欧美对华光伏产品“双反”原因及对策

□文/边丽娜

（河北政法职业学院 河北·石家庄）

引言

2012年11月7日，美国国际贸易委员会终裁认定从中国进口的晶体硅光伏电池及组件实质性损害了美国相关产业，美国将对此类产品征收双反（反倾销和反补贴）关税。2012年9月6日，欧盟委员会发布公告，对中国光伏电池发起反倾销调查。11月8日，欧盟委员会在其官方网站发布立案公告，对自中国进口的光伏电池产品发起反补贴调查。如今，“双反”已成为欧美国家进行自我保护的盾牌，使处在“寒冬”中的我国光伏产业雪上加霜。

一、欧美对华光伏产品“双反”的原因分析

（一）政治经济因素分析。自2010年开始，发端于希腊的欧洲主权债务危机，已由单一国家主权债务危机正演变为整个欧元区的债务危机，进而发展为制约并影响欧洲乃至全球经济复苏的一场“债务风暴”。目前，欧元区各国正希望通过多方面合作和共同努力来摆脱困境，但步履蹒跚。同时，美国的国债上限、“财政悬崖”问题对世界经济的影响也不可忽视，这足以使美国经济再次陷入全面衰退，也会给世界经济的下行造成巨大风险。美国财政悬崖实质上是强度财政紧缩，是美国2011年债务危机的“续集”。所以，受欧美债务危机的影响，欧美经济持续低迷，前景暗淡，导致欧美等国政府对光伏市场的补贴政策大幅削减，光伏市场容量迅速萎缩，产能过剩矛盾开始凸现，欧美本土很多光伏企业亏损倒闭，他们把这些问题都嫁祸于中国光伏企业。因此，为阻挡迅速发展的中国光伏企业抢占国际市场，美国及欧盟部分企业不断申请对中国光伏进行反倾销调查和反补贴调查，从而保护本国的光伏产业。

当然，政治势力与产业利益也是相联系的。美国对华光伏企业征收高额的“双反”关税，也出于一定的政治目的。2012年是美国大选的关键一年，奥巴马企图通过强硬的对华贸易政策来为自己拉选票，国内产业低迷需要以中国作为暂时的替罪羊，给美国光伏产业的那些破产企业一个安慰。这是一场“政治秀”，是极不理智的、极其草率的贸易保护行为。因为美国裁定对产自中国的光伏产品征收反补贴税与反倾销税，刺激了欧洲市场，产生了连锁反应，欧盟委员会对自中国进口的光伏电池产品发起反倾销和反补贴调查。

（二）法律层面分析。长期以来，欧美拒绝承认中国的市场经济地位，对我国产品进行反倾销、反补贴调查时，均采用“替代国价格”方法计算倾销幅度、补贴幅度。这种做法具有极大的歧视性、不公平性、不合理性，经常导致我国本来没有倾销的产品被裁定存在倾销，或本来倾销幅度比较低的产品被裁定为高额的倾销幅度，征收比较高的反倾销税或反补贴税。2012年10月10日，美国商务部对原产于中国的晶硅光伏电池做出反倾销和反补贴终裁决定，裁定中国企业的反倾销税率为18.32%～249.96%，就是拒绝承认中国的市场经济地位，对中国产业在市场经济条件下运作的事实视而不见，选取几乎没有光伏生产能力的泰国作为替代国，来计算中国光伏成本，以此裁定中国企业的所谓倾销行为。而据英利总裁助理兼法务总监陈卓介绍，由于泰国的产业基础薄弱，生产成本远高于中国，因此直接对裁决结果产生了不利影响。

同样，由于欧盟也不承认中国的市场经济地位，此次对我国光伏产业的“双反”调查中，选取美国作为第三方的替代国，以衡量中国的光伏产品是否存在倾销。据了解，目前美国光伏企业的生产成本在全球来看都比较高，选择美国甚至还不如泰国，情况可能更加糟糕，这意味着未来中国企业必将面临高额的反倾销税和反补贴税。2012年12月25日，欧洲议会和欧盟理事会对欧盟反倾销基本法关于市场经济待遇调查的规则进行了修改，修改后的规则极大地降低了中国企业获得“市场经济地位”的几率，这是欧盟在反倾销市场经济待遇政策上的一次重大倒退。这一修改，对于正在进行的欧盟对华光伏产品的“双反”调查案，势必会产生很大的影响。

虽然在国际上存在不对非市场经济国家适用反补贴法的惯例，但是应该注意到，近几年欧美等国对于反补贴调查规则的一些变化，这意味着，欧美已经改变了这一惯例，可以对非市场经济国家适用反补贴法，从而导致了欧美相继对我国光伏产品提起了反补贴调查。

（三）产业发展与市场情况分析。我国光伏产业于20世纪九十年代中期进入稳定发展时期，21世纪呈现高速发展态势，成为了全球光伏产业发展的重要力量，在国际市场上具有举足轻重的地位。

2007～2010年连续四年产量稳居世界第一。我国光伏产业的高速发展给美国造成了一定压力，这种最有可能成为替代传统能源的光伏发电，正如一些行业专家所认为的，在不远的将来，对美国的国家安全有着极其重要的地位。欧美具有数十年的光伏技术研发优势，而我国光伏产业凭借着成本优势，已经对欧美光伏产业产生了一定的压力和威胁，如果进一步重视光伏产业技术人才的培养和产品技术的研发和创新，凭借中国的良好人才和技术基础，中国很可能在制造技术上反超欧美，欧美今后的光伏产业发展会更加被动。为此，在目前中国光伏产业由现在的产量优势，趋向于发展技术和产量双优势的关键时期实行双反，企图将中国的光伏产业扼杀在摇篮里，至少延缓中国企业的技术进步步伐，这才是欧美对中国光伏产品进行双反的目的。

