高校绩效预算的理论探源与实践思考

何小红

(福州大学计划财务处，福建福州 350108)

绩效预算是指以绩效管理为核心，对预算资金使用和效益实施全程管理的一种预算体制。与传统的预算管理体制相比，绩效预算要求人们在编制预算时要以绩效为依据，注重对绩效的核算，关注预算资金产生的社会效益及其实现程度，打破了过去单纯强调预算管理的资金分配职能的理念，不仅是预算编制方法的一种创新，也是预算管理的一次理念变革。

作为政府公共预算和高校财务管理的重要内容之一，高校绩效预算是当前学术界和实务界研究探讨的热点话题。白景明认为:“绩效预算的核心是把绩效管理引入预算管理;绩效预算的宗旨是实现预算管理科学化;绩效预算是在原有预算制度上生成的改革;绩效预算最大的作用是推动行政管理体制改革深化;绩效预算本质上属于分权化改革。”［1］杨晓华以绩效评价为基础，以绩效目标为出发点来构建高校预算管理体系，并运用平衡计分卡和关键绩效指标的基本理念和精髓，构建了一套能够综合评价高校预算执行情况的指标体系。［2］王丽萍等认为:“以结果为导向的预算模式应该是我国预算改革的最终目标。高校要实行完全的新型绩效预算管理还需要一个过程，应从完善制度设计、建立绩效评价体系、实施部门预算、实施绩效监督等方面出发对高校实行新型绩效预算管理。”［3］刘玉光则对我国高校实行绩效预算管理等相关问题进行了探索，并提出了一些改革设想。［4］

基于以上学术界关于高校绩效预算的研究，本文运用历史与现实、理论与实践相结合的方法，探究高校绩效预算的理论来源，从而在学理上说明高校绩效预算的必要性，接着在实践的层面分析高校绩效预算的可行性及其面临的现实挑战，最后从统一思想认识、加强制度建设、构建指标体系、创新方法技术等四个方面提出实施高校绩效预算的对策建议。

一、高校绩效预算的的理论探源

1.高校绩效预算的委托代理理论视角

从委托代理理论的角度讲，绩效预算是解决高校预算管理中委托代理问题的最佳方案。

现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出的:“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。”［5］由于委托人与代理人的效用函数不一样，以及拥有信息的不对称，容易导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下，代理人的行为很可能最终损害委托人的利益，委托代理问题由此产生。［6］对于委托人来说，解决委托代理问题的途径在于建立健全信息透明机制、激励相容机制和有效监督机制，使代理人不能、不敢也不愿意利用信息不对称来为自己谋求委托代理契约之外的利益，并在追求自身效用最大化的同时实现委托人的效用最大化。

高校预算管理中的委托代理关系主要是“学校——预算管理部门(财务部门)——各预算单位(包括院系、部门等)”。我们这里重点讨论“预算管理部门(财务部门)——各预算单位(包括院系、部门等)”之间的委托代理关系。财务部门作为高校资金预算编制和管理机构，既是学校资金的代理人，又是管理分配预算资金的委托人，处于预算资金支出成本方面的信息劣势;而各预算单位则处于信息优势的地位。在当前“基数加增长”的预算模式下，由于基数的大小直接关系到各预算单位的财力，出于自身利益考虑，各预算单位利用信息优势在基数及增长率上与委托人不断博弈，博弈的结果是各预算单位不用考虑预算支出项目的绩效，且预算支出日益膨胀。

绩效预算作为一种产出导向型的预算，与现行预算管理模式“投入、产出、结果”的过程相反，过程为“结果、产出、投入”，即根据“成果”来确定“投入”。在这种模式下，一方面可以有效地约束各预算单位在支配预算资金的过程中不断提高其所占比重的问题，另一方面可以将各预算单位的预算拨款与其工作绩效挂起钩来，通过对具体预算支出项目工作绩效的考核评价，取得各支出项目的成本信息，有效解决了信息不对称的问题，并建立了正确的激励机制和各预算单位之间相互制约机制，使得真正重要且工作效率高的预算单位可以得到更多的预算拨款。

2.高校绩效预算的新公共管理理论视角

从新公共管理理论视角看，绩效预算是实现高校预算管理绩效目标控制的有效工具。

新公共管理(NPM)是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。［7］作为一种新的管理模式，新公共管理理论的显著特点是:1)实施明确的绩效目标控制。与传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法不同，新公共管理主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，既确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。［8］其支持者在论证时提出“委以责任需要明确描述目标;提高效率需要牢牢盯住目标”。2)重视结果。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。他们往往只会花掉预算分解的每个项目的资金，对结果和收益毫不关心。［9］新公共管理则非常重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张根据所测量的绩效将资源分配到各个领域，因为“需要重视的是目标而非过程”。“绩效预算，既是新公共管理的重要组成部分，更是推动新公共管理理论转化为实际制度安排的重要工具。”［10］

