论法律援助标准的建立与完善

郭 婕

论法律援助标准的建立与完善

郭 婕*

本文主要包括八部分内容。首先，明确了法律援助标准的概念、种类和意义，指出了法律援助标准立法中存在的主要问题，如法律援助标准种类不完善、概念不明确、各地标准不一致等。然后，围绕法律援助经济困难标准、法律援助事项范围标准、法律援助案情审查标准、案件指派标准、办案协作标准、案件统计和办案补贴发放标准、服务质量标准及控制方法等逐项展开了深入的探讨，进一步明确了各项法律援助标准中存在的问题及解决建议。

法律援助标准 建立与完善

针对目前“关系群众切身利益的问题较多”的现象，十八大报告明确指出要“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。要想畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，首先有必要进一步建立健全作为困难群众权益重要保护机制的法律援助制度，以充分发挥其在现代化市场经济中对困难群众权益的保护以及对强大国家机关的抗衡作用。而近年来，伴随着我国司法体制和工作机制改革的深入发展，对抗式诉讼、非法证据排除、量刑规范化等制度不断确立，集中表现在以《刑事诉讼法》为主要标志的相关立法成果形式的不断丰富。而从国际上来看，联合国新近通过了作为法律援助专门规范性文件的《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》（以下简称“联合国《原则和准则》”）。这些国内外立法成果也都对我国法律援助制度的健全发展提出了更高的要求。笔者认为，从我国10多年法律援助的实践经验来看，法律援助制度健全发展的关键是各项法律援助标准的建立完善。为此，本文结合法律援助实践经验，试对法律援助标准的概念、种类、存在的问题及未来发展等作如下探讨。

一、法律援助标准概述

法律援助标准，是对各种法律援助概念和日常性活动所作的动态的统一性规定，是对一定时期内的法律援助实践经验和成果进行总结概括，并经相关机构协商一致，由主管部门批准，以特定形式发布，在法律援助工作中共同遵守的准则和依据。之所以说法律援助标准是法律援助制度得以顺利实施的关键是因为法律援助标准不仅决定着法律援助覆盖面的大小、法律援助经费投入的多少，而且影响着法律援助服务人员参与法律援助工作的热情、法律援助管理水平和服务质量的高低。从实践来看，法律援助立法的过程，实质上也就是各项标准的不断完善和规范化发展的过程。从法律援助标准的种类上来看，有多种标准，涉及法律援助工作的方方面面，可以说每一项工作都需要有相应的标准。但是，从目前我国法律援助标准立法情况来看，还存在许多不完善之处。①虽然国务院《法律援助条例》作为法律援助专门立法，在促进我国法律援助全面发展方面发挥了积极的作用，但由于立法时主客观原因的存在，导致《条例》在法律援助标准方面还存在许多亟待完善之处。主要表现在：一是法律援助标准的类别太少，仅包括公民经济困难标准、事项范围标准（含对象兼特定诉讼阶段及刑罚标准）和办案补贴标准，通称为“法律援助三项标准”。结合国内外立法和实践经验，笔者认为，法律援助标准范围，不仅仅指国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》）规定的“三项标准”，还应当包括《条例》没有予以规定，但在实践中已经存在且各地情况不一的案情审查标准、案件指派标准、异地协作标准、案件统计标准和服务质量标准等。其中，经济困难标准、事项范围标准、案情审查标准之间关系密切，是在法律援助申请受理审查阶段应当予以综合考虑的标准，而案件指派标准、案件统计标准、服务质量标准和办案补贴标准之间关系密切，直接影响着法律援助服务的质量和效率。二是《条例》关于法律援助标准的概念、构成指标不明确，导致实践中各项标准的可操作性不强。三是相关标准太低，导致指定辩护率低，挫伤法律援助服务人员的积极性，法律援助服务质量和效率得不到重视，法律援助难以成为司法制度的有机成分，难以发挥其在对抗式诉讼模式下的制衡作用，难以实现法律援助的应有之义。四是没有建立起全国协调的标准动态调整机制，导致各地标准指标各异，不利于法律援助工作的协调开展。②比如一国之内各地经济困难标准不统一，也是世界上许多国家面临的共同问题。目前，加拿大、澳大利亚都在尝试建立全国统一适用的经济困难标准指标体系。See Dr.Melina Buckley:Moving Forward on Legal Aid.虽然司法部《关于建立法律援助“三项标准”动态调整机制的指导性意见》、《关于加强和改进法律援助工作的意见》等对法律援助标准动态调整机制提出了要求，但这些规定只是宣示性和口号式的，缺乏规范性文件应有的指导和规范意义。

二、经济困难标准

在英国、加拿大等国家，经济困难标准被称为“财务资格（financial eligibility）”等，是申请人获得法律援助或者寻求市场化法律服务的重要分界点,是法律援助特有的标准和核心条件，也是各国法律援助规范化发展的核心和难点问题。③杨泳：《论法律援助经济困难标准》，载《中国司法》2004年第6期。从《条例》及相关规范性文件的内容和法律援助实践来看，目前，我国法律援助经济困难标准还存在许多问题，影响着法律援助工作的深入发展。这些问题主要是：

