水利工程管养分离模式中引入第三方监督的探讨

郑卫东 苏照福

（1.江宁区水利局，江苏南京 211112；2.江宁区淳化街道水利站，江苏南京 211122）

2007年，江宁区通过水利工程管理体制改革，在东山城区河道管理中推行了“管养分离”模式。通过把河道堤防的管理和养护分离开，实现专业化管理﹑社会化养护。60 km城区堤防管护新模式有效地推动了城区河道管理水平的大幅提升，适应城市发展的需要。但“管养分离”模式在具体实施过程中也出现不尽如人意的地方，亟待改进：如堤防工程维修养护由管理单位和养护单位签订维修养护年度协议后，管理单位在监督实施过程中，由于种种原因常常不能及时、公平、公正地监督评价管护成效而使管理考核流于形式的问题，长期下去将影响到“管养分离”模式的进一步规范、完善和长期实施。为加强水利工程养护工作评价的科学性，使其更符合市场经济条件下社会化管理的趋势，笔者就“管养分离”模式中引入第三方监督管理机制谈点粗浅的认识。

1 必要性和紧迫性

1.1 引入第三方监督是构建水利工程维修养护质量保证体系的需要

当前各行各业对工程建设施工质量管理都非常重视，已形成一套规范化质量保证体系，并迈上了依法管理、良性监管的轨道。具体有：项目法人制﹑招标投标制、项目经理制﹑工程建设监理制、合同管理制和质量终生负责制等等，这些制度保证了在建工程的监督管理的力度和质量，使很多工程包括水利工程都建成了优良工程。建筑上有获得“鲁班奖”的工程，水利上有获得“大禹奖”的工程。随着工程越建越多，建管并重的思想越来越深入人心，成为共识。人们对工程投入使用后运行维护管理以及能否最大化地长久发挥其效益也越来越重视。“管养分离”模式正是在这种情况下应运而生。人们也不断地从工程建设管理中学习经验，应用到工程运行和维护管理中去。为了确保一项工程的施工质量，建设管理的责任方必须都有四方构成：即项目建设单位（或业主）、项目法人、项目经理（施工单位）以及项目建设监理单位，由这些方面具体责任人员共同组成一个建设项目的施工质量保证队伍。实践证明，这是一个比较有效的质量管控组合，并成为各行各业在工程建设管理中的硬性要求。目前，随着工

程日常管理工作越来越规范、投入越来越多，也急需构建这种质量保障体系和制度，来确保日常维修养护的质量和水平。一个较大的工程管理项目也应有四方组成：即工程主管部门、工程管理单位、工程养护单位和第三方监督方，从上述排列对比中可以看出：工程运行维护管理中引入的第三方监督方相当于工程建设管理中引入的工程建设监理方，其意义和作用基本是一样的，是为确保对养护的质量加强监督和公平、公正评价。在工程日常管护中引入第三方监督方就是学习建设管理中实行工程监理制的做法；是工程建设管理的理念在工程运行维护管理中的延续和应用。目前，“管养分离”模式中缺少第三方监督方，相当于工程建设管理中没有监理。监管的力度明显不足，评价的公平和公正性受到质疑。“管养分离”模式中责任方的缺位已影响其良性发展，因此，引入第三方监督方有利于建立起科学的水利工程维修养护质量保证体系。

1.2 引入第三方监督是适应市场经济和社会化管理的需要

“管养分离”模式是体现市场经济要求﹑适应社会化管理发展趋势的一种新管理模式。它把管理与养护分离，管理方相当于市场中的“卖方”，养护方相当于市场中的“买方”，双方买卖过程就是管理单位花钱向养护单位购买服务。而市场经济的基本特征要求：一是要做到买卖双方公平、公正地交易，二是要讲求效率。要确保花出的钱值得﹑合理和购买的服务质量到位。首先，能不能公平、公正地准确评判“管养分离”的实施成效是最基本、也是最重要的要求。因此，如何正确评价和做好管护考核工作尤为关键。第三方监督方是站在第三者的角度做出监督评价结论，同买卖双方不存在大的利益关系，依据事实客观、公平、公正地监督评价获利；它既对管理单位负责，也对养护单位负责，不偏向任何一方。总之，它对工程养护质量负责，并承担着其相应的法律责任。因此，引入第三方监督方有利于在工程管理中尽快构建和营造公平、公正的评价体系和环境，促进“管养分离”模式的科学发展。其次，管护工作能不能被社会接受并满足社会和城市化发展的要求也是当前我区水利工程管理工作重要的任务之一。这就要求我们的管理工作既要讲求质量和水平，同时又要吸收社会人员的参与和评判，只有管理成效广泛被社会认可，才能适应当前管理工作市场化、社会化发展的趋势。