目前，我国高校资金来源已呈多元化格局，但仍然以财政预算拨款为主。由于高校占有和使用了公共财政资源，对于这一部分公共资源，高校必须对其经济性、有效性和效果性负责。从教育公平对于整个社会公平的影响等方面来说，高校应被视为政府公共部门的组成部分，高校与政府和社会公众之间存在必然的公共受托责任关系。延伸到高校内部，高校各预算单位与学校和师生员工之间也存在必然的公共受托责任关系，各预算单位必须对使用预算资金的经济性、有效性和效果性负责。按照新公共管理理论，既然目前高校财政预算资金紧张，各预算单位存在随意追加预算、成本效益意识缺乏、为花钱而花钱等问题，那么，实行绩效目标控制，根据绩效目标对完成情况进行测量和评估，进而根据所测量的绩效将预算资金资源分配到各预算单位成为提高预算资金经济性、有效性和效果性的客观选择。而绩效预算正是实现高校预算管理绩效目标控制的有效工具。绩效预算围绕高校的发展目标设定各预算单位的绩效目标即责任，核算为实现这些目标需要花费的成本，再根据绩效成本编制预算，并建立科学、规范、可操作的绩效考核评价指标体系进行考评，既可以正确反映预算资金资源受托责任的履行情况，又有助于未来预算资金资源分配管理的决策，还可以提高各预算单位的成本意识、效益意识和责任意识。“绩效预算的产生是公众压力和化解财政资源需求的无限性与供给的有限性之间尖锐矛盾的结果。”［11］

总之，从理论上看，绩效预算是解决高校预算管理中委托代理问题的最佳方案，是实现高校预算管理绩效目标控制的有效工具。高校绩效预算是必要的，也是可行的。

二、高校绩效预算面临的现实挑战

自上世纪80年代开始，西方国家探索采行绩效预算。比如:美国综合性高校从传统的“基数+增长”的增量预算转向更加注重结果、注重绩效的绩效预算并取得成功;英国高等教育基金机构于1999年颁布了高等教育绩效指标。在我国，党的十六届三中全会提出要对预算绩效进行评价，各地政府或部门根据公共财政体系建设的需要，也积极试行绩效预算。如四川省广元市公共部门(教育)实施绩效管理、绩效预算等。这些改革措施的成功实施，从现实的角度回答了高校绩效预算的可行性，也为高校绩效预算提供了宝贵经验。但应该看到，高校“把绩效预算从理论涉及转化为现实制度并具体操作运行并非易事”，高校绩效预算面临严峻的现实挑战，包括思想认识、制度基础、评价体系、技术方法等多方面因素的制约。

1.在思想认识上，缺乏对高校绩效预算的全面认识。首先，理论界和实践界对绩效预算的准确定义仍然观点不一，尚未达成共识，不利于人们对绩效预算的正确理解。其次，绩效预算管理的重点是“绩效”，即要求向预算支出项目要效益。而传统的预算观念是预算管理部门只管“如何把钱分下去”，只重分配不顾管理;各预算单位把大量精力花在如何争取到更多的预算资金，只顾花钱不求效益，认为只要预算资金使用合法合规就行，忽视预算资金的使用绩效。总之，如何统一思想，破除旧的思想观念，让重产出、重结果的绩效预算管理理念深入人心，尚需一定时日。

2.在制度基础上，缺乏与高校绩效预算相配套的制度保证。目前国家尚未出台预算绩效管理相关法律、法规，财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预［2011］285 号)只可作为部门规章依据。而专门针对高等教育或高校预算资金绩效管理的法规制度也没有，现行的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》并不能满足高校实施绩效预算管理的条件。在这种情况下，高校绩效预算管理缺乏相配套的制度作保证，面对各方利益博弈和多种阻力，难以有效发挥职能作用。

3.在评价体系上，缺乏科学完整的评价指标和标准。绩效预算管理要求预算要有绩效目标，并服从服务于战略规划的总体目标。这就需要引入科学完整的评价指标和标准，对预算的绩效目标及其实现程度进行分析评价。但对于高校来说，高校资金来源多样性，教学、科研、管理任务多重性，办学目标多元化，加之内部机构设置庞杂，部门间权责交叉，各预算单位预算资金使用的目标模糊且难以协调的。因此，难以制定出一套指标科学、标准统一、可操作性强的绩效评价体系。

4.在技术方法上，缺乏实用有效的评价方法和技术支撑。首先，现行预算绩效评价方法主要有横向比较法、预定目标与实施效果比较法、层次分析法、平衡计分卡、数据包络分析、因素分析法、成本效益分析法、最低成本法、公众评判法、专家评议与问卷调查法等，但有的方法过于简单，不够科学合理;有的方法又过于专业，难以熟练掌握。其次，一套科学合理的绩效预算管理信息系统尚未建立，如何搜集、整理、分析绩效预算管理所需的基础数据、基础信息是个难点，需要强大的信息技术支撑。这也从一个侧面说明，满足当前高校绩效预算分析、管理要求的专业人才匮乏。