首先，经济困难标准缺少明确概念。从立法上看，虽然《条例》提出了“经济困难标准”的概念，但关于经济困难标准的定义和具体指标，《条例》没有规定，仅通过简单授权，要求“由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展和法律援助事业的需要规定”。从该规定来看，经济困难标准授权立法的内容不完整、目的不明确，更没有严格的授权立法的期限和监督程序规定。而司法部2012年颁布的《办理法律援助案件程序规定》（以下简称《规定》），也没有对经济困难标准的定义、具体指标作出界定，而仅规范了经济状况证明表的出证机关、公章要求、几种特殊类型的经济困难证件和证明材料。

其次，经济困难标准过于严苛。在《条例》授权基础上，各省（区、市）地方立法通常采取以下做法对法律援助经济困难标准作出调整：一是将当地最低生活保障待遇或者将最低生活保障待遇上浮一定比例（比如1.5倍）④《河南省人民政府办公厅转发省司法厅关于确定全省法律援助范围和经济困难标准意见的通知》：“法律援助经济困难标准由各地根据当地经济发展状况和法律援助工作的需要，可适当高于当地最低生活保障标准执行。对于其他特殊情况需要申请法律援助的，由司法行政部门确定。”作为经济困难标准，也有个别发达地方如上海等以低收入家庭标准⑤《关于贯彻执行〈上海市人民政府关于调整法律援助对象经济困难标准和扩大法律援助事项范围的通知〉的意见》：“本市法律援助对象经济困难标准调整为本市城乡家庭人均可支配收入标准（具体按照市统计局最新公布的本市低收入家庭人均可支配收入标准执行）。根据上海市统计局最新公布的《2011年统计年鉴》显示，本市低收入家庭人均可支配收入标准为14996元/年（1250 元/月）。因此，法律援助申请人人均家庭收入低于1250元/月的，法律援助机构应当认定其符合法律援助经济困难标准。”或者以最低工资标准⑥http://www.cnnb.com.cn/nbfwmh/system/2009/05/06/006091948.shtml。作为经济困难标准，法律援助申请人的收入低于这些标准的就被认为是符合法律援助的经济条件；⑦在此，笔者无意探讨最低生活保障待遇或者最低工资标准的制定是否有科学合理的依据，是否是在广泛调研的基础上得出的，但从法律援助实践来看，将最低生活保障待遇或者最低工资标准作为法律援助经费困难标准是不合理的。二是均规定了几类免于经济困难标准审查的情形。⑧《北京市人民政府办公厅转发市司法局关于公民申请法律援助经济困难标准和事项补充范围的意见》：“本市法律援助申请人经济困难标准，按照申请人是否享受城市居民最低生活保障待遇或农村居民最低生活保障待遇确定。具体标准按照市政府公布的城市居民最低生活保障标准或申请人户籍所在地的区（县）政府当年公布的农村居民最低生活保障标准额度参照执行。”由此带来的弊端是：各地立法关于经济困难标准及其具体指标各异，无明确的经济困难标准认定方法，有损于法律援助立法的可操作性和权威性，不利于全国法律援助工作的统一化发展。⑨金羊网：《何为低收入户？让人“蒙查查”》，http://news.qq.com/a/20091208/001989.htm。另外，无论是以最低生活保障待遇还是以低收入户为经济困难标准，都不符合我国法律援助实践需要和法律援助立法本意。⑩因为，法律援助的立法本意，是对于遇到涉法涉诉问题，但通常经济上又非常困难，请不起代理人、辩护人的公民，由国家为其提供免费法律服务的一项法律保障制度。而经济困难的公民包括但并不限于享受最低生活保障待遇的人或者低收入户，还应当包括那些虽不属于低保对象或者低收入户，但仍无经济能力寻求市场法律服务的人。从调研和统计情况来看，享有最低生活保障待遇的人对法律援助的需求并不高，⑪“据近几年统计数据显示，每年法律机构提供的法律援助案件中，属于低保对象的不足20％，甚至有些地方只达到3％”，参见高贞：《法律援助审查中的若干问题探讨》，载《中国司法》2008年第2期。而真正需要法律援助的人虽然经济困难但因不符合苛刻的经济困难标准而得不到援助。⑫比如以北京市为例，按照《北京市2012年律师收费标准》关于“民事诉讼案件按审判阶段确定收费标准”的规定，其中“计件收费标准为每件收费3000-10000元”，而按照同期北京市发布的《关于调整北京市2012年最低工资标准的通知》规定，北京市最低工资标准从2012年1月1日起调整为每人每月1260元，另外，根据北京市统计局公布的数据，2012年1～4月份，北京市被调查的5000户城镇居民人均家庭总支出为10497元。如果以一个三口之家（一对夫妇加个孩子）为标准来计算最低工资收入，该家庭1～4月份的总工资收入为10080元（假定该家庭没有其他收入或者资产可支配），与同期人均家庭总支出相比，结果是：10080元-10497元=-410元。这种情况下，该三口之家如果遇到民事法律问题需要法律援助，虽然连3000元的律师费（民事最低计件标准）都付不起，但因为其工资收入超过了北京市城市最低生活保障标准而无法获得法律援助。http://zhengwu.beijing.gov.cn/tjxx/tjsj/t1226604. htm。

