我国省级政府投资决策模式转变研究

文 谷民崇（东北大学，辽宁沈阳 110819）

改革开放以来，我国政府在经济体制和政治体制方面进行了一系列的改革，我国政府在投资决策模式上也在进行不断的优化。2005年4月4日，国务院发布的《关于2005年深化经济体制改革的意见》中提到的目前我国政府投资决策存在的问题，集中反映了我国现阶段改革不到位、体制不完善、模式不健全的现状，《意见》再一次体现了政府对我国投资体制改革的认识和完善的决心，而其中很重要的一部分内容就是实现政府投资管理体制的变革，完善政府投资决策模式。2007年胡锦涛十七大内容中提出我国经济要更好更快的发展，而在讲求更快效率和更好效益的前提下，我们国家面临的一些深层次的问题往往是与我们的体制和模式密切相关，政府投资决策模式的不完善成为了制约地方政府投资效率和效益的主要因素。

投资决策模式最初诞生于企业，企业投资决策模式是投资决策过程的客观规律的表述，是企业为了获得科学的决策，决策者应遵从的行动导则，是主观能力对决策活动的理论概括和抽象，是游离于人体之外的主观精神。投资决策模式并不等于投资决策，但它可以指导决策者如何作出正确、科学的决策，投资决策的行为一旦离开决策模式，就不可能作出正确的、科学的决策。本文在研究过程中认为省级政府投资决策模式是省级政府投资决策过程中客观规律的表述，是为了获得科学的决策，是决策者应遵从的行动导则，是主观能力对投资决策活动的理论系统化的概括，旨在提高省级政府投资决策的科学化和民主化。

一、封闭型精英决策模式特点

随着社会主义市场经济体制的确立，我国财税分税体制改革进一步将中央政府财政与地方财政分开，地方政府的财政权力扩大，中央政府除下放了部分财政权力外，还下放了部分投资权力。在资源分配方面，随着中央统一分配的物资逐渐减少，地方政府很大程度上担当了本区域内物资，尤其是短缺物资的调配职责。在法规制定方面，地方政府也拥有了一定的地区性经济政策与法规制定权。在投资决策方面，地方政府拥有了更多的审批权，对物价、减免税、外汇使用等方面有了一定的管理权。这些保障为地方政府的投资提供了财力、政策和资源的支持。事实上，这一阶段随着放权让利改革和财政分灶吃饭体制的推行，省级政府具有了独立的行为目标和行为模式，从而在向市场经济的渐进过渡中扮演着主动谋取潜在制度净利益的“第一行动集团”的角色［1］。在重大的决策方面，我国政府决策明显体现为社会问题反应强烈，政府动议，社会调查（民众调查、精英论证），党委讨论决定，人大审议，政府决定的特征。这种决策形式保证了决策的方向性，但是在实际操作过程中，需要决策的问题并不是由公众主动提出，决策依据和基础并非直接来自公众，而是主要来自决策圈内部，政策主体和社会公众长期是处于一种单向联系，政策客体的利益要求尚不能有效的作用于政府决策。另外政府的政务、决策过程没有公开，这就使得政府决策仍然以系统内部的决策为主，决策的开放范围仅较小程度的扩大到系统外部，整体上仍是政府内部政治精英、经济精英、知识精英之间的内部民主决策，所以这一内部民主决策使得政策主客体在决策过程中的权重比例失衡。

所以，我们认为我国的精英决策模式是以政治系统内封闭为公共决策过程的主导形式，称之为封闭型精英决策模式，即当代中国人民的利益是由精英来“为民做主”的，它所依靠的不是多元决策下的社会互动，而是精英的政治折中［2］。封闭型精英决策模式主要表现是：

首先，决策主体是政治精英。决策模式已经呈现出政治精英、知识精英与经济精英互动与结合的趋势，但目前经济精英的决策影响力总体上不及政治精英和知识精英［3］。通常社会公众的决策诉求是外在创始型，即由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入到公众议程，然后通过政府议程确认为政策问题。我国政府决策过程表现为政治精英作为“人民利益代表”主动寻求和确认政策问题，代替人民进行政策输入，是典型的自上而下型决策模式［4］。

