政府信息公开制度的现实困境与路径选择

祝小茗

(中国人民武装警察部队学院训练部，河北廊坊065000)

民主意识的增强与政府观念错位形成了强烈的反差，使得2008年5月《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的实施成为我国民主政治建设中的重大事件。这种对公民知情权的法律保护，为构建阳光政府提供了重要基础。《条例》出台所蕴含的积极意义和价值推动作用是非常明显的，但仅靠一部行政法规的出台与文本之上的制度构建，并不能解决实际中的一切问题，理想与社会现实之间仍然存在一定差距。

一、《政府信息公开条例》实施以来取得的成绩

(一)公开内容逐步丰富。

信息公开的实现方式可分为主动公开和依申请公开两类。在主动公开方面，虽然各地区、各部门在主动公开的内容上各不相同，但一般都涵盖以下几个大类:信息公开规范，包括信息公开的制度、目录、指南和年度报告等;政府机构职能信息，主要包括领导信息、机构职能和工作制度等;法规文件信息，主要包括法律法规、规章制度和规范性文件等;经济社会发展信息，包括规划计划、财政预决算、政府采购、统计数据等，其中公众尤为关心的是公共资金的使用情况。如2010年3月，四川省某乡政府在其网站公布了“三公消费”细目，被誉为“迈出了我国政府财务公开的第一步”。各地依申请公开的数量和答复数量普遍呈逐年递增趋势，以天津为例，2009年共收到政府信息公开申请1 020件，答复834件，而 2010年这一数字分别为2 270件和1 728件，均翻了一番多。［1］

(二)组织体系逐步健全。

各地抓住服务型政府建设的契机，顺应大部制改革的潮流，在理顺权力关系、打破条块分割和调整机构设置上进行了创新探索，通过逐步健全组织体系为政府信息公开工作的推进提供了坚实保障。如北京市于2008年成立的信息公开办公室，山东省政府办公厅电子政务处更名为山东省政府信息公开工作办公室;云南省将原省政府信息产业办公室调整为工业和信息化委员会，负责推进、指导、协调、监督全省的政府信息公开工作。同时，多个省份以政府办公厅(室)为信息公开工作的主管部门，具体的日常工作由其内设机构——信息化工作办公室负责实施;政府部门则一般成立信息公开工作领导小组，由分管领导担任组长，各科室(事业单位)主要负责人为小组成员。

(三)发布渠道更加多元。

据《第25次中国互联网络发展状况统计报告》，有91%的网民将“查资料”作为使用政府网站的首选服务。各地的普遍做法是:对政府门户网站和部门网站进行深度整合，以一体化的集成方式向公众提供信息和咨询服务;开设政府信息公开专栏，优化栏目设置，重视信息公开的全面性和时效性，兼顾信息的准确性与完整性，通过发布政府权威信息合理引导公众舆论，有效消除非理性、破坏性言论的消极影响;健全政府新闻发言人制度，将新闻发布工作常态化。如广东省和吉林省推出“省政府新闻发布会网上直播”［2］，受到社会各界关注;定期发布《政府公报》，主动公开政府文件、会议文件、人事任免、统计公报等信息。比如，因遭到网友质疑而后被免职的湖南湘潭“90后副局长”事件、云南“党煦燕”履历造假事件等，最初线索就来源于当地政府网站。

二、《条例》实施过程中面临的困境

(一)执政观念陈旧是落实信息公开制度的内生障碍。

在我国封建历史中，国家统治阶级和社会主流思想奉行愚民政策，形成了“法藏官府，威严莫测”的观念传统。这种观念至今仍在影响人们的思想、行为和价值取向。从政府角度看，官本位、特权思想依旧根深蒂固，某些地方政府甚至把老百姓看成是政府的对立面，还没有完全形成政府信息公开是政府义务的理念，一些公务人员只要有不想、不愿或不敢、不能公开的心理，总能找到诸如“影响社会稳定”、“国家秘密”等诸多理由，暗箱操作的“思维惯性”还很强大。另一方面，政府作为信息发布的主体，他们往往本能地反对信息公开或者想方设法采取各种方式阻挠信息公开，有的甚至利用自身的特权地位和身份以及所掌握的稀缺信息进行公共信息寻租，追求自身利益的最大化，从而使我国政府信息公开的真正实现面临着巨大的内生性困境。