在我国刚开始建立法律援助制度时，由于法律援助经费不足、法律援助机构人手不够、法律援助经验缺乏、网络技术不发达、信息共享机制不健全等客观原因的存在，法律援助经济困难标准参照各地最低生活保障标准或者最低工资标准执行，比较简单直观，操作性较强。但是随着法律援助实践的深入开展，在经济困难审查方面取得的经验和研究成果日益增多，对现行法律援助经济困难标准存在的弊端、非合理性以及与包括最低生活保障标准（最低工资标准）在内的社会救助的区别等认识也日益深刻。⑬参见郭婕：《谈法律援助与社会救助的区别》，载《中国司法》2008年第5期；又见注③。另外，值得一提的是，目前出现了一种非常令人担扰的现象：一方面，近年来，随着中央对法律援助办案专款拨付力度的加大，法律援助经费紧张的局面有所改善；另一方面，受经济困难标准和事项范围标准的限制，各地法律援助案源量不足，但中央专款只能用于办案，导致法律援助办案数据造假，而真正需要法律援助的人又得不到援助，办案补贴太低导致办案人员积极性不高、法律援助服务质量低下等问题。http://www.tianya. cn/publicforum/content/law/1/129908.shtml。所以，有必要在总结各地实践经验并借鉴国外好的做法的基础上，对经济困难标准及构成指标、审查方法等作出更加科学合理的规定。而从健全经济困难标准的可行性来看，目前律师收费指导标准、最低工资标准、居民人均家庭支出标准等标准和指标体系的存在，以及银行工资支付系统、个人存款账户实名制、不动产登记制等与个人收入和财产管理相关的法律法规的健全，网络技术的发达确保了部门间信息共享机制的健全，这些也为建立相对合理的、多层次的法律援助经济困难指标体系和审查方法、促使法律援助机构对申请人经济状况及时开展多渠道实质性审查提供了可能。值得一提的是，在经济困难标准和指标体系的确定及动态调整、计算方法、实质调查等方面，我国香港地区、英国等国家和地区已经取得了相对合理的、值得借鉴的经验，可以加强对该地区经验的学习，也可以通过对外交流合作机制，加强对其他国家和地区相关经验的了解和借鉴。⑭Legal Aid Services Council:Legal Aid in Hongkong.

三、事项范围和对象、特定诉讼阶段及刑罚标准

（一）事项范围标准

这主要是指民事和行政法律援助事项范围，即在民法和行政法领域，明确哪些事项属于法律援助服务的案件范围。这方面目前存在的主要问题：一是《条例》规定的事项范围太窄，跟不上形势发展的需要；二是由于《条例》授权立法，导致各地立法规定的事项范围不统一，不利于各地工作的衔接与配合。由于法律援助事项范围受社会经济等的影响很大，经常会发生变化，比如近年来，有关土地流转、房屋拆迁、环境保护等方面的案件比较多。对此，有两个建议供选择：一是在事项范围立法方面，由人大通过“列举优先事项（作为最低事项范围标准）”并辅之以“兜低条款”的形式予以规定，然后，随着形势发展，由司法部结合新的民事行政立法成果，如民事案由制度等，对一定时期各地经常发生的法律援助事项，定期以指导性文件的形式进行及时动态总结调整，以保持全国法律援助事项范围的一致性；⑮在法律援助事项规范化调整方面，可以借鉴最高人民法院动态发布民事案件案由的做法，并建立上下级司法行政机关及法律援助机构之间的法律援助情况和问题及时报告反馈机制。二是随着办案专项经费的增加，也可以借鉴广东省的做法，对法律援助事项不作任何限制，只要法律援助申请人符合经济困难标准及案情标准，就为其提供法律援助服务。