其次，政治精英决策出发点在于平衡利益群体。决策往往是权力精英之间商议、冲突和妥协的过程，这一过程是不同的社会利益要求进行博弈，通过这一系列程序，最终确定了公共利益的边界，也确定了各自的共赢决策的形成，该过程主要是以封闭的形式在权力精英内部进行。

最后，精英决策不仅要代表精英的观点，也要反映人民的声音。这些渠道既包括各种会议、通报、批示等正式渠道，也有精英调查研究、内参信息、智囊建议以及人际关系等非正式渠道，但“这不是公开的可以普遍参与的制度，这种意见收集往往由行政部门主动发起，其对象是有选择性的”［5］。

尽管随着政治和行政体制改革的深入，决策科学化、民主化程度日益提高，公众对政策制定的影响力越来越大，然而精英决策模式依然主导着我国政府决策过程。总的来说，我国的封闭型精英决策模式是一种自上而下为主的决策模式。优点是决策速度快，突出贯彻执政党意愿。但决策系统具有封闭性、集权式倾向，公民参与程度低，民众利益的表达呈现一种被动态势，政府决策具有明显的滞后性，不利于社会利益的表达与采纳，也不利于公共政策的及时回应。

二、我国省级政府投资决策模式存在的问题

当前我国省级政府投资决策的参与者主要是由人民政府工作人员、政府投资涉及相关的部门、专业技术以及具有决策理论上优势的社会精英等组成，社会公众很少有机会为政府决策过程提供决策建议和决策期望。部份省级政府甚至以省级政府领导人的主观意志为主进行决策，对于事关地区和行业的长远发展大局的战略规划与措施考虑很少，这种决策观念的滞后直接导致了决策的先天缺陷，必然会给社会和公众带来不良后果。

1.决策目标选取缺乏科学性和社会性。封闭型精英投资决策模式的决策目标选择主要依据三个层次，首先是完成中央政府的投资决策目标，实现超出相近省份的投资总量，带动GDP的提升；其次是围绕省级政府形象进行决策，这种决策使得投资的方向和内容带有一定的倾向性，更多倾向于有利于树立政府投资形象、短期见效应的公共投资；最后是实现政府的经济效应，在投资决策中坚持以狭隘的地方利益作为决策的首要目标，不考虑是否符合本省整体利益。这些决策目标的选择缺乏一定的科学性，没有充分考虑本省公众的社会利益，政府完全是作为政治实体和经济实体进行自身和地方利益的争取。封闭型精英投资决策模式运行过程中，社会问题进入决策系统渠道不畅，因此，社会中形成的政府投资决策需要并不能有效反馈到政府决策中去，使得省级政府投资决策严重滞后于社会需求。

2.政府投资决策失误造成资源损失巨大。目前许多省级政府出现的投资攀比心理，没有充分考虑本省社会环境的承载力，盲目引进能够短时期内出现政绩效应的投资项目，严重超出了本省的环境容量，造成了巨大的环境影响和经济损失。水土流失、土壤沙漠化、盐碱化、资源枯竭、气候变异、生态平衡失调等由投资决策失误造成的生态环境事例枚不胜举，严重破坏了生态环境，影响到群众生产生活，引发了群众的不满，严重违背了当前我国政府积极倡导的和谐社会理念。根据国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》等有关资料介绍，从”七五”到”十一五”期间，我国政府投资决策失误率在30%左右，2008年我国政府社会总投资为182915.29亿元，按照70%的投资成功率来看，2008年我国政府投资决策损失为54874亿元，这个数据比2008年全国前五名省市的社会投资总额还多，相当于2008年中国人民每人损失了4220元人民币［6］。2004年审计署对526个利用国债资金建设的城市基础设施项目建设情况进行审计，发现在建成的320个项目中有119个项目运行效果较差，占建成项目的37.2%。前国家审计署审计长李金华曾在全国审计工作会议上表示，领导大笔一挥造成决策失误，可能一下就损失十几个亿，比贪污腐败更可怕。

