吉林省三北工程建设成效、问题及对策

朴善阳

(吉林省林业调查规划院，吉林 长春130022)

1 建设概况

吉林省三北工程建设从1978开始，最初(前三期工程)只限于中西部沙化较为严重、环境较为恶劣的白城、松原、四平和长春等4个地区，幅员816.8万hm2，占全省幅员面积的43.2%。一期工程(1978—1985年)建设以营造农防林为重点，完成造林36.01万hm2，初步形成了农田林网化框架；二期工程(1986—1995年)以防沙、治沙造林为主，完成造林47.44万hm2，基本形成了一个多林种，带、网、片相结合的综合防护林体系；三期工程(1996—2000年)继续突出科尔沁沙地重点工程，同时大力发展丰产林和经济林，完成造林16.95万hm2；2001年启动的四期工程，将建设范围在原来基础上增加了中东部的吉林、辽源、通化、白山、延边5个市(州)的25个县(市、区)，基本覆盖了全省，建设重点是防沙治沙、农防林建设及大江大河流域治理。截至目前，已累计完成三北工程造林育林面积116万hm2。

2 建设成效

三北工程的实施在吉林省的中西部地区形成了一道带网片相结合的绿色生态屏障，极大地改善了这一地区的生态环境，促进了农牧业生产及当地社会经济的发展。1977年前，这一地区树木稀少，生态恶劣，“三刮四种”现象经常发生，粮食产量低而不稳。经过几期工程建设，一个网、带、片、林、路、渠相结合的区域性综合防护林体系已经基本形成，266.7万hm2农田和40万hm2牧场得到了有效庇护，有力地保障了农牧业的稳产增产。

据多年连续调查结果显示，中西部地区农作物增产幅度达到15%～25%，年增收粮食33亿kg，增加牧草产量1亿多kg。通过治沙造林为主攻方向的骨干工程建设，已基本形成了带、片、网、乔、灌、草相结合的多功能防护体系，重点地段的风沙危害得到基本根治，流动、半流动沙丘得到了固定，一些大的风蚀坑得到了治理，先后堵住风口576个，治理大小流动沙丘1320个，有效地控制了沙地蔓延和草原的沙化，全区大风次数与十几年前相比下降了67%，8级以上大风总数下降60%，平均风速下降了55%，年降水量增加了13%，年蒸发量减少18%，无霜期延长10多d，风沙受害面积由20年前的730万hm2，减少到255万hm2，结束了“沙进人退”的历史。

东部地区结合退耕还林和天然林保护工程，大力开展大江大河流域治理，基本消灭了荒山荒地，保护了植被，有效遏制了水土流失。森林资源的快速增长，木材及林产品产量的不断增加，改变了过去缺林少木的状况，三北地区活立木总蓄积量达3.3亿m3，每年可生产木材160万m3，较好地解决了当地生产和农民用材的需求。近年来，各地注重调整林种结构，大力发展速生丰产林和经济林，把发展林业与农民利益结合起来，调动了农民兴林致富的积极性，林业经济效益日益明显，带动了木材加工业和多种经营的发展，调整了农村的产业结构，加快了农村产业化步伐。

3 存在的主要问题

吉林省三北工程尽管取得了上述诸多成效，但从总体上看，工程体系尚需完善，功能尚需完备，还存在一些亟待研究解决的问题。

3.1 林业定位不确定

一、二期工程注重生态建设，三期工程强调生态经济型发展思路，四期工程又落回到生态为主，相对忽视了产业建设，导致生态建设缺乏动力，从而影响了工程建设速度与质量。

3.2 忽视了经济利益是推动工程建设根本动力这一客观现实

最初工程建设主要靠发动群众投工投劳和靠地方党委和政府推动。进入新世纪以来，单纯依靠工程资金推动，没有准确把握推动工程建设的根本动力是经济利益，导致工程建设动力不足，活力不够。

3.3 国家机构不稳定、政出多门，影响了工程建设

近年来，管理三北区域工程的机构繁杂，国家林业局就有造林司、三北防护林建设局、治沙办等行业主管部门，还有退耕办、天保办、速生办等也相应管理区域内其他工程，各项工程各自为政，缺乏协调，三北防护林建设局的职能相对弱化，这对工程建设很不利。

3.4 工程管理不够规范

规划与计划脱节，计划和生产脱节，采伐和更新脱节，没有真正实行项目管理，致使部分地方工程建设重点不突出、造林质量不高。

3.5 建设资金投入严重不足，增加了工程建设难度

按照三北四期规划，吉林省“十五”期间安排造林育林42.9万hm2，国家投资5.3亿元，但实际投资到位仅为1.75亿元，只占规划投资的13.9%。由于资金缺口大，致使任务不能如期完成或完成的质量不高。

4 今后的思路及对策

4.1 明确指导思想，科学定位

根据新时期吉林省三北工程建设的特点，应确定生态建设和经济发展并重，生态建设产业化，产业建设生态化的指导思想，生态建设是根本，产业发展是动力，同时要因地制宜，要根据不同发展阶段，不同区域进行科学调整。

4.2 明确工程建设的主攻方向

三北工程面大，投资少，必须坚持2个基本原则：一是突出重点，兼顾一般的原则；二是尊重自然规律的原则。新时期吉林省三北工程建设重点应体现在2个方面：新造林方面——应继续突出防沙治沙这一重点，同时将盐碱地治理和三化草原治理纳入其中；此外还要注重农村四旁植树，扩展四旁植树，建立新的后备森林资源基地。现有林的经营和管护方面——必须一手抓建设，一手抓成果巩固，首先是现有农防林的更新改造；其次是对现有低值低效林的改造和中幼龄林的抚育。

4.3 要解放思想，放宽政策，活化机制

关键是在产权制度的改革上，树立经济利益驱动的观念，给予经营者所有权的同时，同时给予更多的处置权和收益权，以激发其营造林的积极性：(1)要彻底改革采伐政策，根据实际情况放开采伐限额与采伐年限；(2)对个体、机关团体、企业造林要给予补助政策，直补到人、单位，充分调动社会各界营造林的积极性；(3)加快推进活立木合理流转，以吸引更多资金、技术和人才等生产要素向林业流动；(4)合理进行社会融资，促进社会融资造林健康开展；(5)进一步加大工程建设力度和投资规模，建议国家将吉林省风沙区的人工造林投资补助定额由1500元·hm-2提高到2300元·hm-2。

4.4 强化管理，努力提高工程管理水平

管理问题是三北工程的生命线，没有管理，就没有工程，要向管理要质量，向管理要效益：一要控制好计划分配权、检查验收权与表彰奖励权；二要搞好开会拉动、典型带动、检查促动、表彰推动；三要计划、资源、财务、造林各有关管理部门沟通协调好，形成合力，推进工程建设和谐发展；四要整合区域内的工程，由三北局统一管理；五要真正推行项目管理体制，确保建设成效。同时将3S等高新技术运用到工程建设管理中，加快建立工程信息管理系统，提高管理层次和水平。