我国城市货运车辆交通管理政策对物流影响分析

文/交通运输部科学研究院 李彦林 华光 孙东泉

我国城市货运车辆交通管理政策对物流影响分析

文/交通运输部科学研究院 李彦林 华光 孙东泉

当前，我国已整体进入城市化快速推进的历史时期，城市规模迅速扩张，都市圈、城市群等新型城市形态不断涌现。物流配送系统是城市赖以生存和发展的基础，是城市实现物资内外交换、保障居民正常生活、扩大对外辐射范围、优化城市发展环境的重要支撑。然而，近些年来我国城市配送整体效率不高、组织方式落后、配送“最后一公里”难等问题已成为物流服务链条的短板，严重影响和制约着城市的健康发展，成为物流发展难以逾越的顽疾。城市配送难问题已引起各级政府和业界的广泛关注。2011年8月，国务院出台了《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（国发〔2011〕38号），俗称“物流国九条”，其中第三条专门针对物流作业中车辆通行问题提出了具体指导意见，要求加快制定城市配送管理办法，有效解决城市中转配送难、配送货车停靠难等问题。加快改善城市货运车辆管理，提高车辆通行效率，进一步规范城市货运市场，成为破解城市物流顽症的重要突破口。

典型城市货运车辆交通管制措施

随着城市规模的不断扩大，人口急剧膨胀，机动车辆快速增加，城市交通拥堵已成为典型城市病态。各中心城市为了缓解交通拥堵局面，提高车辆通行速度，优先保障城市居民通勤出行，纷纷采取限制货运车辆通行的管控措施，以期缓解道路资源不足、车辆通行不畅等交通压力。

成都

成都市主要根据主城区布局特点，采取分区域限行、控制货车进入中心城区的方式，分别以一、二、三环路为屏障，逐级限行货运汽车。货运车辆依据载重吨位、货物类别、车辆户籍地等因素，将进入中心城区车辆通行证分为A1、A2、B1、B2、C1、C2、C3、D证、E证和H证，其中E证为市场专用证。各证类对应车型及载质量如表1所示。

表1 车型及载质量使用规定

对于持有各类通行证的货运车辆，应按照各自证照类别，分时段、分路段、分区段在中心城区内通行，具体规定大致为：

1. 时间规定

持证车辆在规定区域或路线允许于每日7:00至22:00时间段内通行，但在每日早、晚高峰时段（每日7:00 至9:00、17:00至19:00）禁止通行。

2. 路域规定

允许持A1证、A2证的货运汽车在规定时间在三环路（含）以内和南部新区的城区道路通行，持B1证、B2证的货运汽车在一环路（含）以外和南部新区的城区道路通行，持C1证、C2证、C3证、E市场专用证的货运汽车在二环路（含）以外和南部新区的城区道路通行。

3. 特别规定

允许持D证的货运汽车在三环路（含）以内和南部新区的城区道路通行，但必须持与建筑单位签订的相关手续到建筑工地所属的公安交警分局砼搅拌输送车线路卡并按规定线路行驶。持H证的货运汽车则在规定时间可以在三环路和天府大道行驶。

4. 其它规定

持证货运汽车在三环路（含三环路）以内和南部新城的城区道路行驶不得从事建筑垃圾运输。

苏州

苏州市为加强货运机动车通行管理，有效控制市区交通总量，制定出台了中心城区货运机动车通行证核发办法，具体规定和要求大致如下。

1. 一般规定

每日7时至21时禁止非市区货运汽车在划定的中心城区以内行驶，每日21时至次日7时禁止非市区中型（含）以上货运汽车（黄牌）在东环路、南环东路、南环西路、解放西路、西环路、虎泉路、312国道以内区域通行（不含上述道路）。

2. 危化品车规定

全天禁止运输危险化学品的车辆在中心城区以内区域通行。

3. 货车规定

市区货运机动车每日7时至9时、16：30至20时禁止在划定中心区域内行驶，每日9时至16：30时禁止在东环路、南环东路、南环西路、解放西路、西环路、虎泉路、312国道以内区域通行（含除312国道以外的上述道路）。

4. 特殊规定

因运送生产、生活物资，必须进入禁行区域的市区货运机动车核发通行证，根据通行证的种类，在规定时间、路段、区域通行。通行证种类包括货运出租车专用通行证、工程抢险通行证、菜篮子通行证、生活品通行证、危险品专用通行证、专业货运企业城区（甲）通行证。重型半挂牵引车、重型专项作业车、大型集装箱车原则上不发放通行证。市区8吨以上货运机动车在中心城区通行的，根据运输需要及时间要求，定量发放路段通行证。外地与本市单位有生产协作关系的车辆，需在多个区域通行的办理城区（乙）通行证。外地临时进入中心城区送货、提货的车辆，必须持绿色环保标志，办理当天临时通行证。

