等文化产品(包括货物和服务)的生产活动;2.为实现文化产品生产所必需的辅助生产活动;3.作为文化产品实物载体或制作(使用、传播、展示)工具的文化用品的生产活动(包括制造和销售);4.为实现文化产品生产所需专用设备的生产活动(包括制造和销售)。
相应地,根据现行政府组织法以及其他相关法律法规的规定,除了作为主管意识形态工作综合职能部门的党委宣传部外,涉及目前大文化领域管理职能的相关政府部门主要包括文化、文物局系统,广播电视局系统,新闻出版局(版权局)系统等三大政府职能与机构系列。毫无疑问,在宏观文化管理体制领域,最为核心的问题是当前分散于不同政府职能部门的各种大文化管理职能以及作为这些职能载体的政府机构之间的相互整合方式,也就是大文化管理职能与机构整合模式。
不可回避的突出问题
一方面,体制性障碍制约文化产业发展,造成市场体系不够发达。目前文化市场是按部门、行业和区域分割的,使本应完整的文化创意产业链条发生断裂,导致市场配置资源的基础性作用无法得到充分发挥。以新闻出版业为例,虽然部分国有出版机构已经转制成企业,但事业单位的管理模式尚未完全改变,造成管办不分,出版单位缺乏活力和市场敏感性,难以适应市场经济的发展。而对于日趋活跃的民营出版机构,因出版政策和管理方面的原因,目前主要靠购买书号运营,造成其经营行为大多处于灰色状态,不敢浮出水面。又如,动漫游戏业主管部门涉及文化、广电、新闻等多个部门,分头管理,责任分散,缺乏有力的统筹协调机制和平台,难以形成合力,影响和制约了行业发展。
另一方面,现行文化宏观管理体制,造成了多头管理,职责交叉,政出多门的不良管理现象。管理体制不顺,各类资源被分割,使文化企业增加了很多不必要的交易费用,而且,文化企业的经营过程也因此而更容易受到各种因素的干扰,丧失许多竞争取胜的机会,从而降低了经济效益。根据调研,目前海淀区的文化创意产业的管理分散在海淀园、宣传部、文委等不同主管部门。文化创意产业的资源被分割在不同政府主管部门、协会、企业的手中,尚未进行较好整合。首先,海淀园管委会承担着管理6000多家高新技术企业的重任,据了解,海淀区70%固定资产的都是属于海淀园,大部分的文化创意产业企业由海淀园统一管理。其次,海淀区促进文化创意产业发展的专项资金在宣传部,宣传部是文化创意产业的主管部门,直接掌握了政策和资金资源。再次,部分传统文化行业的管理资源还集中在海淀文委,如营业性文艺演出团体的管理、演出市场和艺术品市场的管理等。最后,部分资源还分散在各协会手中,由于协会与企业联系紧密,协会对于市场和企业的信息更为关注和了解。从调研的情况来看,海淀区各个部门之间沟通和协作较少,缺乏资源分享的渠道,要么是掌握政策资源而不掌握企业情况,要么是和企业联系紧密而缺乏政策资源;要么资源偏重于技术型企业,要么资源偏重于传统文化类企业。这样的格局虽然能使企业增加更多地享受政府政策的机会,但将直接制约着政府对整个行业情况的了解和快速反应能力,严重影响整个文化创意产业的融合发展。
学界认为,这些问题可能会阻碍社会主义文化发展整体目标的顺利实现。为此,建立大文化政府管理体制,建立协调统一的文化管理与服务政府机构,既可以避免以前因多头管理而造成无人管理的现象,加强文化的生产管理,保证文化产业发展的正确方向,也可以有效解决“五龙治水”的问题,增加文化企业经济效益,同时也有助于建立完善有序公平的文化市场体系。因此,结合十七届六中全会精神与文化管理体制发展现状,实现党委与政府相关职能部门的恰当定位与机构的有机整合,进而实现文化领域公共管理与服务职能的统一化,构建更为协调高效的文化监管与服务体制,是实现社会主义文化大发展大繁荣的基本前提。
三种改革模式实践
以职能与机构整合程度作为指标看,主要有以下几个改革模式类型。一端是以深圳市、杭州市为典型的深度整合型,一端是以沈阳市、重庆市为典型的初步整合型,中间则是以上海市、广州市为代表的渐进过渡型。
(一)深度整合型。深圳市政府设置市文化局(挂市广播电影电视局、市新闻出版局、市文物局的牌子)。相类似地,杭州市政府将原有的文化局、广电局、新闻出版局合并,设立了杭州市文化广电新闻出版局;将原有的文化、广电、新闻出版三支行政执法队伍合并,成立了杭州市文化市场行政执法总队。可以纳入这一改革模式的还包括宁波、温州、珠海、汕头等浙江省以及珠三角地区的沿海经济发达城市。当然,更为激进的海南省由于在机构设置上更早更深入地实行了大文化管理与体育管理职能的统一,这无疑应算是迄今为止在大文化领域政府职能与机构整合力度最大的地方政府。