（二）对象兼特定诉讼阶段及刑罚标准

这主要是指刑事法方面的案件范围。这方面存在的问题主要是，《条例》相关规定太窄，已不适应形势发展的需要，与最新刑事立法相抵触：一是《刑事诉讼法》规定，在所有的公诉案件中，公诉人都要出庭，而《条例》第12条规定显然与该新规定相抵触；⑯《条例》第12条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助。”二是《刑事诉讼法》和配套司法解释及相关规范性文件，如《最高人民法院关于适用〈刑事诉讼法〉的解释》和公安部《办理刑事案件程序规定》等均明确规定，在所有的诉讼阶段，当事人都可以申请法律援助，显然《条例》规定的诉讼阶段标准太窄；三是《刑事诉讼法》规定，可能被判处无期徒刑或者死刑的刑罚标准，已经超出了《条例》第12条第2款关于“被告人可能被判处死刑”的刑罚标准；四是从可以获得法院指定辩护的特殊被告人来看，《条例》仅规定了“被告人是盲、聋、哑或者未成年人的而没有委托辩护人”情形，《刑事诉讼法》的规定也显然高于《条例》的规定，所以有必要对《条例》作出修改，以适应上位法立法成果的发展；五是关于证人、服刑人员是否享有法律援助的权利，《条例》没有规定，但在实践中，出于司法利益和法律援助实践需求的考虑，有的法律援助机构已经打算为证人提供法律援助。⑰新浪新闻中心：《证人被报复可申请法律援助》，http://news.sina.com.cn/c/2009-10-23/052216485160s.shtml。对证人提供法律援助，是衡量现代诉讼制度是否健全完善的标志之一，不仅可以起到证人保护的作用，也能够促进证人出庭作证，保障诉讼活动正常顺利进行。⑱郑志华：《德国刑事证人法律援助制度研究》，载《法制博览》2012年第1期。联合国《原则和准则》规定服刑人员和证人也应当有权获得法律信息和法律援助，以便了解和有效维护自己的权利。⑲http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp?NewsID=17711。

从这些立法及司法实践经验来看，我国已有必要通过人大立法，扩大法律援助的事项范围和对象范围，并将服刑人员、证人等纳入到刑事法律援助对象范围之中，确保法律援助在刑事司法系统中发挥更大的作用。

四、案情审查标准

综合各国和地区法律援助立法及实践经验，笔者认为，案情审查标准由司法利益标准、⑳联合国制定的《公民权利和政治权利国际公约》、《关于律师作用的基本原则》和《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》等对“司法利益”标准作出了规定。出于“司法利益”的要求，许多国家在刑事法律援助立法中，将为可能判处监禁以上刑罚的案件提供法律援助作为最低限度标准，参见郑自文：《国际人权公约与中国法律援助事业的发展》，载《党的十六大以来法律援助理论研究文集》，中国民主法制出版社2009年版。“司法利益标准”又被称为“威杰里标准”（Widgery Criteria），该标准是指，法律援助申请人虽然不符合经济困难标准，但可以因其案件符合“司法利益标准”而被酌情给予法律援助。该标准的指标包括：控罪是否严重得可能使被告丧失自由或生计，或名誉确有可能严重受损；或控罪会否带来重大法律问题；或被告是否有精神病或其他精神上或身体上的残障，以致无法理解诉讼的程序及自辩；或在抗辩过程中，是否涉及追查和会晤证人，或需要由专家盘问控方证人；或提供法律代表以维护被告人以外之人士的利益，例如在幼童被性侵犯的案件中，被告人应避免亲自盘问证人。http://we barchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.dca.gov.uk/legalhelp/faq/cds.htm#part3；http://www.martynprowel.co.uk/TheInterestsofJusticeTest.html。胜诉可能性标准㉑针对法律援助申请审查工作，许多专业人士指出，对于法律援助申请的审查，不应停留在形式上，应尽可能对案情作比较深入地了解和分析，对于明显于法无据或者即便胜诉也无法执行，提供法律援助对当事人维权无益的事项申请，要拒绝给予法律援助，做好说服工作，以免浪费法律援助资源。参见贾午光：《调动资源强化职能充分发挥法律援助在构建和谐社会中的作用》，载《党的十六大以来法律援助理论研究文集》，中国民主法制出版社2009年版。和法律援助效益标准㉒施博：《法律援助审查刍议》。“法律援助效益是指以较小的法律援助资源投入产出较大的法律援助收益。追求法律援助资源的效益最大化是实现法律援助目标的内在要求，因此法律援助效益是影响法律援助决定的重要因素，理应成为法律援助的审查内容。法律援助效益审查主要有几种情形：一是案件争议标的大小。一般说来，案件争议标的额的大小与法律援助的效益大小存在正相关关系。例如工资拖欠纠纷，如果拖欠工资额少于法律援助成本（含办案补助、交通通讯文印费用等），从法律援助效益计，就算是申请人符合经济困难条件且确信案件能够胜诉，法律援助机构也没有必要给予其法律援助。（笔者认为，遇到这种情况，虽然没有必要通过提供法律援助帮助当事人寻求诉讼救济，但可以通过提供和解或者调解服务，帮助当事人解决问题）。二是法律专业服务的必要性。如果案件简单或适用法律明了或申请人文化程度较高，对法律专业服务的必要性要求往往不高，法律援助机构应考虑让当事人自己去争取权益，把机会留给那些对法律专业服务要求较高的法律援助申请。三是裁决结果的可执行性。实现申请人的合法权益不只是要得到一个公正的裁决，更需要该裁决结果得到及时全面适当地执行。不具有执行可能的裁决结果无论是对受援助人还是对法律援助机构而言，都意味着时间、精力和物质的浪费。因此，对可以预见的裁决结果，法律援助机构应尽可能审查其可执行性。http://www.zhushan.gov.cn/zssfj/flrz/200806/20155.html。组成，是法律援助机构授予申请人法律援助的重要依据。公民提出法律援助申请，与向法院提起诉讼一样，㉓根据新《民事诉讼法》规定，起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;（二）有明确的被告;（三）有具体的诉讼请求和事实、理由;（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。也要符合相应的条件或者标准，即提出法律援助申请要有合理的理由。通过立法规定案情标准的法理依据是，任何申请人要想获得法律援助，必须证明本人有合理理由参与法律程序，因为这决定着申请人案件是否有合理的胜诉机会。在法律援助申请审查中纳入案情审查的意义在于：一是可以确保法律援助不被滥用，避免公民一遇到利益纠纷，就诉诸法律，轻易将诉讼视为解决问题的途径；二是通过案情审查，可以帮助法律援助服务机构和人员更加审慎地为申请人提供法律援助服务；三是通过案情审查确保不向无正当理由等提起诉讼的人提供法律援助，可以节省有限的法律援助资源。㉔Legal Services Commission:Legal Aid in Hongkong（2008）,P105.虽然，《条例》第17条规定，公民申请法律援助应当提交与所申请法律援助事项有关的案件材料，但《条例》的立法本意并不是为了通过案情审查，以发现法律援助申请事项的司法利益、胜诉可能性及法律援助效益的大小，而是为“便于法律援助机构了解法律援助申请的具体内容，在审查符合法律援助条件以后，能够尽快办理或组织办理该法律援助事项”，才要求“申请人在申请时应同时提供与所申请法律援助事项有关的案件材料”。㉕国务院法制办政法司、司法部法律援助中心、司法部法规教育司编著：《〈法律援助条例〉释义》，中国法制出版社2003年版，第64页。另外，在法律援助实践中，许多地方法律援助都将案情审查纳入了法律援助审查之中，但由于缺少具体的案情审查标准和指标，有的就将案情审查推向了极端，要求申请人“必须有充分证据证明自己的合法权益受到侵害”，对于法律援助申请人来说，该要求比民事诉讼法规定的起诉条件还严格。㉖高贞：《法律援助审查中的若干问题探讨》，载《中国司法》2008年第2期。需要强调的是，由于与法无据，在法律援助申请审批工作中，进行案情审查容易引起矛盾，曾发生过法律援助机构因在案情审查时拒绝给予法律援助而被申请人告上法庭遭败诉的案例。㉗参见网易新闻中心：《法援中心拒绝法律援助 南海市民告上法庭胜诉》，http://news.163.com/40716/9/0RDF1BV80001122E. html。不过，也有许多地方没有将案情审查标准纳入到法律援助审查标准之中，导致法律援助资源难以用于最需要帮助的困难人群。㉘周晓丹：《浅议法律援助的对象及范围》，http://www.tieqiaolawyer.com/news.asp?id=2140。为此，笔者建议，在调研总结各地法律援助案情审查工作中现有好的做法，并借鉴我国诉讼立法及国外法律援助立法相关经验的基础上，有必要通过全国人大立法，将案情审查纳入到法律援助审查标准之中，制定出合理的案情审查标准和指标体系。