5. 其它规定

持有城区（甲）、城区（乙）通行证的车辆，每日7时至9时、16：30至20时禁止在禁行区域通行。

其他中心城市如北京、上海、沈阳、大连等，也纷纷结合本市区具体情况，制定出台了针对货运车辆限行的相关管控措施，实施分时段、分货类、分区域、分车型交通管制，以期减缓中心城区交通压力，

当前交通管理措施对城市配送发展影响

当前各中心城市出台的针对货运车辆管理措施，其目标在于缓解城市交通拥堵，应对城市机动化快速发展所带来的道路资源不足、城区通行速度急剧下降、污染排放加重等负面影响，优先保障城市居民日常工作、生活、上学等交通出行，体现城市交通以人为本的管理理念。但是，城市物流配送体系作为城市交通的有机组成部分，是保障城市正常运转和发展的基础，是城市物资和商品交换得以进行的前提，是城市经济功能、社会功能得以充分发挥和实现的载体。对货运车辆进行单纯地禁止或限制通行，虽然在一定程度上减缓了城市交通堵，但对城市发展却带来诸多负面影响，并造成城市运行的“肠梗阻”。

1. 客观上割裂了物流运作的一体化，加大了物流服务系统成本

城市配送作为物流服务链条的末端，是完整物流服务的有机组成部分和重要环节。物资在经过长距离干线运输后，必须经过高效、快速、及时的末端配送把货物安全、准确送达至客户端，从而保障整个物流系统衔接顺畅、效率最高、成本最低。人为限制货运车辆通行，无疑在客观上造成了物流各环节的脱节和相互分离，一方面加大了供应链管理操作的难度，另一方面也增加了运输、仓储、装卸、分拆、组货等作业环节，延长了物流服务时间，进一步加大了物流服务的系统成本。

2. 降低了物流服务的整体质量

物流配送是物流服务的终端，直接面向企业、居民等广大用户群体，是物流服务质量和水平的最终体现。随着产业分工细化、现代流通方式的创新发展和城市居民生活水平的不断提高，尤其是随着电子商务的迅猛发展，对实体终端配送服务的准确性、及时性、安全性、经济性、灵活性等要求越来越高，物流组织和管理难度加大。对城市货运车辆的限行管控在很大程度上降低了物流服务的准时性、安全性，增加了物流作业环节，使得物流系统的不确定性因素增多，丢失、损坏、延时、违约等可能性大大提高，近年来因车辆限行原因而引起的不能及时配送到位等服务投诉和违约现象时有发生。

3. 进一步加剧了城市交通拥堵

以载货2吨的厢式货车为例，如果没有货车限行，物流企业可直接用载重2吨货车满载货物送至客户终端，完成配送作业。由于对货车限行，迫使企业改用面包、金杯等载客车辆进行多次转运。由于安全、载重等因素，一般面包车辆一次仅能运载500公斤左右的货物，要完成整个配送任务，需用4辆面包车进行运输。这种化整为零的货物组织方式一方面加大了企业配送成本，另一方面造成将有更多车辆占用道路资源，进一步加剧了城市交通拥堵和城市道路资源的紧张局面。

在一定程度上干扰了正常的市场经营秩序，形成了新的市场不公平

随着各城市限货令的颁布实施，车辆通行证便成为一种稀缺资源，可谓一证难求，甚至成为一部分不法分子投机牟利的工具。从具体实践来看，能获得货车通行证的往往是一些有一定实力或门路的企业，中小物流企业，特别是广大小微企业和个体户基本无法通过正常渠道申请到通行证。然而城市配送的主要任务则是由这些小微企业或个体户承担，他们为了完成配送任务，履行合同责任，只能采取客货混装等违规办法，宁愿支付交通罚款等额外的物流成本。因此，以堵为主的限货令在客观上设置了市场的行政壁垒，发放通行证这种极具行政色彩的资源配置方式一旦与市场结合，很容易成为利益主体追逐的交易对象，在市场主体中造成了因企业规模大小和属地不同、通行证发放不透明等而带来新的市场不公平。

破解城市货车通行难题的积极尝试

实践表明，单纯的限货令并不能从根本上解决城市交通拥堵的尴尬，也无助于建立一个高效、顺畅、便捷、经济的现代化城市配送体系。各地区中心城市积极探索破解城市配送难题的途径和方法，加快科技应用和模式创新，以求物流“最后一公里”破冰。

