科学实施水利征地移民的探索

吴 忠刘阳生王 津沈菊琴

（1.江苏省水利工程质量监督中心，江苏南京 210029；2．江苏省走马塘工程建设管理局，江苏无锡 214105；3.河海大学，江苏南京 210098）

1 概述

走马塘拓浚延伸工程（以下简称“走马塘工程”）自京杭大运河起，拓浚沈渎港、走马塘、锡北运河，沿锡虞张三市交界的王庄向东北方向延伸平地开河，接七干河入江。主要工程包括：江边枢纽1座，张家港枢纽1座，规划跨河桥梁68座，另外还包含口门建筑物、水系调整及影响处理工程。走马塘工程的建设任务是为望虞河西岸控制工程实施后，解决“引江济太”期间望虞河西岸的排水出路，将西岸地区东排望虞河北排长江改为走马塘北排长江，增加望虞河连续“引江济太”时间，提高“引江济太”效率，为改善太湖水环境创造条件。征地拆迁、移民安置、三线迁移、地面附着物补偿等工作计划于2009年12月初开始，2010年12月底基本完成。

走马塘工程需征用永久征收土地450.45 hm2，其中工程征地 395.08 hm2，搬迁安置征地38.50 hm2，企事业安置征地16.87 hm2。工程临时占用土地822.98 hm2，其中，堆土区临时用地 661.98 hm2，排泥场临时用地39.05 hm2，施工场地临时用地121.95 hm2。搬迁移民1291户共4965人，拆迁房屋面积342468.15 m2；生产安置农业人口共4566人；影响企业253家，拆迁房屋面积319720.11 m2；影响高等级电力线路108.85 km，通讯线路1017道，道路92343.80 m2。

根据初设批复的标准，本次走马塘工程征地补偿及移民安置实施方案补偿预算总投资为134931.23万元。其中，无锡市新区段总投资为25100.09万元，无锡锡山段总投资为38065.13万元，苏州常熟段总投资为29071.92万元，张家港市段总投资为42694.09万元。根据各区市征地拆迁及移民安置补偿标准，本次走马塘工程征地补偿及移民安置实施方案补偿预算总投资为197454.39万元。其中，无锡市新区段总投资为53021.78万元，无锡市锡山区段总投资为56957.46万元，苏州常熟段总投资为32364.70万元，张家港市段总投资为55110.45万元。

目前，我国水利水电工程征地移民工作依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《条例》）的规定进行实施，征地移民补偿按照国家批复的投资进行操作。但苏南地区经济发达，尤其走马塘工程沿线的锡虞张地区经济发展迅速，经济和社会发展程度较高，是我国经济最为发达的地区之一，各地方征地移民补偿标准也高于国家初设批复的标准及投资。因此，走马塘工程沿线各地的征地移民工作有其独特的操作办法和特点。研究走马塘工程征地移民实施方案编制的特点，对太湖流域类似治理工程征地移民工作的实施具有重要的借鉴意义。

2 移民安置方案的编制

我国水利部发布的《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（以下简称《设计规范》）对水利水电工程征地移民安置规划各设计阶段主要的工作内容、工作深度进行了详细规定。在此《设计规范》指导下，很多水利水电工程对征地移民生产安置和生活安置两方面内容合并进行了详细规划，统称为“农村移民安置规划”，章节内容包括：移民安置规划依据、指导思想与原则，移民安置规划水平年和规划目标值，安置方案及环境容量分析，移民安置方式，生产安置规划，搬迁安置规划等方面。在此编写模式下，水利水电工程征地移民安置规划内容繁杂，生产安置规划方案与生活安置规划方案合并在一起编制，条例不清晰，需要进一步理顺。