五、案件指派标准

《条例》第21条规定：“法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件；也可以根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。”由此规定，可以引申出以下有关法律援助案件指派标准的问题：一是什么样的案件可以指派律师事务所安排律师办理、什么样的案件可以安排本法律援助机构人员办理、什么样的案件可以安排社会组织办理？二是在同一辖区内的律师事务所之间分配案件的标准是什么？三是各类法律援助服务人员在办理法律援助案件、提供法律咨询时的资质要求是什么？如果没有明确资质要求，在办案过程中就会产生许多问题，比如，有的地方咨询工作实行律师轮流值班制度，有的情况下，个别前来寻求咨询的当事人会就同一个问题多次来访，而不同的值班律师因工作年限、工作经验不同，导致解答问题的方式、对问题的看法及给出的建议也会有所差异，这可能给当事人产生一定疑惑，甚至不利于当事人问题的解决。㉙南海区法律援助处：《南海区法律援助律师值班咨询工作的调研报告》，载《佛山市法律援助信息》2008第8期。对于这些标准，《条例》没有规定，司法部和全国律协作为法律援助全国最高行政管理部门或者全国性律师行业自律组织，也缺少相应的法律援助案件指派标准的规定，而理论界也鲜有人对法律援助案件指派标准作专门研究，但该问题在实践中又确实客观存在。四是在中西部律师资源缺乏地区，如何建立长期有效的指派工作机制？而新修订的《刑事诉讼法》第33条规定，犯罪嫌疑人在侦查期间，只能委托律师作为辩护人，这无疑更增加了中西部地区律师资源缺乏地区法律援助案件指派工作的开展。各地案件指派标准不一，㉚甚至在北京市各个辖区内，律师指派标准也不一致。有资料显示，北京市各法律援助中心本着“善用资源、合理配备”的原则总共形成了6种指派方法，各种方法不尽相同。6种指派方法分别为：按律所名称顺序轮流指派，如海淀区、房山区法援中心；律所志愿报名参加，如东城区、丰台区法援中心；轮流指派和志愿报名相结合，如市法援中心、朝阳区法援中心；集中指派兼顾其他律所，如昌平区法援中心；固定律所并固定律师，如西城区法援中心；按律师的专业与分工安排，如通州区法援中心。很明显，有些指派规则向律师提供的机会更均等，有的则不那么均等，有律师也曾抱怨：“西城区法援一直只有那8家律所在承担，其他律所没有机会，这样一来，想提供法援的不能参与，不想提供的可能又得赶鸭子上架。”对于这种不均等的指派方法，北京市法律援助中心主任王学法表示，如果是按照客观情况设计的，并且控制好律师的质量，也是可行的，但如果这种方法本身就具有随意性，或者有人情关系，那就很可能导致援助不力的后果。http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/shjw/20120223152023.htm。法律服务资源各异，困挠了法律援助指派工作的顺利开展。如有的律师表示自执业以来从来没有获得过指定辩护的机会。㉛江苏苏州知本律师事务所律师邹毅表示，他执业以来从来就没有参加指定辩护的机会。“很多地方的法律援助指派方法并不统一，我在苏州，却从来没搞清楚如何才能参与指定辩护的案件”，有的律师甚至“什么都没做就被剥夺了法律援助的资格”。http: //www.law-lib.com/fzdt/newshtml/shjw/20120223152023.htm。而从当前实践中法律援助办案律师指派方式来看，主要包括按顺序轮流式、随机抽取式、固定指派式、志愿报名式、任意指派式、受援人选择式等，从这些指派方式来看，各有其优缺点，需要立法时予以综合考虑，针对不同地区，设计出相应的指派标准依据，供各地参照使用。而在法律援助机构自办案和对外指派办案之间，目前还没有相应的指派标准，随意性更大，缺少成熟的做法。㉜许多法律援助机构“重办案，轻管理”的思想还比较严重，将大量时间用于办理法律援助案件，而忽视了法律援助申请受理审查、办案质量监督管理工作。在这方面，我国香港地区的现有做法，可以为全国人大立法提供一定的借鉴经验。㉝同注⑭。

