试论高等教育问责制中的社会问责

赵晋芳

(中山大学 教育学院，广州510275)

近几十年来，高等教育逐渐从社会边缘向社会中心转移，不仅与国家的经济发展紧密相关，而且与普通百姓的切身利益息息相关，因此它自然而然地受到社会的更多关注，这也导致它要接受更多的问责。社会问责是高等教育问责制的重要内容，同时也是高等教育问责全面发展的重要途径。目前，在国外尤其是英美国家，高等教育问责不论是理论还是实践都日趋完善，高等教育在社会问责方面也取得一定的发展并逐渐成熟起来，而我国对高等教育问责制的研究尚处于起步阶段，但已有学者意识到高等教育问责制中问责主体的多元化的重要性，诸如公民、校友组织、基金会、媒体等。笔者认为，随着高等教育与民众的利益越来越密切，也要重视公民、媒体、社会组织等社会问责主体。因此，有必要对高等教育问责制中的社会问责进行研究，以进一步完善我国高等教育的问责制体系。

一、社会问责的内涵

“问责制”(acciuntability)最初应用于商业领域，指工商企业等组织机构对其生产或销售的产品及服务负有责任，消费者有权向提供产品和服务的组织问责，“问责制”之后运用于公共行政领域。20世纪80年代，随着新自由主义和新公共管理思潮的兴起，公共服务的私有化和市场化在欧美国家蔚然成风并扩展到世界其他地区。在这样的政策背景下，为了满足高校与政府以及其他公共服务之间的关系与要求，高等教育问责制便应运而生。马丁·特罗指出，问责是指教育组织或机构有义务和责任向他人汇报、解释、证明和回答资源是如何使用的，有何效果［1］。高等教育问责制是一个与资源、效率、绩效评估相关的概念，是高校对利益相关者就高校资源使用情况的一种回应能力。高等教育问责一般包括问责的主体、问责的客体、问责的内容和问责的方式。在美国，高等教育问责的主体可分为三类，即市民社会的问责、市场的问责和政府的问责。其中市民社会的问责主要包括认证组织、各种基金会、专业协会和工会以及同类型院校的集体组织;市场问责主要包括学生、家长、工商业界;政府问责主要是州政府［2］。如果从国家和社会的关系研究来看，可以将市民社会问责和市场问责看作是社会的问责，也就是说，除政府以外的问责都可以是社会问责。而在我国，主要是政府成立的官方问责机构。目前我国有学者提出问责主体的多元化，希望能扩大社会主体的问责。

社会问责这一概念的含义目前尚不是十分清晰，学者们基于不同的视角形成各自的理解。威廉姆·耐特认为来自高校外部主体的关注都是社会问责，包括联邦政府报告，州政府报告系统、自愿式社会问责体系、项目审批、大学指南、认证、媒体质询等［3］。周湘林指出高校社会问责就是公民有效参与的高校问责［4］。笔者认为，单从字面上讲“问责”一词，都是一个组织或个人对另一个组织或个人进行责任追究的过程。社会问责作为一种监督作用，需要慎重使用，如果使用不当会影响学校办学，影响高校自治。近年来针对学者提出高校问责主体的多元化，笔者认为提出的实质是高校自从扩招进入大众化以来存在着信任危机，可以总结为两个方面:一是公众对高校教学质量以及培养的人才质量产生怀疑;二是在高等教育大众化背景下，接受教育的人投资巨大，承受能力超出应有的范围，投入与回报比例相差太大。同时随着高校资金渠道的多样化，出资方有权了解资金的使用情况。因此，笔者认为社会问责是指在高校信息公开透明，高校自治的基础上，公众参与到高校管理过程中，并能对高校的发展起到真正意义上的监督，从而提高高校的办学质量和效益，推动高校管理的科学化。

二、我国高等教育社会问责的缺失

高等教育问责是一种责任追究，目前我国高等教育问责体系还不健全，没有专门的问责制度和机构。我国高等教育法赋予高校自主设置和调整学科、专业，自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动，制定招生方案，自主调节系科招生比例等的权利，但是我国法律在赋予高校自主权时却对高校应承担的义务和责任没有相应的具体规定，导致高等教育问责中权责不一致。受“官本位”思想的影响，也仅是“同体问责”中下级对上级的应答，但是上下级之间利益相关，容易出现相互保护的问题。公民对社会问责的意识不强，存在一种“事不关己，高高挂起”的态度。同时高校信息处于不透明状态，即使有新闻媒体想关注也难。虽然存在很多不足，我国教育部门已经开始加快建设高等教育问责机制，让更多的社会公民参与到高等教育问责中来。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出:“加强教育监督检查，完善教育问责机制”，“严格落实问责制。主动接受和积极配合各级人大及其常委会对教育法律法规执行情况的监督检查以及司法机关的司法监督。建立健全层级监督机制。加强监察、审计等专门监督。强化社会监督。”