在走马塘工程征地移民实施方案编写过程中，充分考虑到当地的实际，将生产安置和生活安置的安置规划分开来进行了编写。其中，移民生产安置方案内容包括：编制目标和原则、生产安置人口的计算、生产安置方案的确定、生产安置对象的确定；移民搬迁安置实施方案内容有：方案编制原则和目标、移民搬迁安置任务、移民搬迁安置小区确定、移民搬迁安置方案和移民安置效果评价。如此编写移民方案，内容清晰、条理分明，充分考虑到了当地的实际，有利于实施方案的分别执行。

3 移民生活安置方案的实施

移民搬迁安置方案应紧密结合各地区经济社会发展规划，使移民搬迁安置有利于社会经济的发展和人民生活的稳定，并与工程建设、经济发展、环境保护和治理相结合，妥善安排好被征地移民的生活。移民生活安置主要的安置目标有：①达到或超过移民原有生活水平；②安置小区配套设施建设齐全；③安置过渡期移民生活稳定；④移民安置区实现和谐、稳定。

但随着经济的发展，我国各地区经济发展不平衡的现象逐渐凸显，《条例》已经无法很好的适应全国各个地区的征地移民补偿要求，主要表现在以下两方面：一是补偿标准较低，不适应经济发达地区的物价水平。以江苏为例，如果按照安置条例，经济发展水平较高的苏南地区和相对落后的苏北地区采用统一的补偿标准进行操作，这样“一刀切”的标准补偿明显有悖于公平原则，也不符合各地物价水平的现状。二是补偿标准分类不够细致，无法反映受影响实物量的真实状况。例如：关对于房屋的补偿标准，仅仅对房屋的结构进行简单划分，而不考虑房屋的新旧、装修程度等，补偿标准粗放，不能真实、全面的反映实物量的现状。

为保障移民征迁后生活水平不低于原有生活水平，保障移民安置区社会和谐稳定，走马塘工程征地移民生活安置因地制宜采取了集中进当地安置小区的方式，是走马塘工程移民生活安置的重要特点。在无锡市新区、锡山区以及张家港市的移民搬迁安置工作中，考虑到被征地移民的实际情况，采取各镇政府对搬迁移民的房屋和附属设施给予货币补偿，并尊重搬迁移民意愿，按照县（区、市）、镇（街道）的相关规定，采取房屋产权调换的方式，为搬迁移民统一建设安置小区，确保移民搬迁安置后的生活水平不低于原有水平，且为生活水平的进一步提高创造了条件。常熟市考虑到当地城镇一体化的建设规划以及土地利用结构需进一步改善的现状，采取各镇政府对搬迁移民的房屋和附属设施给予货币补偿，并尊重搬迁移民意愿，按照县（区、市）、镇（街道）的相关规定，为搬迁移民统一安置宅基地，由各搬迁移民户自行建造住宅房屋，充分切合搬迁移民的意愿，保障移民安置区的社会和谐稳定。

通过采取建设统一的安置小区，让搬迁移民集中进当地安置小区的方式，保障了搬迁移民的基本生活不受损失；安置小区设置了合理的建筑密度和容积率，房屋多为楼房或小高层，解决了有限的土地与移民征迁后居住需求之间的矛盾；安置小区内部基础设施完善，水电燃气及各类管道、通道均经过统一规划，避免了分散安置带来的多占土地、基础设施建设混乱等问题，提高了土地利用效率。从整体上讲，采取集中进当地安置小区的方式促进了当地的城乡一体化建设，并能提高当地土地利用的经济效益、社会效益和生态环境效益，提高了土地资源利用的综合效益，促进了土地利用可持续发展目标的实现。

4 移民生产安置方案的实施

根据走马塘工程的特点并征求影响区地方政府的意见，生产安置主要采用基本生活保障安置。移民生产安置规划的目标是：本着不降低原有生活水平的原则，努力实现移民“搬的出，住的稳，逐步能致富”的目标，并结合安置区的资源情况及其生产开发条件和社会经济发展计划，为移民和原居民共同奔小康创造条件。具体讲，移民生产安置需要达到如下安置目标：兼顾多方利益、长效稳定保障生产水平、生产水平达到或者超过原有水平。

