陆良县国家森林抚育补贴试点项目实施情况分析

高昆瑞

（陆良县林业局，云南 曲靖 655600）

财政部和国家林业局决定从2009年底起开展森林抚育补贴试点，这是我国继建立生态补偿基金制度后，林业政策的又一重大突破，也是国家公共财政支持生态建设、满足人民群众对林业的多功能需求的又一重大举措，标志着我国森林经营补贴机制正式建立。陆良县自2011年启动实施国家森林抚育补贴试点项目，项目实施中边实践边探索，并开展认真的调查研究，最终确定以20世纪90年代初人工营造的华山松、云南松纯林和近几年来退耕还林工程、珠防工程所营造的圆柏、柳杉幼林等为抚育的目的树种，选择合理的抚育经营技术措施实施项目。同时，探索今后科学实施森林抚育补贴项目的途径，加强森林经营力度，大幅度提高林地生产力，维护森林生态系统稳定健康。

1 陆良县基本概况

1.1 自然社会条件

陆良县位于云南省东部，曲靖市南部。地处乌蒙山南部延伸带，境内三面环山，中部是平坦开阔的陆良坝区，南盘江从中穿越过境，形成高原、山地、丘陵、盆地相间的地貌特征。全县国土总面积1 989.59km2，辖8镇2乡1个华侨管理区139个村（居）委会。属北亚热带高原季风气候类型，冬干夏湿气候区，气候终年温和，冬无严寒，夏无酷暑，春暖干旱，秋凉湿润，降水集中，干湿分明［1］。年平均气温14.8℃，≥10℃的年活动积温4 458℃，年平均降水量941.9mm。

1.2 森林资源概况

据2008年全县森林“二类”资源调查，陆良县属滇中高原北亚热带植被区，属珠江源头水源区，全县林业用地面积89 657.0hm2，占国土总面积的45.06%，其 中：有 林 地 61 103.7hm2、疏 林 地1 106.6hm2、灌木林地19 748.7hm2。全县活立木总蓄积量1 986 400m3，年净生长量102 700m3，年总消耗量为64 998m3，消耗量低于生长量。全县森林覆盖率33.44%，其中有林地覆盖率30.71%，国家特别规定灌木林覆盖率2.73%［2］。

全县共有中、幼龄林50 478.0hm2，蓄积量1 353 880m3，需要抚育的中幼龄林40 000.0hm2，除桉树以外，全部为集体所有。由于受人为或自然因素的影响，存在森林树种结构不合理、林分过密、林分质量差、林地生产率低、林业“大资源、小产业、低效益”等问题较明显，迫切需要通过有效的森林抚育改善林分质量。

2 正确认识森林抚育的重要意义

森林抚育是指在森林达到成熟龄以前的生长发育过程中所进行的促进林木生长、提高林分质量、改善环境条件，以提高森林生产率的一系列措施，包括松土、除草、施肥、灌溉、排水、林粮间作、修枝、抚育采伐等，且以抚育采伐为其主要方式［3］。由于未能采取切实有效的抚育和改造等培育措施，致使部分中幼龄林因单位面积株数太多，密度过大，生长不良，严重影响了林分的质量；部分中幼龄林杂草丛生，霸王树、灌木、藤条等非目的树种占据主要生长空间，严重制约着目的树种的生长，影响林木的生长发育；部分中幼龄林因自然稀疏，枯死木急剧增多，为森林病虫害、火灾、雪压、风倒等灾害的发生创造了条件［4］。通过对森林实行各种人工作业，以达到调整森林结构，使其更加合理与稳定，保障森林可持续经营利用，提高森林生态系统的生产效能和生态功能的效果［5］，改善林分生长条件，促进林木生长。

3 陆良县实施森林抚育补贴试点项目的主要技术要点

截止2013年3月，陆良县共完成国家森林抚育补贴试点中幼龄林抚育项目4 000.0hm2，以华山松和云南松人工纯林为主，已通过国家验收1 333.3 hm2，全部属于国家级公益林。生态公益林抚育以不破坏原生植物群落结构为前提，其主要目的是提高林木生长势，促进森林生长发育，诱导形成复层群落结构，增强森林生态系统的生态防护功能［6］。

根据抚育对象和陆良县实际情况，采取的抚育措施类型如下：

3.1 生态疏伐

主要是在郁闭度大于0.7的华山松中龄林中进行，按照间密留稀、留优去劣的要求，伐除有害木，保留优良木、有益木，达到调整林分结构，改善营养空间，促进林木生长的目的，伐除对象主要为枯死木、濒死木和被压木。对部分保留木进行修枝，减少森林火灾、病虫害的发生隐患。保留木采用中强度修枝，修枝高度不超过树高的1／2。此类型全县已实施3 019.0hm2、占总任务的75%。

