对《环境保护法》修改原则的思考

代 杰

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

《环境保护法》自1989年颁行以来，至今未做修改。然而，随着经济社会的发展，要求修改《环境保护法》的呼声越来越高。2012年8月31日全国人大常委会公布了《中华人民共和国环境保护法修正案草案》(以下简称草案)，向社会公开征求意见。该草案修改幅度很大，涉及的条文多达26条。然而，《草案》所阐述的修改思路不够清晰，定位不够准确，与新时期环境保护工作面临的形势和要求还有较大距离。[1]学者研究《环境保护法》修改问题时，往往重视对修改内容的探讨，忽略了《环境保护法》修改的原则，以致立法者对《环境保护法》的修改难以从整体上把握。

《环境保护法》修改的原则是立法者在从事《环境保护法》修改这项立法行为时所应当遵循的原则。《环境保护法》修改的原则与对《环境保护法》的原则的修改是不同的。《环境保护法》规定了几项原则，例如预防原则、协调发展原则、公众参与原则等。[2]对上述这些原则的修改属于法律内容的修改，如草案“一、……使经济建设和社会发展与环境保护相协调”，这就将《环境保护法》第4条确立的环境保护与经济建设和社会发展相协调原则改为经济建设和社会发展与环境保护相协调原则。[注]环境保护与经济建设和社会发展相协调一般被表述为协调发展原则，而经济建设和社会发展与环境保护相协调原则一般被称为环境优先原则。二者的区别在于：当环境保护与经济建设和社会发展发生冲突时，前者要求环境保护做出让步，而后者要求经济建设和社会发展让步。可参考王灿发：《重大环境污染事件频发的法律反思》，载《环境保护》2007年第17期。而《环境保护法》修改的原则是告诉立法者在修改《环境保护法》时总体上应当怎么做。本文所要做的就是探讨《环境保护法》修改的原则，以期为立法者修改《环境保护法》提供帮助。

一、更加严格地保护环境资源

更加严格地保护环境资源，是指在环境资源立法(包括对《环境保护法》的修改)时，应当提高对环境资源保护的必要性和重要性的认识，污染排放和资源开发的规则和制度总体上应当越来越严格。更加严格地保护环境资源原则是《环境保护法》修改的最基本原则，为《环境保护法》的修改奠定了基调。

之所以应更加严格地保护环境资源，原因在于：一方面随着经济的快速发展，我国环境污染和资源破坏的形势越来越严峻。近十多年来随着我国工业化进程的加速, 由环境污染、生态破坏而引发的灾害日益频繁, 引起了人们的广泛关注。[3]环境资源问题越来越成为经济社会发展的瓶颈。要促进经济又好又快发展，就必须保护环境资源。另一方面，随着社会生活水平的提高，人民群众对其生产生活环境提出了更高的要求，而越来越严峻的环境污染形势却不能满足群众的这种要求。为了保障社会的和谐稳定，就必须更加严格地保护环境资源。

为了更加严格地保护环境资源，必须把握好以下几点：第一，从排污者的角度看，对污染物排放的要求更加严格。例如污染物浓度更低，总量更小，排污责任更重。自然资源开发的许可要求更高，破坏自然资源的责任更重。第二，从监管者的角度看，监管体制应当更加集中和统一，环境保护行政主管部门的独立性更强，执法权更大。第三，从受害者的角度看，环境维权的程序和实体规则应当对受害者更加有利。第四，从社会公众的角度看，公众参与环境资源保护的渠道更加通畅。第五，从环境本身说，更加重视环境修复，增加生态损害赔偿。