1. 北京开启鲜活农产品直通车

为落实政府关于“保民生、稳物价”的政策措施，提高鲜活农产品城市配送效率，在市政府各有关部门的大力支持下，北京市新发地农副产品批发市场组建了鲜活农产品绿色运输车队，并启动首都菜篮子直通车，直接配送至城区内二级批发市场、社区菜市场，有效保障首都菜篮子的运输需求，进一步优化鲜活农产品运力资源，提高菜篮子最后一公里的运输服务质量，有效整合了众多分散的配送资源，提高运输服务的组织化、规模化和社会化程度，有利于降低能源消耗，减少空气污染，缓解城市交通拥堵。

2. 苏州发展货运出租车模式

2003年，经过多方论证与实地调研，苏州市政府决定发展货运出租汽车运输。市交通部门积极进行专题研究，联合公安部门制定了《建立苏州市中心城区货物配送系统工作方案》，采取“公车公营”的模式，实行“五统一”（统一厢式车型、统一电子计价器、统一出租车顶灯、统一明码标价、统一GPS卫星定位）管理，为中心城区商贸流通企业、居民等提供及时的公共货运服务。至2010年，货运出租车有588辆，从业人员近600人，日均货运量超过1200吨，约占城区货运总量的20%。货运出租作为城区物流配送的重要载体，衔接了市区主要商业网点，满足了城区货物运输需求，缓解了城区交通压力，大大提升了城市的文明程度。

通过多年的摸索实践，尽管货运出租发展过程中仍然存在着管理粗放、市场竞争力不强、车型结构单一等问题，但其作为一种城市配送解决方案，在很大程度上提高了物流配送组织化程度，对解决车辆通行难、配送服务不及时、市场价格不透明、车型庞杂、技术标准不一等问题进行了积极探索，为创新我国城市配送新模式提供了很好的思路和经验借鉴。

3. 积极开展城市共同配送试点工作

为解决目前我国大中城市普遍存在的商品流通“最后一公里”货车进城难、组织化程度低、配送成本高、交通拥堵等问题，商务部从2012年开始积极开展流通领域共同配送试点工作，支持商贸、物流企业以联盟、共同持股等多种形式开展共同配送，鼓励连锁零售企业、网络零售企业构建新型配送体系，提高统一配送水平，引导物流公共信息服务平台健康发展，支持建设一批物流电子交易平台。通过提高共同配送比例，形成集约化、规模化、标准化配送模式，不断提高共同配送覆盖范围和配送车辆实载率，统筹解决车辆在中心城区通行和停靠等问题，减少企业配送成本支出。广州、武汉、合肥、成都、南宁、厦门、贵阳、兰州、银川等9个城市成为首批试点城市。

成都市积极建设物流配送信息服务平台

为加快提升城市配送信息化水平，优化配送资源组合，提高整体配送效率，加强对城市集中配送的监督管理，进而缓解城市交通拥堵，破解货运车辆进城难等问题，2011年成都市按照“政府主导、企业运营、服务外包”的方式启动建设了“成都智慧物流公共信息平台”，并在该平台上同步开发建设了“成都市城市物流集中配送监控平台”。该平台一期工程具备2000辆标准化城市配送车辆的监管能力。到2015年，具备10000辆标准化城市配送车辆的监管能力。

城市“最后一公里”难题破解需多管齐下、综合施策

国内外实践经验表明，解决城市交通拥堵、缓解城市交通压力绝非是对货运车辆一限了之，相反会进一步加剧城市交通拥堵，同时会带来诸多负面影响，严重制约了城市的健康发展。未来城市之间的竞争是综合实力的相互较量，其中高效、快捷、经济的物流配送体系是城市综合竞争力的重要体现。客、货运输系统是保障城市功能正常发挥、增强核心带动作用、提高城市居民生活品质、维持社会和谐稳定的重大问题，两者作用不可偏废，更非此消彼长的对立关系，应放在同等重要的战略地位来加以引导和管理，共同支撑城市的健康持续发展。

城市“最后一公里”难题的破解需多管齐下、综合施策，充分借鉴发达国家、地区的先进经验和典型做法，发挥科技的引领和创新支撑作用，不断完善法律法规体系和相关标准体系，强化市场在配置资源中的基础性作用。政府部门应创新管理制度、改进管理方式，加大市场监督管理，抓紧制定出台关于城市配送体系建设的相关办法、指导意见和扶持政策，积极营造良好的市场发展环境，做到“不缺位”、“不越位”、“不错位”，综合运用法律、财税、行政等手段，从根本上解决城市发展过程中面临的交通、环境等制约，打造和谐、宜居城市，推动城市的集约发展、安全发展、绿色发展、和谐发展！（转自《交通战略与规划》））