海关通关环节中介组织预防调查

兰跃军 陶维萍等

2008年以来，上海检察机关查处涉及中介组织职务犯罪案件86起87人，其中，海关通关环节中介组织职务犯罪案件均为贿赂犯罪。某些代理报关中介公司（简称“报关中介”）沦为“腐败中介”，假借海关名义恶意敛财，破坏了正常的报关市场秩序。目前，报关公司代理报关单据数已占上海关区报关单据总数的99%，在整个报关市场占绝对主导地位。本文分析海关通关环节报关公司的贿赂犯罪，提出有针对性的预防对策，对于规范报关中介行业发展、净化海关执法环境和推进海关领域职务犯罪预防工作具有重要意义。

一、基本情况

上海检察机关近年来在出入境管理环节查处中介组织职务犯罪案件15件15人。其中，海关通关环节13件13人，占全部案件数的86.7%（另有2件2人发生在出入境检验检疫环节）。案中涉及行贿的报关中介12家，报关中介人员13人。

（一）主要特点

1.从发案环节看，主要集中在行政审批环节。涉案人员利用负责受理出口报关单证申报、对报关单证和数据进行审核放行、对有关出口商品进行查验布控等职务便利，收受报关中介给予或转交的贿赂，帮助相关单位报关的货物违反规定通关。

2.从涉案罪名看，主要涉及受贿罪、行贿罪、单位行贿罪。其中，受贿案有6件6人，行贿案有4件4人，单位行贿案有3件3人。

3.从涉案金额看，受贿数额都较大。涉案金额主要为10万元到100万元不等，有1人的涉案金额更是达到了100万元以上。

4.从贿赂行为特点看，犯罪行为具有连续性、规律性和长期性。报关中介给予贿赂的次数、数额由报关单证数量和进口货物价值决定，通常按报关单证数量或时间段结算，形成了规律性的权钱交易关系。由于手段隐蔽不易发觉，涉案人员作案时间跨度都较长。例如，虹口区院查办的某海关副主任科员受贿案，曹某在2007年5月至2009年间利用职务之便，在报关单证审核、出口货物查验过程中，收受报关中介贿赂30余次。

（二）违法违规行为的表现形式

1.在审单环节，通过行贿要求审单人员不查验或少查验，以加快通关速度。由于货物被海关查验会影响货主经济利益，一些报关企业和报关从业人员为了使报关的货物不查验、少查验，提高通关速度，行贿海关工作人员，甚至形成每笔单证支付多少通关费用的“潜规则”。例如，在某海关曹某受贿案中，上海某物流公司、上海某货运代理公司等6家报关中介事先与曹某约定，根据单证操作难易程度给予一定比例的通关费用作为贿赂，帮助上述中介代理报关的货物违反海关出口规定快速、顺利过关。

2.在查验环节，通过行贿要求查验人员给予少查验、快速查验的便利，或者帮助放行有问题的货物。海关一线查验人员在执法中存在一定“可放可不放，可罚可不罚”的自由裁量权。报关中介通过通关前给予一定比例贿赂，以及长期利用节假日或其他机会向海关执法人员赠送小额红包联络感情等方式，要求查验人员给予通关便利。尤其是报关企业和报关从业人员以小额礼金和各种有价证券、支付凭证、商业预付卡等形式，向海关工作人员送“红包”已成为业内“潜规则”。仅2012年上半年，上海海关就对外公布了11家送“红包”企业名单。

3.假借海关名义恶意敛财。报关中介人员假借海关名义收取进出口企业各种费用的行为，成为行业的又一个“潜规则”。如报关中介人员假借海关名义，以货物被海关查出问题需向关员行贿为由，向企业索要“搞定费”、“好处费”；凭海关《查验通知单》向货主乱收费或者伪造《海关查验通知》索取“查验费”；以海关夜间、周末、节假日查验需要收取加班费为由，对这些时间段查验的货物收取“加班费”；向为赶船期而对货物通关时间要求比平时高的企业收取“加急费”，等等。

二、产生原因

1.报关中介市场尚不规范，缺乏有力监督。我国海关中介组织起步较晚，尚未形成规范、完善的机制和制度。由于中介市场形成初期在行业准入、行业规范、资格认证等方面要求并不严格，市场上存在着大量不适格的中介主体。他们通常规模小、知名度差，在市场运作、管理方法及从业人员素质方面都存在很多不足，甚至通过拉拢腐蚀海关工作人员等违规行为进行恶性竞争。另一方面，用来规范中介活动的配套法律法规尚不健全，对中介活动的违规违法行为缺乏有力监督，客观上导致了中介市场充斥着“潜规则”交易的无序状态。