六、办案协作标准

（一）部门协作标准

部门协作机制，也叫部门配合机制或者部门衔接机制等，主要是指在提供法律援助服务过程中，如何从制度上促使相关部门履行协作义务，做好法律援助。该机制包括两层含义：一是法律援助与其他政府部门之间的协作机制；二是与司法部门之间的协作机制。《条例》出台后，司法部曾联合相关部门出台了一系列规范性文件，但从调研所掌握的情况来看，由于这些规范性文件效力层次低、配套政策不到位、部门业务经费不足、对法律援助认识不够等原因，执行情况并不理想。随着相关法律法规的制定和修改，有的规范性文件已与上位立法相抵触，如《劳动争议调解仲裁法》第53条规定：“劳动争议仲裁不收费。劳动争议仲裁委员会的经费由财政予以保障。”显然，《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》第四部分“建立法律援助与劳动仲裁的衔接机制”作出的“对法律援助机构决定提供法律援助的案件，劳动仲裁部门要先行缓收仲裁费”的规定已无存在的必要。有的规范性文件的规定虽然很好，但并没有被新的上位法立法成果所吸收。比如，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第5条，明确指出侦查机关、检察院、法院负有告知犯罪嫌疑人（被告人）如果经济困难可以申请法律援助的义务，而新修订的《刑事诉讼法》第33条规定的辩护告知义务中并没有明确将法律援助纳入告知义务范围。从全国情况来看，除了法院指定辩护机制相对健全以外，包括侦查阶段、审查起诉阶段在内的其他部门参与机制一直不太健全，受援人的权利难以得到有效保护。而最近最高人民法院和公安部围绕新《刑事诉讼法》通过的相关司法解释和规范性文件虽然明确将法律援助纳入了刑事辩护告知义务范围，但与全国人大立法相比，并结合以往的实践经验，由于这些规范性文件的效力层次较低，在实践中仍然可能存在不被重视及认真遵守的问题。

实践中，近年来，各地探索多种途径，积极加强部门之间的良好沟通，努力促进协作机制的建立。比如，由地方政府牵头，成立由公、检、法、司、民政、劳社、工商、档案、建设、卫生、国土等相关单位负责人及律师代表参加的法律援助协调委员会，定期召开会议等；建立了法律援助与司法救助对接机制、与民政部门经济困难状况审查共享机制、与信访部门信息沟通联运机制等，明确了双方之间的协作权利义务等；有的地方在法律援助服务部门协作方面，提出了“无缝服务”的理念；有的地方相关部门通过开展联合调研活动、召开座谈会、出台规范性文件等，加强部门协作关系。㉞参见http://www.sqrb.com.cn/news/2012-05/18/content_1435556.htm；http://news.jcrb.com/jxsw/201202/t20120229_813812.html。这些做法对于通过法律援助立法，加强部门协作机制的建立提供了很好的实践经验。而政府网络管理系统的建立健全、“12348”服务热线的健全发展，无疑为顺畅法律援助部门协作机制，强化公安、检察机关和法院履行新修订的《刑事诉讼法》规定的法律援助告知义务等提供了物质技术基础。对于这些经验，有必要通过立法加以固定化、标准化，形成长效规范化发展机制。