3.2 人工修枝和割灌除草综合抚育

主要是在郁闭度介于0.6～0.7之间的华山松和圆柏中幼龄林中进行，修枝方法采用留桩法，修枝时留1～3cm的残桩，以免切口相连造成环状剥皮。修枝要求切口平滑，不撕裂树皮以免造成伤疤过多，难以愈合，中龄林高度不超过树高的1／2、幼龄林高度不超过树高的1／3。主要采取人工割灌的方式进行，对妨碍树木生长的灌木、藤条和杂草进行割除，作业时注重保护珍稀濒危树木和有生长潜力的幼树、幼苗等，以利于调整林分密度和结构。

3.3 割灌除草

主要是在陆良县近几年实施的珠江防护林工程和退耕还林工程中营造的华山松、圆柏幼龄林中进行，采取人工割灌除草的方式，对妨碍树木生长的灌木、藤条和杂草进行割除，作业时注意防止水土流失、促进天然更新，注重保护珍稀濒危树木和有生长潜力的幼树、幼苗等，以利于调整林分密度和结构。全县采取人工修枝和割灌除草方式抚育的面积有981.0hm2、占总任务的25%。

4 陆良县实施森林抚育补贴项目分析

4.1 主要管理措施

4.1.1 加强组织领导，强化工作责任 根据国家、省、市关于做好国家森林抚育补贴试点工作要求，陆良县人民政府高度重视，成立了陆良县国家森林抚育补贴试点工作领导小组负责项目规划、进展、质量和资金的管理。县林业主管部门及试点实施单位各自成立相应的领导机构。县林业主管部门主要负责总体规划、作业设计编制、质量监督管理及县级检查验收，并协调项目实施的相关问题；财政部门负责中央补助资金的安排和监督管理。各试点实施单位，明确细化工作职责，由试点实施单位负责人任组长，对项目实施过程负总责，具体组织辖区内的项目实施。同时，实行各级政府层层负责的目标责任制，县政府、乡（镇）政府、村委会等层层签订目标责任状，明确各级主要领导和分管领导为第一责任人和直接责任人，实行项目法人责任制，按有关规定，严格实行责任追究制，并将抚育试点项目工程成效纳入各级政府政绩考核。

4.1.2 严格施工管理，依法依规公示 从项目的作业设计到施工各个环节，都必须由具有设计资质和施工能力的单位承担，有力地保证了项目质量。在项目建设环节上，抚育采伐严格按照陆良县林木采伐程序：采伐申请及审批→ 伐前公示 → 伐区划拨→ 采伐施工→现场监督 →伐区验收进行，确保依法采伐、规范采伐、科学采伐。

适时组织林业技术人员深入现场，为项目建设提供技术指导和服务。严格执行“伐前公示”制度，在县林业局及抚育项目实施的相关乡镇人民政府及村民委设立公示牌，公示抚育林分的起源、林种、树种、抚育方式、抚育强度、地点、面积、抚育蓄积量、出材量、抚育期限、组织施工承包人员、面积、批准采伐机关及更新保障措施等内容，接受社会各界和新闻媒体监督。

4.1.3 强化安全生产，提高环保意识 为确保森林抚育项目的顺利进行，着力加强森林防火和安全生产意识，建立安全生产管理制度、安全生产责任制度和森林防火责任制，逐级签订《安全生产责任状》和《森林防火责任状》，施工作业时严禁吸烟，禁止野外用火。同时，在各作业点张贴安全生产技术标准、森林防火令及有关规定，深入项目区开展防火和安全生产宣传，使森林防火知识、火源管理规定进村入户，强化与提高全民防火意识和安全生产意识。

施工时尽量减少地表破坏，保护目的树种和林下植被，将抚育后的剩余物及时归堆或归带。施工人员撤出时及时对楞场和临时生活区进行全面清理。采伐环保措施纳入伐区验收并作为一项核查内容。

4.1.4 严格项目管理，确保工作质量 项目建设中，始终坚持“严管林、慎用钱、质为先”的要求，在宣传发动的基础上，落实作业人员并组织岗前培训，严把森林抚育的标号、间伐、修枝、除草、割灌等作业技术关，确保森林抚育作业规范、高效。同时，各项目实施单位的技术人员深入到各项目林地检查、督促指导工作，对每一块森林抚育地块进行细致检查，仔细了解情况，发现问题提出整改意见及时纠正，真正做到工程建设由事后监督管理为主转向事前审核、事中监督检查和事后检查稽查的有机结合，为提高森林抚育质量提供了强有力的保障。项目建成后，及时组织专家组对项目建设质量进行县级自查，迎接国家、省、市检查验收。