三、实施高校绩效预算的对策建议

显然，在现实条件下，高校绩效预算不可能一蹴而就，只能是一个循序渐进、逐步探索与实践的过程。上述种种制约因素，是实施高校绩效预算所面临的问题与挑战，有必要从以下几个方面加以解决。

1.统一思想认识，加强高校绩效预算的宣传、培训和交流。首先，要在现有理论与实践的基础上，把握高校预算管理制度的基本特征，结合绩效预算的特殊要求，求同存异，统一人们对高校绩效预算的思想认识。其次，要加大绩效预算管理理念的宣传力度，培育绩效管理文化，增强预算绩效意识，形成高校绩效预算改革的合力。再次，要加强对高校预算管理部门和各预算单位相关人员的业务培训，建立一支高水平的绩效管理团队，使之熟练掌握绩效预算的编制、分析方法，提高其执行能力。最后，要搭建交流平台，加强高校预算管理部门与各预算单位之间的交流沟通，特别是预算绩效信息的公开、透明，防止信息的不对称。

2.加强制度建设，构建高校绩效预算管理的制度体系。首先，在《预算法》修订中增加有关强调预算绩效管理的内容。其次，要在拟修订的《高等学校财务制度》第一章第四条和第三章中增加有关绩效成本、绩效预算和绩效评价的内容，并由财政部和教育部共同制定全国统一的高校绩效预算管理相关制度办法，指导和推动各高校的绩效预算管理工作。最后，高校在上述法律法规的基础上，结合实际，从综合性规章制度、专项管理制度、业务操作规范三个层面，制定相关制度办法，如绩效信息公开制度、负激励与正激励相结合的激励相容制度等，逐步形成绩效预算管理制度体系。

3.构建指标体系，实现绩效评价指标科学合理、可操作性强。要综合考虑“绩效与责任、非预期结果、指标与指标体系、指标与环境”等关系因素，按照“清楚、相关、经济、充分、可监测”的评价原则，设置科学合理、可操作性强的评价指标，构建科学完整的高校绩效评价指标体系。在实际操作过程中，高校自身要有一个整体的绩效逻辑框架，提出符合学校整体发展规划和状况的预算收支指标、标志性成果指标、学校能力发展情况指标等，既要有财务分析指标，又要有非财务分析指标，要对这些指标实现的程度逐一作出绩效评价，进而评价学校整体办学绩效。如某高校对各学院办学情况设置的绩效评价指标体系，涵盖教师资源建设、学科与学位点建设、科学研究、成果推广与社会服务、人才培养(本科与研究生教育)等方面，形成5 个一级指标，每个一级指标又由若干子项目及其相应的次级指标组成。见表1:

表1 某高校学院办学绩效评价指标体系(成果推广与社会服务)

在实施绩效评价时，根据校、院二级管理的目标和事先设定的指标体系，运用计量和统计的方法，对各学院的办学行为及其效果进行评价。

4.创新方法技术，提供方便实用的方法技术支持。首先，建议采用综合分析方法，防止某一种编制分析方法的单一、片面。对于过于专业的分析方法，可以由专业人员将这些方法的要点以通俗易懂、方便实用的形式总结出来，供高校预算管理部门和各预算单位的预算编制分析人员参考。其次，要发挥高校智力优势，利用信息技术手段，开发高校绩效预算管理信息系统，包括绩效预算原始数据的收集、整理和分析，绩效预算管理法规与制度库、绩效评价指标库、绩效评价专家库等。

注释:

［1］白景明:《全面认识绩效预算》，《中国财政》2009年第24 期。

［2］杨晓华:《基于绩效评价的高校预算管理研究》，硕士学位论文，太原理工大学，2007年。

［3］王丽萍、郭岚、张勇:《高校构建新型绩效预算管理体系之探讨》，《财会月刊》2008年第15 期。

［4］刘玉光:《高等学校绩效预算管理问题研究》，硕士学位论文，厦门大学，2007年。

［5］高喜珍:《公共项目绩效评价体系及绩效实现机制研究》，博士学位论文，天津大学，2009年。

［6］杨荣君:《从委托代理理论到我国政府预算监督机制的构建》，《市场周刊》(理论研究)2009年第12 期。

［7］［8］龚晓蕾:《新公共管理及其对我国的启示》，《现代企业教育》2007年第16 期。

［9］朱米均:《西方新公共管理理论述评》，《党政干部学刊》2006年第8 期。

［10］［11］“我国推行财政支出绩效考评研究”课题组、贾康:《我国推行财政支出绩效考评研究》，《经济研究参考》2006年第29 期。