（二）异地协作标准

异地协作也是法律援助实施工作中的常见问题之一。虽然《条例》及相关规范性文件没有对异地协作作出规定，但实践中，出于办案工作需要，各地积极探索法律援助异地协作模式，取得了初步成效，大部分省份或者城市通过签署省际间或者城际间法律援助协作公约或者协议，就异地协作原则、组织形式、方法流程等达成了基本共识。不过，各地在采取协议模式，按照遇事协商原则开展法律援助异地协作的过程中，逐渐暴露出一些亟待解决的问题。这些问题主要表现在：首先，由于异地协作缺少上位法依据，而协作公约或者协议的效力又太低，甚至没有效力，遇事临时协商机制有赖于双方自愿，而非因国家强行法的约束，导致协作的随意性非常大。实践中常见的情形是，一方不积极配合协作，导致工作延误，无法实现协作的目的。其次，新实施的、与异地协作有关的规范性文件的规定太简单，难以全方位满足异地协作实践的需要。2012年由司法部颁布实施的《办理法律援助案件程序规定》没有对异地协作予以专章规定，而是纳入了第四章“承办阶段”的调整范围之中，仅对办案阶段的异地调查取证（第28条）作出了简单规定。但从实践来看，在法律援助申请受理审查阶段，也经常存在异地协作的问题，如转交法律援助申请、为当事人调取经济困难证明材料等。关于协作双方其他的权利和义务、协作事项、协作方式、协作责任、协作经费问题等关键性事项，《规定》也没有作出调整。笔者建议，在开展异地协作立法方面，一方面要深入开展调研活动，及时总结好的做法和经验，查找出亟待解决的困难和问题；另一方面可以借鉴公安、检察院等相关机关的经验。比如，针对协作产生的费用问题，《城际间法律援助工作协作协议》的规定是，“协作城市间，接受委托受理的法律援助案件办结后，受援人住所地的法律援助机构应支付案件办理所在地的法律援助机构必要的办案补贴。案件受理所在地与受援人住所地的办案补贴不一致的，由双方法律援助机构协商解决”。由于各地办案补贴标准不一致，实际操作起来比较麻烦，是否可以借鉴公安部《公安机关办理刑事案件程序规定（修正）》第309条的规定，对于法律援助异地协作请求，协作地法律援助机构应当无条件配合，不得收取任何费用。㉟公安部《公安机关办理刑事案件程序规定（修正）》第309条的规定是：“对异地公安机关提出协助调查、执行强制措施等协作请求，只要法律手续完备，协作地公安机关就应当及时无条件予以配合，不得收取任何形式的费用。”如果考虑到基层法律援助经费紧张的现实，可以探讨将异地协作经费纳入到中央或者省级办案专款的可行性。

七、案件统计（包括归档）和补贴发放标准

（一）案件统计标准

案件统计标准是开展全国法律援助信息统计管理工作的重要指标和依据，直接反映经济困难标准、事项范围标准、案情审查标准、案件指派标准等是否得到有效遵守，衡量着各项法律援助活动是否达到相应的质量标准，决定着办案补贴标准的落实，是中央和省级办案专款拨付和发放的重要依据，也是法律援助机构开展日常服务质量管理工作的重要内容。但是，对于案件统计标准，《条例》没有明确，仅要求法律援助办案人员在案件结案时要向法律援助机构提交结案报告材料，而各地规范性文件确定的案件统计标准指标各异，归档管理办法也不尽相同，存在着内容指标不明确、管理不规范、保存机构不统一等问题，调研中发现各地的争议和意见也比较大。㊱比如，关于法律援助案件档案的保存问题，实践中一般有两种做法，一是由法律援助机构统一集中阅卷保存，一是由承办人所在机构分散阅卷保存。参见刘趁华：《关于规范法律援助案件档案管理工作的几点建议》，载《中国法律援助》2006年第1期。比如，实践中，对于同样类型的工伤案件，有的法律援助机构立一卷，有的法律援助机构则按案件所处不同阶段分别立多卷。对此，建议通过专门研究，在总结广东、江苏、山东等好的做法并借鉴律师事务所、人民法院、人民检察院、公安机关、劳动争议仲裁机构、行政复议机构等办理相关案件的统计标准的基础上，由人大立法作出原则性规定，再由司法部出台专门规范性文件予以调整，明确案件统计标准指标及归档办法，以便做好法律援助数据收集和分析工作，增强全国法律援助网络信息管理工作的科学性和权威性，为更好地开展法律援助管理工作提供基础性依据。㊲翟洁君：《法律援助数据收集和分析机制研究》，载《中国法律援助》2008年第8期。