(二)渐进过渡型。2000年4月,原上海市文化局和原上海市广播电影电视局建制撤销,成立上海市文化广播影视管理局。相类似但又有所不同地,大连、秦皇岛、南通等不属于试点改革地区的沿海开放城市则是把新闻出版局与文化局合并,设置市文化局(挂市新闻出版局、版权局的牌子),而广播电视局则作为市政府新闻宣传管理机关和广播电视事业管理机关继续独立存在。
(三)初步整合型。这种类型的政府采取了合署办公这一模棱两可的职能与机构整合模式。尽管程度上有所差别,这种改革方式还不能算是真正意义上职能与机构整合。2004年11月,重庆市编制委员会审议决定,重庆市文化局(重庆市文物局)、市广播电视局实行一套班子,合署办公;而重庆市新闻出版局则作为市政府一个职能部门独立行使文化管理职能。沈阳市则相反,该市实现合署办公的是市文化局(市文物局)与市新闻出版局(版权局),其官方组织图表至今依然保持相互独立地位,而沈阳市广播电视局继续作为政府工作部门维持独立运行。
大部门制的思路和措施
(一)厘清政府大文化管理职能。从理论上讲,可以把当前各级政府正在实际运行的各种大文化管理职能划分为文化政治职能(意识形态灌输与社会舆论控制) 、文化经济职能(文化产业规划与行业调控、文化市场执法、文化国有资产监管、文化单位微观管理等不同性质职能领域)、文化社会职能(涉及文化事业发展规划,公共文化产品和服务供给与监管,文化事业单位微观管理等不同性质职能领域) 三种基本类型。然后,可以再按照这一分类标准对政府的大文化管理职能构成现状进行具体厘清。
(二)有效转变与调整政府大文化管理职能体系。要结合中央政府提出的改革指导思想、原则与任务目标,整体确定各级政府在大文化管理领域应该承担的总体职能构成,解决政府管什么这一基本课题,其中,既要解决政府越位问题,也要解决政府缺位和错位问题。可以说,目前这一课题难以取得进展,正是政府没有制定更为具体、更具有操作性的大文化管理职能与机构改革方案的根源所在。
(三)理顺党政宣传文化管理部门之间职能关系。目前,改革重点的是理顺文化行政管理部门与所属文化企业、事业单位的关系,主要是确立与市场经济体制相适应的政府与企业、政府与社会关系问题。然而,当前最为棘手的是理顺党政宣传文化工作部门之间关系以及政府内部职能部门之间关系问题。对于前者,主要是要解决作为意识形态工作主管部门的党委宣传部门与政府文化行政管理职能部门之间的职责关系问题。在当代中国,在意识形态政治管理职能领域坚持党委宣传部门的领导地位是毋容置疑的,但在文化经济管理和文化社会管理领域是否仍然需要坚持党委宣传部门的直接领导地位却值得考虑。另一方面,即使是在政府内部,是否所有文化管理职能都要由统一的文化职能部门来行使也是个问题。比如说,作为第三产业重要组成部分的文化产业的行业政策规划职能属于行业管理与宏观经济管理职能范畴,根据现行政府职能配置原则,它应该属于发改委等综合经济管理部门的职责范围。而且,根据中央政府有关专业经济部门改革的原则思路,专业经济管理部门属于要撤销的政府职能与工作部门系列。简而言之,根据相关文件的指导思想,专业经济管理职能应该纳入综合经济职能部门。如此,则新成立的政府文化行政管理职能部门主要在于构建公共文化服务与监管体系。
(四)职能调整过程中的部门利益控制问题。在职能尚未厘清的政府大文化管理领域,政治、经济与社会发展等不同公共管理价值目标相交织,其中又往往混杂有不同层级、不同性质的部门利益与个人利益。由此,如何在厘清、理顺这一领域党政部门应该加以维护与实现的不同公共管理价值目标的同时,清理出并制约与防止牵涉其中的各种非公共性价值与利益诉求在改革过程中形成的不当阻力,成为地方政府在进行大文化管理职能与机构整合过程中不得不面临的重要挑战。部门利益的存在及其相互竞争构成了地方政府在大文化管理职能改革过程中的重要阻碍与制约因素。
(作者系北京社科院首都文化发展研究中心、北京文化创意产业研究中心主任,中国发展战略研究会经济战略委员会常务副理事长,中国社会科学院经济研究所博士后)