三、我国高等教育社会问责的建构

(一)高校信息公开透明化

公开高校信息可以让公众拥有对高等教育的知情权，在建立社会问责方面起着重要的作用。只有公开信息才能问责，社会公众才能参与到问责中来。问责的前提是公开信息，对人民负责首先要让百姓知道学校里发生了什么。如果公众不知情，就无法追究责任，就不知道应该向谁追究责任与失职行为。近年来在行政领域提倡“阳光政府”、“三公经费公开”，同样可以运用到高等教育领域，公开高校招生信息、高校财务、毕业生就业率、学校政策以及发展规划等信息，让公众了解学校正在发生什么事情。为了确保信息的全部公开、没有遗漏，可以制定一部《高校信息公开法》，明确规定学校需要公开的信息内容以及公开信息的时间。随着网络信息时代的到来，信息传递变得快速、方便、更具有时效性，高校可以利用网络建立公共网站，加强公众与高校的交流。也可以设立一个专门的信息咨询机构，让公众有更多的机会了解高校的信息。这样不仅仅加强高校与社会公众的联系，增加信息沟通的渠道，同时可以达到社会公众监督的作用。

(二)社会问责法律建构

为了使高等教育社会问责能够形成一种长期有效的机制并完整化，需要用法律使其变得程序化。以法律的形式规定社会问责的合法性，向谁问责，如何追究责任，依照何种程序问责，失职的代价是什么等问题需要法律明确规定。同时通过法律的规定可以保障问责客体的人身安全。因为在问责过程中可能会发现领导的腐败问题，为了个人的安全需要有法律的保障，尤其是新闻媒体的报道。我国目前没有针对问责的法律，也没有针对社会问责的法律，需要通过法律渠道使得社会问责具有权威性、合法性。

(三)加强公民问责意识，营造问责文化

即使构建了良好的社会问责制度，如果社会公众自身无法从政策中寻找到自己的权利，不参与到问责中，社会问责的功能也会受到很大的限制。而且有些公民的素质低，可能也会破坏社会问责的有序进行，甚至影响高等教育的发展。同时，受我国“官本位”文化的影响，几乎没有问责的习惯。高等教育领域很多人都是知识分子，受面子观念的影响，对惩罚是很难接受的，因此需要构建一种问责文化。可以利用公共资源对公民进行教育，培养公众的权利意识、责任意识，提升公众的道德关怀，提高公众的社会问责参与能力。同时可以通过新闻媒体对社会问责进行大量宣传，让公众了解社会问责。高校可以建立社会问责奖励机制，对于社会问责做出贡献的公众给予奖励，从而构建问责文化，让更多的公众参与到问责中来。

(四)创建社会问责监督机制

美国公立大学的问责中设立校外人员董事会，它是由各州的立法机构指定一批学校外部人士组成的董事会，主要职责是对学校大型建设项目的必要性、资金投入等经济问题及学校发展的其他重大问题进行审议和监督。当然，我国与美国存在社会制度、文化、经济等的不同，不能照搬美国的做法，但是可以借鉴先进的做法并结合我国的实际设立适合我国的监督机制。我国可以使高校与政府建立一种契约关系，让政府监督高校，使得高校的做法符合相关利益者。

总之，社会问责是高等教育民主化建设的必然要求，是高等教育持续健康发展的重要保障。它可以针对目前我国高校权利失衡进行有效的制衡和监督，为我国人才培养体系的发展提供有力的支撑。社会问责的发展还需进一步探讨和发展，但有一点可以明确，即需要高校、国家、社会有效结合，相互促进。

［1］Martin Trow.Trust，Markets，and Accountability in Higher Education:A Comparative Perspective［J］.Higher Education Policy，1996，9(4):310－315.

［2］冯遵永.美国高等学校问责制研究［M］.上海:华东师范大学出版社，2006，(6).

［3］［美］威廉姆·耐特.院校研究与质量保证——以美国高等教育为例［J］.刘智勇，译，魏曙光，校.高等教育研究，2008，(8):19.

［4］周湘林.高校社会问责:研究进展与概念建构［J］.大学教育科学，2009，(4).