根据《条例》，移民的生产安置方案主要有两种：大农业生产安置方式和基本生活保障安置方式。其中，大农业生产安置方案已无法适应全国所有的地区。以苏南为例，第一，苏南地区人口密度大，耕地总量少，人均耕地更少，根本不能满足大农业生产安置方式对土地的大量需求。第二，苏南地区移民收入结构中农业收入所占比重非常小，土地征用对移民收入的影响程度较小。第三，苏南地区土地非常珍贵，村镇之间土地调整非常困难。第四，走马塘工程的实施给移民户土地的耕种带来一定困难，部分移民户进入集中安置小区后距离其所有的耕地较远，土地耕种较为不便，造成了人地分离的现象。基于以上原因，走马塘工程并不适合大农业生产安置方案，因此，在走马塘工程征地移民生产安置过程中统一采用基本生活保障的方式，以货币安置的形式实现移民的生产安置。

各行政村通过集体进社保的方式，促使农业劳动力稳定地进入非农产业，改变农民家庭收入来源对土地的强依赖，同时，可靠的社会保障能够帮助移民抵御未来的生、老、病、死、伤、残等事故风险，免除后顾之忧，保障移民的基本生活。征地拆迁会导致社会结构的转型，使农村产业和劳动力的非农业化成为不可逆转的趋势，而采用基本生活保障的安置方式避免了农村土地的调整，以及土地调整过程中可能带来的社会问题，有利于推动农村非农产业和劳动力的顺利转型，有利于促使农村土地得到有效利用，以提升土地利用效率，并最终促进农用土地发挥最大的经济效益。

5 工矿企业安置方案的实施

在走马塘工程征地移民实施过程中，企业单位的迁建应根据走马塘工程对企业单位的影响程度，考虑企业单位恢复重建的意愿，确定企业安置方案，要坚持以下原则：①坚持可持续发展与规模化经营原则；②重建符合地方政策和规划原则；③集中原则，对于需要迁建的受影响企业，在满足其生产经营条件要求的情况下，尽可能集中安置在相应的产业园区；④合理使用企业安置征地的原则。对于规模较小、高耗低效、污染严重、不符合土地安置原则的企业，采用货币补偿的安置方式；对整体生产受重大影响、规模较大、低耗高效、生产符合国家相关产业政策，且有利于促进当地经济发展的企业，拆迁后给予安置征地。比如无锡新区规定，在走马塘工程拆迁安置结束之后，对两类企业的优惠政策是：①对于完全处于工程征地范围内的企业或影响主要生产厂房的具有合法土地、房产权属证的大中型企业，且前两年企业亩均产出500万元以上的，力争采取土地等面积迁建方案；②对于亩均产值在300万元的本地企业，以及亩均产值100万元的劳动密集型企业，考虑到解决当地就业指标等因素，并结合企业自身要求，可安排园区标准厂房，而对污染严重、高耗低效，不符合国家相关产业政策及当地经济发展的企业，只进行货币补偿。

在走马塘工程征地移民过程中，坚持可持续发展、规模化经营以及合理使用企业安置征地的原则，结合征迁企业的实际情况和受影响程度，经地方政府认可，对走马塘工程影响的企业采用灵活多变的安置方式进行了安置，主要有：局部货币补偿、整体货币补偿、局部搬迁复建、整体搬迁复建四种安置方案。通过走马塘工程征地移民工作的实施，有利于调整项目影响地产业结构和经济发展模式，提升土地的使用效率。

6 结语

走马塘工程征地移民任务重、时间紧，征地移民工作的顺利完成，离不开各方参与者的高度配合。本文在依据走马塘工程征地移民实施方案目标及工程移民特点的基础上，分析走马塘工程实施方案的特点及经验，为太湖流域其他治太工程征地移民实施方案工作提供了借鉴，有利于类似工程征地移民工作的实施。