(二)法律间内外冲突是落实信息公开的保障性障碍。

《条例》中折射出“民主”、“开放”的立法精神与诞生于上个世纪的《保密法》、《档案法》等法律法规形成了鲜明的对比，它的出现对那些少数已经“习惯于秘密操作”政府机关构成了巨大的冲击。但不可否认，《条例》作为一项正式制度，其内部性与外部性都存在着缺陷和不足:首先表现在法律位阶低。从立法技术角度看，作为专门规制政府信息公开立法的《条例》属行政法规，相对于法律而言效力层次不高、制约性较弱，具有鲜明的过渡色彩。从《条例》的内容看，行政决定前的有关讨论情况、人事财务信息、执法信息等公开“盲区”待破，都需要进一步明确界定。其次，《条例》本身设计不够完善。《条例》公开原则的落实有赖于与《保密法》、《档案法》和其他一些法律法规的互相衔接并互为补充。《保密法》还存在定密范围宽、密级高、一定终身、不及时解密等问题，无法与《条例》的内容和精神进行较好的衔接。三是自由裁量权过大与信息获取权受限。《条例》对政府信息公开范围的规定采取“概括+公开列举+兜底条款+例外列举”的方式。其界限不明确，如概括式规定“需要社会公众广泛知晓或者参与”的、兜底条款规定“自身生产、生活、科研等特殊需要”的等没有明确的标准，也缺乏相应机构来确定这些标准，而列举性规定又因社会发展该公开却借口法律未明文规定不公开等，这都给政府部门留下较大的自由裁量空间，而相对应的是限制公众政府信息获取权。［3］

(三)操作梗阻是我国政府信息公开的技术障碍。

任何一项法律的施行，都需要相应的组织体系和配套的制度体系加以落实。政府信息公开从实践来看，是一个“技术活”，同样需要能协调的组织机构和可操作的配套制度。令人遗憾的是，我国政府信息公开工作机构设置法律规定弹性过大，机构务虚性强，而专职人员和政府部门之间缺乏协调，造成有的政府信息重复公开，有的该公开而没公开，形成信息死角和盲区。政府信息公开如何操作，又缺乏具体的、可操作的配套制度和统一的标准范式。如《条例》要求公共企事业单位参照条例执行，并要求国务院有关主管部门或者机构制定具体办法。由于这些具体办法或迟迟不到位，或因为简单照搬《条例》的规定没有可执行性，导致公共企事业单位的信息公开一直不能真正落实。由于缺乏统一标准，各级政府及部门都按照各自的理解在摸索，导致政府信息公开具体实践“百花齐放”和信息公开随意性较大、针对性不强等问题。政府信息公开操作的“肠梗阻”情况，在一定程度上既浪费了资源，又未能很好地为公众服务。

(四)救济方式不力是落实信息公开制度的外部障碍。

《条例》所规定的举报、行政复议、行政诉讼等均是为知情权设立的救济方式，其中行政诉讼当属最有效也是最终极的捍卫力量。虽然《行政诉讼法》已颁行多年，《条例》也规定了行政诉讼的救济渠道，但抽象行政行为仍没有纳入行政诉讼的受案范围，现行审查范围有限的行政诉讼制度，在实践中的困境也有目共睹。如在司法实务中行政机关无正当理由拒绝相对人公开政府信息的申请而引发诉讼，而此时申请人如果并未遭受实质性损害，就极有可能被法院以不符合起诉条件为由驳回起诉。即使是2011年9月《条例》的修正案已正式实施，但因信息不公开引发的行政案件依然广泛存在，仍然遭遇诉讼不立案的现实困境。究其根源，在我国当前司法行政化的背景下，司法机关的人、财、物受控于行政机关，要让司法比较超脱地监督行政，恐怕是不可能的。

三、完善我国政府信息公开制度的路径选择

(一)转变政府观念，从保守行政转向公开行政。

政府部门履行信息公开是公众知情权实现的前提，是知情权实现的途径。但政府信息公开本身就是传统行政观念与法制观念、依法行政观念相互冲击的一场革命。在我国官本位思想根深蒂固，行政公开和行政效率之间存在着一定的冲突和矛盾，政府信息公开制度建设将会妨碍和削弱政府行政权力的行使和执行，这种狭隘的思想无疑会影响政府信息公开制度的建设。为此，建议从以下几方面着手:先要树立“信息开放型”的治理思维。政府部门履行信息公开是公众知情权实现的前提，政府信息公开是知情权实现的途径。使用传统政府管理手段，通过行政强控制大众传媒，有选择性地发布信息，这早已因为互联网的出现显得无能为力。在如今的网络时代，信息快捷传播等特点，已经使信息共享成为了潮流。二是，提高公众的参与意识。参考国外的先进经验(如美国、新加坡等)，其媒体宣传的力度越大，公民对信息公开重要性认识的水平也就越高，国家制定信息公开法律制度的效率越高，实践过程也就越顺利。因此，进一步加强宣传力度，采用报纸、电视、网络等媒介多形式地将信息权利、信息自由的法律精神灌输给公众，培养其权利意识和法权意识，激发公众的参政意识，同时使政府领导和工作人员意识到信息公开是民主法治社会政府的一项基本义务，为政府信息公开制度的建立健全打下牢固的思想基础。