三、我国省级政府投资决策模式存在问题的原因分析

1.省级政府投资决策风险虚置。我国地方政府投资因为涉及众多环节和错综复杂的利益相关者，因此投资结果会有很大的不确定性，容易引发发生各种各样的风险。对于政府投资来说，风险可以描述为任何可能影响投资实现预定收益的因素，即为”损失或伤害的可能性”。风险是指预期后果中出现的不利因素的不确定性［7］，省级政府投资决策风险是指省级政府投资决策的制定对政府投资的整体目标有产生负面影响的可能性。省级政府投资决策本身是一个投资选择的过程，这个选择的过程中包含着诸多的不确定性因素，投资决策主体对风险的主观感受是不同的，这就使得投资决策过程本身存在一定的风险性。并且在实际生活中，我国省级政府投资决策决策主体与其应当承担的责任、获取的收益是不对称的。首先，省级政府在进行投资过程中，资金的使用在某种意义上讲是无偿的，它是政府公共财政的一种重要的公共支出，无须进行偿还；其次，由于供求机制和价格机制对公共投资失效，个人对公共项目的需求不是通过价格机制传递给决策者，而是通过一系列政治程序被转换成政府行为，决策实施结果的偏离度会很大；最后，现行法律对投资决策的责任追究仅仅是决策后执行行为的法律责任，对于投资决策行为却无法予以追究，从而客观上形成了一种责、权、利分离的局面。这种情况使得省级政府在进行投资决策的过程中对于风险的考虑因素往往陷于一种形式化的局面。政府主导投资决策，资金不受限制，决策法律责任虚置化使得政府在进行投资决策的过程中更多的是考虑政府实施投资后的所带来的政绩影响，决策的风险意识虚置。

2.地方利益的独立化导致省级政府主导投资决策。分税制改革使得中央政府将财税及其他经济事务权利下放给地方政府，使地方政府有机会从事非理性的投资行为。在传统的计划经济体制下，地方政府基本不具有独立的利益主体地位，其政绩主要体现在中央计划的执行完成情况，自改革开放以来，中央全面推进分税制改革，进一步划分中央政府和地方政府的财政，地方政府的财政权力进一步扩大，逐渐承担着地方社会公共物资的供给和调配的角色，地方政府获得了相应的资源分配权和投资决策权，地方政府逐渐成为独立自主的经济利益主体。我国地方政府政绩考核更多的是以地方社会的经济发展状况作为主要表现形式，地方政府也承担着地方基本公共基础投资责任，经济落后的省级政府的财政难以提供几乎所有的公共服务，在这种情况下，省级政府面临着财政支出扩张的压力，这种压力迫使省级政府将积极性转移到增加财政收入方向，目前我国大部分省市已经将土地投资作为重要的财政收入来源。政府在进行投资决策过程中，选择的投资方向往往考虑有较高的利润回报，政府作为投资的决策主体和经济主体，为了达到某种政绩目的，在投资审批和管制方面给予一定的政策优惠，造成了政府投资的垄断，因垄断而形成的这种短期的高政绩投资正是吸引省级政府投资的主要动力。再者，我国地方政府的政绩考核一般以省级政府为主要对象，在地区经济发展不平衡背景下，省级政府更倾向于作为本省经济利益的代表，将发展地方经济的强烈愿望转化为政府投资冲动，经济考核指标作为干部政绩考核的主要内容，政府投资追求短时间的政绩效果，可以推动就业，干部晋升以及带动GDP和地方财政收入的增长。