4.1.5 加强档案建设，提高管理水平 坚持以小班为单元逐级建档，将抚育前后小班调查材料、作业设计、抚育间伐“调查登记表”、“申请表”、“林木采伐许可证”、施工合同、检查验收、资金兑现和监测数据等资料逐一归档，并建立专门档案备查，由专人管理，定期更新，使项目管理更具科学性、系统性。

4.2 存在问题

4.2.1 对森林抚育的重要性认识不足 由于受传统林业生产的影响，形成了对森林资源“重取轻予”、“粗放经营”的思想观念，重造轻管现象比较严重。一度时期内，各级政府和林业主管部门都忽视了中幼林抚育在森林培育中的地位和作用，在计划安排、资金投入、政策研究、科技试验等方面没有引起足够的重视。原因是抚育间伐出来的木材既小又少，而且大部分是弯曲木、病腐木等，根本卖不上好价钱，不如等其长大了再伐。个别的甚至认为间伐就要“砍大留小、砍好留差”，大的、好的可以卖好价钱，砍了大的，小的长大了再卖，也就难免地出现了“拔大毛”、“开天窗”的现象。这些片面的认识和错误的观念，给森林抚育工作的开展带来了极大的难度。

4.2.2 补助资金偏低 由于陆良县适宜森林抚育的项目区主要分布在山区，用工量较大，加之社会用工工资及原材料价格增长较快，增大了抚育成本，使预算的人工费用标准在项目建设过程中执行起来相当紧张。中央财政补助给项目建设单位的1 425元·hm－2资金远远不够项目建设所需，加之项目资金拨付不及时，项目实施单位又无大量资金垫付，致使用工工资不能及时兑付，部分施工人员带情绪施工，严重影响了抚育的质量。

4.2.3 计划下达与自查总结上报时间紧迫 国家森林抚育补贴试点对象为人工中幼龄林，除去规程中明确规定的桉树、竹子、杉木等不能纳入抚育试点树种外，陆良县能被抚育补贴试点的树种几乎全部被划为国家级公益林。而每年的森林抚育试点计划任务下达较晚，如2011年10月下达任务、2012年11月底才落实，除去项目实施方案和作业设计编制时间，经各级批复实施已是12月乃至是翌年1月的事了，留给施工的时间短，而施工期正值十分严峻的防火高火险期，防火压力大，全县的国家级公益林区禁止一切农事生产活动，致使项目不得不停工，造成施工难度大、施工期延长的不利局面，项目很难按照要求完工。

4.2.4 检查验收标准有待商榷 2012年，陆良县先后经历了省级和国家级的森林抚育检查验收，验收过程中，检查验收组分别从抚育作业设计质量、对照样地和监测样地布设情况、抚育间伐小班作业质量以及抚育组织管理和成效等方面严格按照国家林业局印发的《森林抚育补贴试点检查验收管理办法（试行）》进行了系列的检查，肯定了项目实施的成效，提出了项目实施存在的问题及建议。但同时也发现了检查验收标准与实际不相符的情况，如：抚育的人工华山松纯林，大部分是20世纪90年代初期所种植的，由于当时造林技术差、成本低的因素，为了确保成活率，林农大多在栽植时，每穴栽植2～3株华山松树苗，致使成林后，整个林分密密麻麻，人们几乎无法穿越，而按照《规程》抚育间伐的株数强度和蓄积强度又不能超过20%的要求，严格按照作业设计施工后，几乎看不到任何效果，而能看得出效果的，往往又是株数强度和蓄积强度远远超出规程要求的范围。

4.3 成效分析

4.3.1 扭转了长期有造林无抚育的现实 通过项目的实施，解决了上世纪村集体造林急需抚育的难题，迈出了传统森林经营向现代林业转变的第一步，从林业部门领导、林业专业技术人员到森林经营者都真正认识到了森林抚育的重要性和必要性，对今后的森林科学经营起到了较大的促进作用。

4.3.2 改善了林区小环境，确保森林效益得到有效发挥 通过间伐、修枝，清除了林区内的病腐木、枯死木、断梢木、倾倒木和病虫枝、枯死枝，改善了林区的小环境，为林木生长创造了一个良好的环境，促进了林木的生长，降低了林区森林火险等级，确保了森林的生态、社会和经济效益的有效发挥。