(二)弥补制度缺陷，由传统行政转向科学行政。

对于政府信息公开活动，公开和保密是相互制约的，但是并不矛盾，如何处理公开与保密的关系是制定和实行政府信息公开制度的关键步骤。《保密法》是计划经济条件下的产物，它在定密、解密、泄密等处罚和救济机制等一些制度设置上已经落后于实际的发展需要，导致了不该定密却定密、应该定密的不定密等危害国家信息安全的现象产生，严重制约了我国政府信息公开制度的制定和落实。我们可以借鉴其他国家的成功经验并结合我国情况来确定政府信息公开范围，为我国《政府信息公开法》的制定和《保密法》修改做好必要的准备。还需要对《档案法》进行修改完善，使之与《条例》“公开为原则，不公开为例外”的精神相呼应。［4］可以看出，《档案法》的规定不仅不利于政府信息公开，而且极大地限制了政府信息公开。要顺利实现政府信息公开，修改和完善迫在眉睫。从法律上对政府信息公开的法律细节进行明确规定也是非常关键的，比如，可以将《条例》规定从小处细化，细化《条例》第八条关于政府信息公开的例外情形，一一分项列出“规定所列例外情形之外的政府信息，均属于可被公众所知的信息范围”对例外情形的详尽论述，有助于《条例》的实际操作。避免行政机关滥用自由裁量权改变以往只以公开的信息是否对自己有利为考量标准来任意扩大免除公开的范围。

(三)完善司法途径，从免责行政转向责任行政。

从政府机关是否对公民承担法律责任的视角来看，传统的行政范式是免责行政。结合政府信息公开制度，政府对信息拥有绝对的“保留权”与“自主权”。这样一些本该公开的事实又变得藏头露尾，即使不公开也无需承担法律后果。为此，最有效的办法就是完善立法制度。

首先，可以采取制定《条例》实施细则的方式，对违反《条例》的法律救济机制进一步细化责任。明确行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任形态。其次，建议在《条例》第三十五条列举的六项行政机关的行为应受到处分或者追究责任的情形中另增加一项“已公开的政府信息不属实的情形”，这就能遏制某些政府部门对向公众公布的信息弄虚作假的行为，同时也能够增加公众对政府公开信息的信任度。最后，要完善行政诉讼制度。我国迫切需要改革现行的行政审判体制，建立起相对独立的行政法院系统，用制度排除各方面的干扰，使行政诉讼制度在保障公民的参与权方面更好地发挥作用。［5］

针对目前政府信息公开而进行的行政诉讼，以下两个方面亟待完善:第一，对信息公开诉讼原告资格的宽泛规定。现有的行政诉讼均为“原告对具体行政行为与其合法权益之间存在的联系负举证责任”。笔者认为，全体公民都拥有信息公开请求权，只要对政府部门的答复不满意，均可向法院提起行政诉讼，无资格限制。原告应当包括申请人、信息公开涉及的第三方以及有利害关系的人。这样才真正符合政府信息公开的立法宗旨。第二，在信息公开诉讼的证据制度设计上也应有所倾斜。建议在举证责任上与普通行政诉讼法一样，被告应负主要举证责任。

［1］ 中华人民共和国中央人民政府.天津市人民政府2009年政府信息公开工作年度报告［EB/OL］.(2010-04-06)［2012-08-20］.http://www.gov.cn/gzdt/2010-04/06/content_1573929.htm.

［2］ 新华社中央新闻采访中心.2012全国两会热词录［M］.北京:人民出版社，2012:95.

［3］ 黄仕红.政府信息公开:价值、困境及路径选择［J］.学习与实践，2011(3):77.

［4］ 刘海燕.我国政府信息公开的制度困境与制度创新研究［D］.湘潭:湘潭大学，2011.

［5］ 李炳辉.权力控制与政府信息公开的困境［J］.河南省政法管理干部学院学报，2011(2):229.