3.省级人大预算控制不力。现阶段，我国省级政府投资决策的主体包括人大、党、政府、专家学者、企业、社会民众等，其中起主导作用的是省级党委和政府，人大在投资决策中的参与程度普遍不够，形式化特征明显。我国的政府决策结果都是通过各种各样的会议来完成的，在现实中，这种决策会议的制度性和层次性不够明确，相当一部分的投资决策方案的提议和评估，是在政府内部进行的，多数是在党政部门、人大代表和政协委员之间进行。大部分省级人大很少提前介入政府投资决策的编制审查，普遍存在审查形式单一，审查内容过粗，审后处置权难以落实等问题。这就使得政府投资决策一般是政府讨论通过并报同级党委研究同意后，最后通过人大讨论履行法定手续，人大讨论成为政府决策既定事实的法律程序形式。财政部门主导的预算编制过程以及人大的财政预算监督不能约束党委投资决策制定和支出活动，使得投资决策形式化。投资决策过程中，省级投资决策权被分割到数个主要政治官员的”政策领地”，即所谓的分管领导体制。政策领地相伴随的必然是支出权分散于各个政策领地的领导，领导以各种方式非正式地渗透进正式的预算过程，影响资金的分配，从而非正式地拥有了支出权力［8］。这就使得投资决策的资金分配取决于领导的个人偏好，透明度很低，很难实现资源配置效率。从宏观方面考虑，省级政府的投资决策实质决定权是省级党委，政府是投资的执行部门，党委的投资方向决定了政府的投资方向，这样政府投资决策的结果就上升为省级党委的意志，人大基本上履行政府投资决策的既定事实程序。政府财政部门是省政府的直属机构，它只能是一个控制取向的预算机构，而不可能是一个政策审查与评估机构。

4.省级政府投资决策机制不完善。省级政府投资决策失误所造成的影响往往是全局性的，因而需要加以约束和设定补救措施。我国省级政府投资决策机制不完善主要体现在评价机制和监督机制缺乏。评价机制不完善突出表现在对政府投资目的、投资过程和投资效益进行的评价缺乏系统的分析和动态的管理。任何主体的投资目的都是为了获得一定的社会效益，省级政府的投资也不例外，它不仅要取得经济利益，更注重社会效益。其中，经济效益可以用货币来衡量，是政府的财政投入亦是财政消耗与获得的经济成果之间的对比，而社会效益则是政府的财政消耗与社会结果之间的对比，这种效果包括社会经济的发展水平，本省内的社会稳定、生态平衡、科技发展、教育发展等社会目标的实现，都是难以用货币形式来衡量的。在我国省级政府投资决策中，理论上已经意识到后评价机制的重要性，但在实践中落实效果不明显，只是个别部门设立了后评价机构，但尚未建立起后评价机制。公共投资的社会效益在短时期内的影响结果不明显，需要长时间的跟踪调查分析和耗费大量的资源才能得到一定的信息，社会效益的评价困难性大，导致政府投资决策评价的社会效益指标尤其是造成的负面影响往往被忽略。

我国省级政府投资决策的监督，主要是由行政系统内的督查部门承担。在实际过程中，督查部门主要是按主要领导特别关注的问题进行督查，督察部门受制于上级政府，使得其对上级政府的投资决策的监督检查多流于形式，监督的作用难以有效发挥。政府投资决策是由财政部门对政府投资资金使用情况进行的监管和审计部门对投资项目的预算执行情况和决算进行的审计，这种监督实质是各职能部门对自身工作业务的监督，对于政府投资决策来说，这种监督是发生在决策形成之后，在决策进行的过程中，这种监督方式发挥的作用微乎其微。社会监督更多的是关心决策之后的投资运作，不关心决策是怎么产生的。公民监督的渠道和载体，主要是通过网络和热线电话进行。

四、省级政府投资决策模式选择：公众参与型开放模式

在新形势下，我国省级政府不仅在社会经济运行方式方面发生了迅速变化，而且社会公众的个人地位也发生了变化。在新的分裂、组合过程中，社会开始产生了新的分化，出现了新的利益要求和愿望，激发了公民参与政府决策的内在需求，这些利益要求和愿望成为了省级投资决策的重要依据。社会公民通过决策参与对政府投资决策施加影响的方式来表达和实现自身的利益和要求，转变以往政府内部决策，公民被动接受投资决策的局面。在社会主义市场经济纵深推进的今天，我们必须抉择出能促进社会协调发展的政策的理想投资决策模式：公众参与型开放模式来指导我国新的省级政府投资决策，笔者运用”鱼骨图”分析法构建我国省级政府公众参与型开放模式，如图1所示。