1.3 引入第三方监督是解决当前监督管理中存在的实际问题的需要

目前，在水利工程“管养分离”模式实施中，由于未引入第三方监督已暴露出一些问题。比如在东山城区河道的管理中，一方面，由于养护单位是从管理单位中改制分离出去的企业，双方存在千丝万缕的关系，从而带来监督的难度。具体管理人员由于受怕得罪人、做老好人思想的影响，在实际工作中常常不能拉下脸面、坚持原则，未能公平、公正地实施监督评价。另一方面，由于改制中“断奶”的不彻底，造成现在的养护单位依赖思想强、惯性思维重，自我创新意识差，经营意识淡薄，致使养护企业至今不能真正走向市场、自负盈亏经营，满足于现状的小小成绩，看不到行业发展的水平和社会需求的差距，创新发展的动力不足。这种情况长期发展下去，对“管养分离”模式的规范化实施以及对养护企业的发展和全区养护市场的培育有百害而无一利。第三方面，管理单位由于受编制影响，人手有限，监督力量明显不足。加上城区河道管理战线长，监管的重点是河岸保洁质量，因此，仅仅依靠本身力量很难使日常管护监督工作落到实处。日常监督必须常态化、经常化，引入第三方参与监督能排除干扰、弥补管理单位人手和精力不足等问题，同时又能解决管理单位既当“裁判员”又当“运动员”，自说自话的局面，能更好地被社会接受和提高服务社会的水平。就如同工程监理在一线抓工程施工质量一样，引入第三监督方能帮助管理单位更专业地抓好日常维护的监管，促进监督管理专业化水平的提高，是实现“管养分离”模式的必然选择。

2 可行性分析及实现形式

引入第三方监督管理在其他行业早有先例：如小区物业管理、家装行业都正在尝试引入第三方机构强化监督管理，建立常态化、规范化的监管体系。北京市出台了《北京市物业服务第三方评估监理管理办法》，规范本市物业服务活动，维护广大业主、建设单位、物业服务企业三方的合法权益，建立和完善质价相符的物业服务市场机制。合肥市房产局牵头组织各区县的人大代表、政协委员以及辖区内的社会名流和新闻媒体成立了小区服务管理评判小组（第三方）。这种以政府主导、社会各界参与的评判、监督方式，更符合社会化管理的改革要求，也贴近人民群众的实际需要。

第三方监督管理形式可以灵活多样，因事而异，因行业而异。对水利工程日常维修养护、运行维护的监管由于时间跨度长久，可以聘请沿河附近懂行的退休人员、群众监督员或有代表性群体组织参与，实行巡回监督，这些人员往往更有积极性和责任心。管理单位同聘请人员签定协议可以是义务的，也可以是有偿的，作为专业管理之外的一种监管补充，目的是改变管理单位人手不足、精力不足的局面以及体现社会参与和公平、公正的行业责任。对较大的、投入较多、群众关注度高的维修养护项目，建议按照工程监理制和上级主管部门监督制等形式实施监督管理。聘请具有法人资格的独立第三方专业机构参与。在东山城区河道日常管护中，可聘请较懂行的第三方人员长期实施监督管理，为管理单位提供更及时、准确、公平和公正的信息和评价，促使养护单位更加自觉地创新管护工作，提高管养水平，使管理考核更细化、更常态化、更专业化、更社会化。目前，东山城区河道管理已尝试聘请了三名社会监督管理人员，并给予少量报酬。由于他们负责任地辛勤工作，促使养护单位及其管理人员增强了责任性和巡查力度，管护的成效明显提高，创新管理的措施不断出新，管护不到位的情况大有改观，河道管理中接到群众举报的事情明显减少，水事违章发生率和处理率一降一升。从某种程度上讲，由于减少了每年多次的河岸环境集中整治、突击整治的投入，引入第三方监督并没增加开支，而是降低了水利工程管护的总费用。

3 进一步推进水管体制改革的几点建议

3.1 把改革、创新作为追赶的驱动力和关键措施

2007年开展的水利工程管理体制改革已为推进水利工程管理工作深入开展和不断提高管理水平奠定了坚实基础，开创了良好局面。目前的关键是重在落实和继续深化水管体制改革的问题。改革的关键是创新推动，不是“换汤不换药”。要在思想观念、打破常规上都有改变和举措，要在体制和机制上都有实实在在的改进。在水利工程管理中引入像工程监理机制一样的第三方监督机制，就是一种改革、创新举措，值得我们大胆尝试。

3.2 把水管单位创建和“管养分离”的高效实施作为立足点和突破口

通过水管单位创建，水利工程管理的软、硬件条件都会有很大提高，是快速提高水管单位管理水平的有效途径。“管养分离”模式的实施是水管单位达标创建的硬性指标和标志性改革任务。如何能实现“管养分离”模式的高级形式是关系改革、创建成败的关键。因此，我们要以“管养分离”的规范、高效实施作为立足点和突破口，把改革引向深入。我们提出在“管养分离”模式中引入第三方监督机制，是深入推进管理工作适应专业化管理、社会化参与、市场化养护的管理创新之举，有利“管养分离”模式的高效实施。

3.3 把学习、借鉴作为迎头赶上的重要途径和手段

他山之石可以攻玉。及时学习、借鉴其他部门、行业中相似工作的经验和做法，来改进和完善我们的工作，历来是一条正确捷径。城市河道是城市的风景线和走廊，城市河道管理已完全融入城市管理之中。我们要学习城市管理的经验和好的做法，如小区物业管理和家装行业的经验，把它积极应用到水利工程的管理之中,力争使本行业的管理水平尽快适应社会发展的要求。结合实际工作需求，大胆推行新的举措，不断推进水利工程管理工作。