4.3.3 提高了林业经营管理水平，增加了当地群众的收入 项目的实施增加了森林经营的经费来源，让林业部门领导、管理人员、林木所有者完成了长期困扰的难题，提高了当地林业经营管理水平。通过对参加抚育人员的技术培训，提高了他们的技能水平，同时增强了他们对国家级公益林的保护意识。抚育施工时正处于农忙淡季，所需的人员大量从当地招收，当地群众不用出门就能在家门口打工，在增加了其经济收入的同时也兼顾了家庭生活，解除了他们的后顾之忧。

5 建议

5.1 把森林抚育补贴作为森林生态效益补偿的一种长期制度实施

建立“造血型”的生态补偿机制关键是为提供生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，为其提供发展机会，激活其发展潜力。国家层面应制定相应的政策法规和保障措施，允许源头保护区和生态脆弱区招商引资和异地发展，并以发展所取得的利税返回，支持这些地区的生态保护和建设工作。“通过发展促保护，保护促发展”，实现经济和生态的双赢［7］。建议针对国家级公益林，其抚育经费作为森林生态效益补偿的一种长期制度确定下来，保证抚育经费，确保生态公益林的质量和生态效益。

5.2 改变计划任务下达方式，加大补助资金力度

建议上级部门对森林抚育补贴项目进行深入研究，任务下达和项目组织实施确保在最佳时间，让中央财政补贴资金发挥效益最大化。建议在每年8月下达任务，9—10月完成项目实施方案、作业设计编制批复及所有施工手续的办理、公示等，11月开始施工最佳，翌年6—7月开展县级自查，省、市级复查和国家核查等，也可采取项目计划任务下达即明确各阶段时间表的办法运作，以确保项目顺利实施。

对于公益林中森林抚育的费用建议由中央财政全额补助，各级财政和林业主管部门在工程实施过程中对补贴资金实行动态管理，调剂余缺，从而有效地解决资金不足的问题。公益林建设本身就是公益性的社会事业，建议省级林业主管部门免除公益林区抚育间伐办理采伐证时的育林基金，这也是对项目的一种补助方式。

5.3 重新制定适合不同地区的检查验收标准

虽然国家林业局印发了《森林抚育补贴试点检查验收管理办法（试行）》，对国家森林抚育补贴试点项目的检查验收提出了明确要求，但全国一个标准也有其局限性，主要是这个管理办法是参照北方的森林抚育间伐标准制定的，与南方的实际造林情况相差甚远，不能很好地反映出南方地区的真实情况，建议国家林业局要以抚育的实际成效为出发点，由各省、市分别制定本地区的森林抚育检查验收标准。

5.4 放开抚育树种限制，增加森林抚育方式

结合陆良县的实际，当前急需抚育的人工林中桉树的面积极大，竹子也有相当一部分需要抚育，建议逐步放开抚育树种限制，同时将人工修枝、割灌除草、补植补造等单独作为森林抚育措施及任务实施，以扩大森林抚育补贴试点范围，增强森林抚育宣传、辐射效果。

5.5 制定出台具体的成效监测办法

国家森林抚育补贴试点启动至今，各级只提要进行成效监测，但无具体的成效监测办法，造成各地监测内容不一，建议国家林业局尽快出台统一的《国家森林抚育补贴试点成效监测办法》，监测办法主要应包括有林木株数和蓄积变化、树种组成及结构变化、材质等级变化、生物多样性变化等，同时还要有对森林抚育成本、社会经济效益进行评估分析的内容。由国家统一配备基层监测设备和技术力量，进行森林抚育成效监测技术和理论研究，使监测体系日臻完善。

［1］云南省陆良县县志编纂委员会.陆良县志（1978－2005）［M］.昆明：云南出版集团有限责任公司，云南人民出版社有限责任公司，2010

［2］云南省林业生态工程规划院.陆良县森林资源规划设计调查报告［R］.2008

［3］曾庆君，宋日清，杨柏林，等.森林抚育中有关问题的探讨［J］.林业科技，2006，31（4）：18－19

［4］刁青春.浅议加强森林抚育和低效林改造［J］.民营科技，2008（1）：84

［5］殷成武.森林抚育经营在现代林业建设中的意义与途径［J］.安徽农学通报，2011，17（18）：12－72

［6］GB／T 18337.3.生态公益林建设 技术规程［S］.2001

［7］李文华，李芬，李世东，等.森林生态效益补偿机制与政策研究［J］.生态经济，2007（11）：151－159