2.海关行政执法信息公开尚不充分，存在权力寻租的空间。许多报关企业对于海关执法信息了解不充分，也无法及时掌握货物通关信息，对报关中介的信息传递依赖度较高。而实践中报关中介并未切实承担起专业中介的职责，有的报关员业务不熟练，对海关法规、政策熟悉度不高，希望通过“穿针引线”实施贿赂犯罪获取通关便利；也有一些不法中介利用掌握的信息，故意制造海关与报关单位、委托人之间的矛盾和纠纷，假借海关名义向委托人索要“查验费”、“搞定费”、“好处费”等费用。

3.海关执法自由裁量权的监督制约机制尚未健全，导致腐败诱因长期存在。海关货物查验等岗位的自由裁量权具有范围和内容比较广泛、日常布控查验运用较为普遍、通关作业时效限制与货主对通关速度要求不匹配等特点，导致一线执法人员执法裁量权较大，且缺乏有效的监督制约，尤其是面对“可放可不放，可罚可不罚”等情形时，容易出现宽严不一，从而为权力寻租的人提供腐败的空间。

4.现有行政处罚依据在实践中执行难度较大，打击力度不够。根据现有规定，进出口货物报关企业、报关人员向海关工作人员行贿的，撤销其报关注册登记、取消其报关从业资格，并处10万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任，并不得重新注册登记为报关企业和取得报关从业资格。但在实践中，海关难以及时得知相关报关企业、报关人员被认定行贿罪或有行贿行为的信息。另一方面，撤销报关企业注册登记阻力较大，据悉，上海海关至今仅仅取消了一名报关员的从业资格。另外，对于报关员假借海关名义收取各种费用的行为，海关现有的处罚手段仅仅是警告，责令改正，并可处人民币2000元以下罚款，罚款数额与不法收入相比畸轻，起不到严厉惩罚和有效遏制的作用，使得这一现象成为一个“痼疾”。

5.报关协会对报关企业的监督管理职能弱化，难以发挥应有的作用。首先，报关协会会员涵盖面不够，代表性不强。目前在上海海关注册的有效报关企业854家，但加入协会的只有448家。其次，报关协会工作主要集中在沟通协调、培训辅导等方面，行业自律没有专门的章程和措施。最后，协会人员大多是退休下来的原海关领导干部，带有浓厚的行政色彩。这样，导致报关协会在报关企业中缺乏必要的认同度和凝聚力，难以发挥行业管理和行业自律应有的作用。

三、对策建议

1.加大政务公开力度，从源头上减少报关中介违法违规的可能性。一是主动公开有关收费项目和标准依据，实现海关法律法规、办事流程、时限承诺等信息公开，并通过加强与新闻媒体、主流网站的联系，增加海关信息的受众范围，便于公众监督。二是建立互联网公共信息服务平台，通过互联网、手机网站、手机短信等多种渠道和方式，及时公开报关单的海关作业流向，便于收发货人实时查询办理海关业务的各种状态信息。三是广泛宣传海关举报电话，对举报问题认真深入地进行核实，及时对外公布处理结果。

2.严格依法行政，加大行政处罚力度。一是严格审批报关企业、报关员的准入资格，加强对报关单位的实际巡查，有效防范和治理企业虚假注册和挂靠、外包等行为。挂靠企业的违法、违规行为应由被挂靠单位承担责任。二是整合内部资源，增强执法投入，不断提升执法人员证据收集与运用能力。三是严格依法处理违规企业。将查实的报关企业作为高风险企业，将查实的报关员作为重点人员，提高对其申报单证审核和申报货物布控查验的要求。

3.依托行贿犯罪查询系统推进报关中介行业诚信体系建设。将行贿犯罪档案查询结果纳入报关中介组织信用评分和从业人员诚信档案。对有行贿犯罪记录的企业，应降低信用分；对有行贿犯罪记录的报关从业人员，应纳入“黑名单”，吊销报关从业资格，三年内禁止其再参加报关员资格考试，并将行贿犯罪档案查询结果作为所在报关公司执业资质审核的参考要件。

4.充分发挥报关协会的作用，构建良好的行业自律机制。海关应采取多种渠道增强行业协会的公信力和权威性。一是将查实的报关企业、报关员的违法违规案件，通报当地报关协会，并由其在行业内通报批评。二是会同报关协会，对查实的企业约谈整改，有针对性地开展报关企业和报关员宣传教育。三是有效增加协会服务企业的形式和手段，积极鼓励更多报关企业加入行业协会，接受行业监督、管理与服务。

5.加强综合治理，形成长效工作机制。一是海关加大与工商、税务、外汇、质检等部门对相关企业监管信息的交换和共享，建立合作机制联手开展对报关市场的规范清理整顿工作。二是海关与公安、检察机关进一步完善行政执法与刑事司法衔接机制，对报关企业人员假借海关名义收取各种费用涉嫌刑事犯罪的，及时移送公安机关；对海关关员涉嫌贿赂犯罪的，及时移交检察机关。通过公正、公开、及时的刑事处罚惩治犯罪者，威慑不法报关中介，从而实现特殊预防与一般预防的目的。