图1 我国省级政府投资决策模式运行机理鱼骨图

公众参与型开放模式的运行伴随着整个省级政府投资决策过程。省级政府投资决策的初衷不再仅仅由政府内部的调研或者出于社会问题的压力而进行，而是要充分考虑影响社会发展，关系社会公众自身利益，引起社会公众普遍关注的社会问题。整个投资决策过程中，省级政府有关部门应根据社会民众的实际需要明确所需决策的问题，分析投资决策中的风险因素，综合考虑诸多因素来确定投资决策目标，使目标充分表达社会民众利益。作为政府投资决策主体的社会民众、专家以及政府在接受基本信息之后，通过健全的决策制度规范决策主体的行为，通过专家咨询、科学论证、社会听证、绩效审计、公民满意评估等多种手段对决策信息进行加工，决策主体要建立完善的责任追究制度，绩效审计制度，社会评估机制，内外度监督机制，保证决策程序按照一定的方式进行。我国省级政府投资决策模式的转变应从主体、程序、方式及机制等方面开展进行，保证省级政府投资决策的科学化和民主化。

1.扩大投资决策主体范围。公共行政理论与实践证明，政府投资决策的主体对投资决策的内容将产生重大的影响，并将最终影响到该主体在整个社会系统中的地位和利益。社会民主化的发展要求公民都有机会参与到政府投资决策机制中，完整获得公民身份，这也是现代政治文明的发展内涵。公众参与型开放模式的良好运转需要省级政府自身转变以往的决策主体优势地位，政府投资决策不再是省级政府自身的一言堂，党委、政府、公民、专家、企业、利益团体等对投资决策有影响和被影响的当事人都是投资决策的极其重要的参与者。投资决策主体的扩大使得省级政府自身作为一种利益主体在进行投资决策过程中可以进行充分的理性投资决策，惠及更多的社会群体和个体，促进社会的全面和谐发展，政府外界群体在整个投资决策阶段会持续性的进行投资活动的整体性参与，从而减少了政府投资决策的失误，保证了投资决策的正确方向和内容。

2.转变投资决策方式。公民参与决策是政府获得社会信息的重要途径和决策的重要依据。省级政府投资决策模式向公众参与型开放模式转变的过程中，公民参与的途径不再是被动式的告知参与，而是积极主动的参与政府投资决策的各个环节。政府投资决策所需要的信息将更大程度的来源于真实，来源于第一手公民需求资料，是公民主动的向政府提出自身的公共利益需求，转变了政府精英的调研，使得信息真实和完整程度提高，政府在得到这些信息之后，在投资决策过程中会充分的以信息为基础进行分析决策，保证了决策的方向性正确以及反映公民的切身利益。公民将着重参与到政府投资决策的前期形成阶段，这样由政府和公民共同决策的政府投资活动，使得省级政府投资决策在形成之前就得到充分的公民参与和公民对政府投资决策的权威信任，提高了公民参与政府投资决策热情，增加了政府投资决策的社会透明度。

坚持专家论证作为决策的重要依据。在公众参与型开放模式运行中，专家论证是省级政府投资决策应遵守的最重要的决策方式，坚持专家论证进行投资决策可以扩大政府投资主体的实质作用，充分考虑每一个利益代表的真实利益，保证了投资决策结果的科学性和民主性。首先，坚持专家论证的制度化，专家论证不再是被动的以政府为导向进行论证，而是由专家论证建议政府的决策，在决策时必须充分重视专家的意见。其次，坚持专家与决策者的角色定位。专家应由不与投资决策内容产生利益影响的专家团体组成，专家论证不能主导政府的决策，不能将决策权力转交给相关的专家，专家论证只是为决策提供信息参考，不能代替决策者作出决策，同时不承担决策失误责任。专家论证的结果将最终将由政治领导和管理领导作出决策并决定如何作出决策。不论信息质量如何，政治官员和其他政策制定者必须基于政治选择的不断的变化进行决策［9］。