（二）办案补贴标准

同样，关于办案补贴标准，《条例》也只是以概念的形式提出，并通过授权，要求“法律援助办案的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根据需要调整”，㊳《条例》第24条第2款。而没有对办案补贴的定义和构成要素、发放对象、发放时限、发放条件、动态调整时限等作出明确规定，导致了许多问题和争议的产生，亟待从立法层面给予解决。比如，法律援助补贴标准普遍较低，有的连正常办案的成本费都不够，更不用提办案服务费。低标准的办案补贴，挫伤了法律援助服务人员的积极性，㊴正是由于法律援助办案补贴太低或者没有补贴，才导致经常发生有关法律援助是政府责任，还是律师义务的问题的争论。难以吸引合格法律服务人员参与办案活动，导致法律援助办案走过场，影响了法律援助服务的质量和效率；㊵彭莉红：《法律援助办案补贴若干实践问题浅议》，载《中国法律援助》2008年第9期。办案补贴标准僵化，基本上都采取包干补贴的方式，与市场化机制下办案报酬的差距特别大，并存在发放不及时，不按标准发放等问题；㊶桑宁：《法律援助办案补贴问题刍议》，载《中国法律援助》2007年第1期。关于法律援助机构人员办案是否能够领取补贴存在争议，各地的规定和做法也不一致。㊷比如，按照《广东省支付办理法律援助事项补贴暂行办法》的规定，法律援助机构工作人员可以与律师、社会组织人员、基层法律服务工作者一样领取补贴，但在实践执行中存在争议，有的地方不同意法律援助机构工作人员领取办案补贴。参见注㊵。笔者认为，对于办案补贴标准，由两个要素构成，即实际办案支出和服务费。其中实际办案支出包括法律援助案件所必要的交通费、差旅费、通讯费、鉴定费、复印费、误餐费等费用㊸参见《广东省支付办理法律援助事项补贴暂行办法》。，在这方面，广东的做法比较成熟，全国人大立法时可以予以吸收调整。

八、服务质量标准和监控方法

自法律援助制度在我国建立以来，如何提高法律援助服务质量一直是法律援助工作的重点内容之一。围绕该问题，各地不仅通过广泛调查研究，取得了大量的研究成果，许多地方还通过积极探索建立服务质量标准和监控方法，积累了很好的经验。㊹相关理论研究成果参见贾午光主编：《党的十六大以来法律援助理论文集（下）》，中国民主法制出版社2009年版。其中《建立健全我国法律援助案件质量监控体系的思考》（作者为司法部法律援助中心副主任郑自文）一文对构建我国法律援助质量服务控制制度的必要性、国外法律援助服务质量制度、各地的实际做法，以及如何构建全国性法律援助服务制度等进行了深入思考，对推动各地开展法律援助服务质量标准建设发挥了积极的指导作用。比如，有的法律援助机构确立了“案前告知、案中指导、案后监督”的原则，对法援案件的办理过程实行全方位的动态跟踪指导；有的法律援助机构组织相关专业人员旁听法律援助案件的法庭审理，听取受援人及有关部门意见，并做好跟踪调查、处理和反馈工作；有的法律援助机构采取审查案件材料、监察案件质量，向受援人发放《征询意见表》，向法院等有关单位发放意见反馈表，组织人大、政协、公、检、法、政法委的有关人员对法律援助案件办理质量进行评议等方法，开展法律援助案件审查监控工作。遗憾的是，《条例》及其规范性文件没有对这些成果和经验予以统一调整，导致各地服务质量标准各异，监控方法不同，许多地方的法律援助服务质量得不到足够重视，许多司法行政机关和法律援助机构只注重办案，忽视对办案质量的监控。比如，在办理刑事法律援助案件时，有的办案人员没有做到及时会见被告人、查阅案卷、出庭，没有积极尽到辩护职责，走过场现象严重，影响了法律援助的形象。值得高兴的是，司法部新通过的《规定》对法律援助案件的受理、审查、承办等标准和流程作出了初步规定，为规范办案提供了全国性依据。不过，《规定》的许多条款仍有待细化，㊺比如《规定》第21条：“法律援助机构应当根据本机构、律师事务所、基层法律服务所、其他社会组织的人员数量、资质、专业特长、承办法律援助案件的情况、受援人意愿等因素合理指派或者安排承办机构、人员。”该条只是对相关指标作出简单列举，缺乏细化。特别是对于办案质量监控方法，缺少明确细化的调整。而且，《规定》作为部门规章，缺少专门性上位法的支持。目前，在法律援助服务质量标准和监控方法上，许多国家已经有了非常成熟的做法，对此，司法部法律援助中心作为全国法律援助理论工作的主管部门，一直比较关注法律援助服务质量问题，产出了许多翻译和研究成果，值得全国人大立法时借鉴。㊻桑宁、蒋建峰：《英国刑事法律援助质量控制体系及启示》，载《中国司法》2007年第1期；郭婕：《英格兰和威尔士法律援助工作经验概述》，载《中国司法》2011年第7期。目前，司法部法律援助中心正在部分地方开展法律援助服务质量评估试点工作，以为立法提供基础性信息资料。另外，法律援助作为法律服务的特殊形式，许多律师事务所在法律服务质量管理方面取得的经验也值得全国人大立法时加以借鉴。

郭婕，司法部法律援助中心副调研员，法学博士。