更加严格地保护环境资源并非无视环境资源开发利用者的权利。开发利用环境资源可以创造社会财富，产生更多的就业机会。因此，更加严格地保护环境资源就需要有一个度。如何把握这个度，可以从以下几点入手：第一，不能以保护环境资源为名攫取部门利益甚至私人利益。例如，肆意提高排污费征收标准，或者增加不必要的审批环节。第二，认识到最佳可得技术和最佳可用技术之间的区别，最佳可得技术是在现有科技条件下最有利于环境保护的技术，而最佳可用技术则是经济可行条件下可以采取的最有利于环境保护的技术。有些技术虽然科技上可行，对环境保护最有利，但成本太高，不宜硬性要求排污单位采用。第三，不能违反基本的公平正义原则。环境法的任何规则和措施，都不能违反人们普遍公认的正义标准。例如不加限制的环境侵权惩罚性赔偿，会严重加剧排污单位的负担，在导致财产损失的情况下反而使得受害者利益增加。

二、更加重视对公民权益的维护

《环境保护法》的修改应当更加重视对公众和受害者的权益维护，其人身权、财产权和环境权益都应当得到更加严格的保护。

法律是调整社会关系的规范，《环境保护法》也不例外。《环境保护法》的缺失使人民群众在环境资源方面的正当利益诉求得不到满足，以致环境污染事件屡发。有数据显示：自1996年来以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。重特大环境事件高发频发。[4]因此，《环境保护法》修改的第二个原则就是更加重视对公民权益的维护。该原则从主体上讲包括两个方面：第一，重视对公众权益权利的维护；第二，重视对受害者的权益维护。

1．公众参与环境保护。环境属于公共物品(public goods)，环境污染可能对不特定社会公众的利益造成了侵犯。因此，公众期望环境得到保护，也愿意投身于环境保护之中。公众参与也是提高环境保护工作质量和效率的重要方面，能够督促相关主体履行环境保护的相关义务。然而，环境保护公众参与绝不能停留在口头上，而是要有规则和制度来落实。《环境保护法》没有直接规定公众参与。 建议《环境保护法》增设一章“公众参与”，其内容主要包括公众的环境知情权、公众参与环境决策、公众环境诉权。[5]

(1)公众的环境知情权。知情权具有宪法基本权利的位阶。[6]环境知情权是指社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利。[7]《环境保护法》的修改应当吸收《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》的成功经验，明确规定公众有权获取环境信息，并对行政机关应当主动公开的环境信息和企业应当主动公开的环境信息进行列举式规定。在列举时，尽可能放宽应当公开的环境信息的范围，并简化程序。还应当对公众获取环境信息受阻时的救济等予以规定。

(2)公众参与环境决策。公众参与环境决策主要体现于环境影响评价，其主要制度渊源是《公众参与环境影响评价暂行办法》。该办法在运行中暴露出很多问题，《环境保护法》的修改应予以注意，并完善。首先，公众参与环境决策的范围不能局限于环境影响评价，《环境保护法》应当拓宽公众参与环境决策的范围，对诸如重大处罚决定，环境保护规划的制订等都应当听取公众意见。其次，严惩弄虚作假。一些单位在公众参与中伪造公众意见，而公众真实的意见得不到表达和反映。对此，一方面要采用更加透明的公众参与形式，如听证会等；另一方面要实行更加严格的惩罚机制。 再次，保障公众参与的效力。一些环境事项虽然听取了公众意见，但是做出决策部门并不采信公众的意见，更不将其作为决策的依据。因此，《环境保护法》应当规定，公众的意见应当作为环境决策的依据。决策部门未采信公众的意见，或者做出的决策与公众意见相悖的，应当说明理由，公众对此不服的，可以申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。

(3)公众环境诉权。公众有权对环境污染与破坏问题诉诸司法。[8]公众环境诉权包括三个方面：第一，私益诉讼，即行为人实施了污染或者破坏环境的行为，导致他人人身、财产或其他合法权益遭受损失的，受害者有权提起诉讼。对此，可参见下文受害者救济的内容。第二，公众的环境信息获取权、参与权实现受阻的，相关公民有通过诉讼方式获得救济的权利。第三，公民诉讼，也就是人们常说的公益诉讼。《民事诉讼法》2012年修正案通过之后，正式确立公益诉讼制度，并将环境污染作为其主要适用领域之一。 因此，在修改《环境保护法》时，首先必须落实《民事诉讼法》对公益诉讼的规定。对公益诉讼的原告及其顺位、诉讼请求、所获赔偿金的使用等问题作出规定。其次，赋予公民在环境信息获取、参与环境决策受阻时的起诉权。