3.完善投资决策程序。我国省级政府投资决策模式向公众参与型开放模式转变中，省级政府投资决策的程序化逐渐提高，改变了以往的精英决策中的无序状态，投资决策不因省级政府自身或者个人意志的改变而变化，人格化因素对决策的影响逐渐变小，投资决策形成的政策稳定性增大。科学的投资决策程序要保证政府以外的社会参与，转变之后的投资决策模式拥有一套详细的、操作性强的社会参与程序，对社会参与的方式、步骤以及意见和建议的征求与采纳等都要作出详细地规定。科学的决策需要构建一个可循的程序，包括决策拟议、专家论证、公民参与、集体决策以及人大审查等一系列程序。科学的政府投资决策程序关键是保证政府在进行充分的公民参与和专家论证之后的人大审议环节，人大审议的作用将改变以往的被动式形式审查，省级人大将发挥投资决策决定权，发挥人大的积极审查作用，加大投资决策的预算控制力度，使得政府投资决策的资金预算合情合理，从而降低政府主导投资决策的失误。

4.健全投资决策机制。对于省级政府投资决策而言，投资决策的过程比投资决策结果更重要。省级政府投资决策模式向开放型公民参与政府投资决策模式转变过程中，政府投资决策机制的建立不仅着眼于机制产生的静态的结果上，要对其进行动态性的决策机制的建立。开放型公民参与政府投资决策机制应从以下两个方面重点建立。

首先应建立健全我国省级政府投资决策后评价机制。建立健全后评价政府投资决策机制有利于减少决策失误，既可以有效地进行责任追究，也可以对于其他相似的投资决策进行借鉴。我国省级政府投资决策模式向公众参与型开放模式转变中，省级政府应设立专门的后评价机构，这种后评价机构是具有独立开展评价的能力，坚持政府投资决策评价的客观性、透明性以及科学性。这种后评价机制的建立不仅依靠独立的评价机构来完成，更需要建立信息沟通渠道畅通无阻的反馈机制，保证后评价信息可以畅通无阻的传递到决策主体层次。

其次要完善监督机制，落实责任追究。公众参与型开放模式中建立完善的政府投资决策监督机制，这种监督机制不仅包括政府投资决策中的公民参与，也包括政府自身对于投资决策监督工作。公民参与的外部监督包括制定程序法确定公民在决策前、决策中、决策后的参与程序。进一步提高政府投资决策信息的公开性，充分发挥社会公众和媒体对省级政府投资决策过程的监督作用，加强政府审计部门、纪检部门和司法部门对投资决策环节的监督，建立专项决策执行情况向省级人大进行汇报的制度，加强人大在投资决策中的监督作用。政府内部监督包括投资决策主管部门，咨询部门和项目实施单位之间的相互监督和相互制约，充分发挥项目实施单位对投资主管部门、主管部门对咨询部门、咨询部门对项目实施单位的监督作用，逐步形成投资决策各相关单位相互监督、相互制约的监督与制衡机制。对于政府重大投资决策造成的失误推行政府”行政问责”制度。政府投资决策主体中，政府是最重要的决策导向者，决策失误之后追究政府主管部门领导的责任，即使调离岗位，也要追究其责任。

［1］曹勇.经济体制转轨时期的地方政府功能［J］.经济研究，1996（05）.

［2］胡伟.政府过程［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.

［3］魏淑艳.中国的精英决策模式及发展趋势［J］.公共管理学报，2006(03).

［4］高传勇.中国公共决策的封闭型模式及其困境分析［J］.四川大学学报，2009(06).

［5］张国兵.我国教育政策过程的封闭型特征［J］.黑龙江高教研究，2006(08).

［6］中国固定资产投资统计年鉴［G］.2009.

［7］陈仕亮.风险管理［M］.成都：西南财经大学出版社，1994.

［8］马骏，侯一麟.中国省级预算中的非正式制度［J］.经济研究，2004（10）.

［9］欧文.E.休斯.公共管理导论［M］.中国人民大学出版社，2001.