2．受害者救济。从法治运行的角度来看，受害者救济的主要渠道是司法救济。然而，在我国, 环境侵权诉讼十分艰难已是不争的事实, 环境维权案件起诉难、取证难、胜诉难、执行难。[9]首先，起诉难。大量的环境侵权案件立案门槛过高[10]，而环境案件的被告往往是大公司、大企业，实力雄厚，对地方的利税贡献大，而且还解决了很多人的就业问题。不少企业的老板还顶着人大代表、政协委员的光环，以这些单位为被告的案件往往很难被立案。其次，取证困难。排放污染物的证据一般都掌握在排污单位自己手中，而受害者往往是普通民众，在财力、信息、专业知识等各方面都处于劣势，也不能进入到排污单位厂矿内取证[11]，如果得不到环保部门的支持和帮助，一般是难以获取有力证据的。再次，胜诉难，虽然我国《侵权责任法》等相关法律规定了环境污染责任无过错、举证责任倒置，可是在司法实践中，一些人却无视这些规定，要求原告举证证明被告的过错、排污行为与损害后果之间的因果关系等。因此，原告要想胜诉非常困难。最后，执行难。环境污染的受害者众多，索赔金额巨大，企业大多难以支付。而被判败诉的企业，多数已经资不抵债，难以为继，受害者即使能拿到一张胜诉判决书，实际意义也不大。

因此，《环境保护法》的修改必须进一步重视对受害者的救济。首先，明确列举原告的证明义务和被告的证明义务。虽然《侵权责任法》规定了举证责任倒置，但是并不意味着原告没有任何举证义务，明确原告的举证义务不仅有利于法律适用，也可以避免一些人恣意歪曲法律损害受害者的利益。原告的证明义务包括：(1)被告排放污染物和污染物到达受害区域；(2)原告遭受损害；(3)污染和致害之间的初步因果关系。如果该初步因果关系通过常识可以判断的，原告免于此项证明义务。如果不能通过常识判断的而需科学证明的，则应当经过科学鉴定。其次，推进环境诉讼中的先予执行制度。[11]环境诉讼特别是受害者人数众多的环境群体性诉讼中，原告要求先于执行医疗费的，人民法院应当许可。原告要求被告暂时停止排污的并提供担保的，人民法院应当许可。再次，推进环境污染责任保险制度。环境污染责任保险, 就是以排污单位发生的事故对第三者造成的损害依法应负的赔偿责任为标的的保险。[12]可能向环境排放污染物的单位，在设立时必须缴纳一笔环境责任保险金，一旦该企业造成了污染，受害人可以通过环境责任保险来获得赔偿。保险赔偿金额不足以弥补受害者的损失的，受害者可以就不足部分向排污单位请求赔偿。

三、推进《环境保护法》的有效执行

法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从, 而大家所服从的法律又是制定得良好的法律。[13]目前我国法治领域最为突出的问题之一是有法不依，以权压法。这在《环境保护法》执行中尤为突出。[14]例如基于本地经济发展的要求、解决就业的压力，甚至是某些官员的不正当利益，环境保护的口子被打开，高污染、高能耗的企业被允许生产经营。一些严重污染的企业即使在曝光之后仍然继续开工运营，这不能不说是地方保护的结果。

《环境保护法》的执行效果不佳。政府仍然是将环境保护作为一个问题对待的，其执法目的是将问题解决，将事情抹平！比方说，有群众上访反映环境污染问题，就将上访群众遣送回家。或者让排污单位拿出一笔钱作为补偿金，支付给受害群众，就算是把问题给解决了，而非让排污企业停止排污，或者治理污染物。这样的处理方式只是暂时压下了问题，环境污染问题仍然没有得到解决，排污行为仍在持续，环境仍然在被污染，人民群众仍然在受到毒害！政府的威信不能树立，群众对政府不信任，法治被践踏。

应当说《环境保护法》的很多制度本身不可谓不严格，但我国环境执法“内忧外患”的局面制约了环境法治发展。[15]这一方面是环境保护执法方面的问题，例如环境保护行政机关的执法权限和执法能力不足，受制于地方党委和政府。另一方面是环境保护法律制度本身不合理，有些制度设立就不鼓励其被执行。例如人们常说的环境保护违法成本低，守法成本高的问题，就是我国的环境违法的惩戒机制不完善导致的。《环境保护法》的修改，应当重视环境保护法的执行，不能让《环境保护法》沦为沉睡的法。

因此，执法者首先应当转变执法理念，不能为了抹平问题而执法。为此必须革新政府的政绩观和考核制度，提高环境保护在政绩考核中的分量，实施重点区域的目标责任制。其次，必须增强环境保护执法主体的独立性，继续推进环保大部制改革，试行环保垂直管理，从而减少地方保护的影响。还必须强化行政机关执法的监管措施。草案在这方面做了很多的工作，比方说增设一章“监督检查”，专门规定《环境保护法》的执行机制，这是值得肯定的。除此之外，还需赋予环保机关更多的执法权限，如限期治理未达标的单位关停决定权等。最后，更加合理的设计环境保护制度，从正反两个层面让排污者主动履行义务。例如，在环境侵权方面，增加惩罚性赔偿制度。在环境责任方面，试行按日计罚制度等。还必须强化公众参与和公众监督。[16]

四、结 论

《环境保护法》的修改要取得令人满意的成就，就必须找准定位，看准方向。《环境保护法》的修改应当出于更加严格地保护环境资源，这个大方向是不能动摇的。更加重视公民权益的维护，这是减少环境纠纷，维护社会和谐稳定所必须的。已经制定的法律得不到执行，执法效果不佳是我国法治领域的问题，更是《环境保护法》的问题，采取切实措施，推进环境保护执法也是立法者应当把握的。因此，本文以为，《环境保护法》的修改还有很多工作要做，不是一蹴而就的，更加不能当作一项政绩工程来做，必须深入研究，科学立法。

[参 考 文 献]

[1] 浙江省环境保护厅.关于《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》的意见[EB/OL].[2011-09-29](2012-11-05).http://www.zjepb.gov.cn/hbtmhwz/sylm/zxdt/201209/t20120929_239023.htm.

[2] 韩德培.环境保护法教程[M].北京:法律出版社,2007:71.

[3] 荣开明.论生态文明建设的三个基本问题[J].孝感学院学报，2011(1)：78.

[4] 王姝.环境群体性事件年递增29%[N].新京报，2012-10-27(A05).

[5] 刘红梅,王克强,郑策.公众参与环境保护研究综述[J].甘肃社会科学，2006(4):83.

[6] 章剑生.知情权及其保障——以《政府信息公开条例》为例[J].中国法学，2008(4):145.

[7] 马燕,焦辉跃.论环境知情权[J].当代法学，2003(9):20.

[8] 张式军.论公众环境诉权的实现——对完善《环境保护法》第6条的思考[J].河北法学，2004(11):36.

[9] 杜悦英.环境污染维权的困难与出路[N].中国经济时报，2009-11-19(A01).

[10] 郑世保.环境民事诉讼举证责任之重构[J].求索，2008(7):144.

[11] 韩洪刚，胡静.环境污染维权艰难，靠什么飞跃诉讼困境[N].时代周报，2011-09-09(2).

[12] 马涛.充分利用民事诉讼中的先予执行[N].中国环境报，2008-12-04(003).

[13] 熊英,别涛,王彬.中国环境污染责任保险制度的构想[J].现代法学，2007(1):90.

[14] 亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京:商务印书馆,1965:199.

[15] 王灿发.遏制环境污染事件频发需要环境法原则的根本转变[J].中国法律，2012(3):24.

[16] 汪劲.中国环境法治失灵的因素分析-析执政因素对我国环境法治的影响[J].上海交通大学学报，2012(1):27.