随着全球新能源产业的飞速发展，我国的光伏产业也成长为全球光伏产品的主要生产国，其九成以上的光伏产品都是出口欧美，形成了“两头在外，大进大出”的发展模式，硅材料的源头在国外，95%依靠进口；主要市场目前也在国外，95%的光伏产品销往国外，国内市场与生产能力相比，十分狭小，大约仅为产能的5%。正是因为出口市场过于集中在欧美国家，往往会对欧美国家的光伏产业产生很大的冲击，很容易造成进口国同类产业的损害。欧美光伏企业为了保护其利益，往往会寻求贸易救济措施，发起“双反”调查。

（四）产品成本优势分析。欧美国家认为，我国光伏企业利用数十亿美元的政府补贴，以远低于生产和运输成本的价格在欧美市场上倾销光伏产品，导致欧美国家光伏企业亏损倒闭。他们认为，这符合发起“双反”调查的条件。但是，这仅仅是表面现象。

众所周知，光伏产业是战略性新兴产业，发展光伏产业对调整能源结构、推进能源生产和消费方式变革、促进生态文明建设具有重要意义。所以，很多国家都在不同程度上对这一产业提供补贴和扶持，包括欧美光伏企业。当然，我国也不例外。但是，我国政府补贴的方式与欧美补贴的方法不同，我国主要是提供大量的现金补贴，如打折的土地、电力用水费用以及优惠的贷款等，这意味着我国是在生产环节上给予企业一补贴；而欧美则是直接从安装环节上进行补贴，也就是直接补贴电价。正是因为我国政府对光伏企业提供补贴的方式与欧美存在差异，造成了误解与分歧。

中国光伏产品在欧美的低价销售，我们认为不是倾销，而是成本优势。我国晶硅光伏电池在竞争中具有价格优势，根本原因在于近年来光伏产业链在中国的集聚发展、中国光伏企业较高的管理水平、生产规模优势及具有前瞻性的商业策略。中国企业没有也无意通过低价进行竞争，“双反”最终导致的结果是“双输”，是两败俱伤。

二、欧美对华光伏产品“双反”的对策研究

近几年，受欧美债务危机和“双反”调查的影响，中国光伏产业的辉煌已不复存在，取而代之的是各种煎熬。所以，我们应该采取什么样的措施来应对欧美的“双反”，为我国光伏企业尽快找到突围之路，破解贸易壁垒，才是当下之重。

（一）注重市场的开拓，调整市场布局

1、注重发展国内市场。近段时间以来，由于我国光伏产业受产能阶段性失衡、欧美“双反”贸易调查所影响，扩大国内光伏市场，以确保作为最具民族竞争力之一的光伏产业平稳发展已成为当前最为紧迫的事情。相关部委也已出台相关措施，推动国内市场发展。2012年12月，国务院常务会议确定了以充分发挥市场机制为导向的促进光伏产业健康发展五大政策措施，更为中国光伏产业打了一针“强心剂”。

2、积极拓展新兴市场。在当前欧美出口市场十分疲软之际，我国光伏企业应积极拓展澳洲、东南亚和非洲等新兴光伏市场。例如，英利、晶龙（含晶澳）等河北光伏知名企业，正在积极开拓欧美之外的新兴市场。在保定英利集团的战略中，日本、东南亚、中国内地、大洋洲等亚太地区，将是一个即将崛起的太阳能新兴市场。2012年4月，英利集团已经在日本注册了分公司，7月，英利又在澳大利亚注册了全资控股的子公司“英利绿色能源澳大利亚公司”。我国光伏企业要在除欧美之外的新兴国家和地区开拓出一条新出路。

3、继续开发欧美市场。光伏国外市场拓展面临美国和欧盟的“双反”，这一方面确实对我国光伏产业的发展壮大产生了消极影响，但这并不意味着欧美光伏市场已经对中国光伏企业关闭。中国光伏企业只要使用美国承认完全市场地位的第三方国的原料进行生产，就能绕开关税壁垒，不会被征收‘双反’税。也就是说，我国光伏企业可以到欧美国家投资建厂。

（二）采取现实性和灵活性相结合的诉讼应对技术

1、寻求政府层面的支持。我国光伏生产企业应当抱团以行业组织为平台，寻求政府层面的支持，理直气壮地向欧盟反倾销管理机构提出我国光伏企业的民企性质，说明我国光伏企业格局经过十几年发展已经建立起以市场为导向的资源、价格配置体系。同时，进一步阐明中国光伏企业在光伏制造上的成本价格优势，是一种实实在在的优势，并非欧美等国所认为的，是由于政府补贴才使得中国光伏产品的价格低廉。

2、合理应对“替代国价格”问题。由于欧盟在总体上不承认中国是“市场经济国家”，因此此次对我国光伏产业的“双反”调查中，选取美国作为第三方的替代国，以衡量中国的光伏产品是否存在倾销。但是，对于符合欧盟规定的五项标准的部分企业在反倾销调查当中给予“市场经济地位”。作为迄今最大额贸易纠纷，我国光伏企业应当在诉讼层面增强灵活性。此次调查显然是欧盟贸易保护主义的延伸，我国相关企业应勇敢选择应诉，并合理利用欧盟相应规则。2012年12月，欧洲议会和欧盟理事会对欧盟反倾销基本法关于市场经济待遇调查的规则进行了修改，我国企业也应该合理利用这一规则，争取其制度例外中的市场证明规制，从而获得单独待遇，进而为企业自身税制获得优势。

3、充分利用WTO规则应对“双反”。我国作为WTO成员，可以享有WTO属下各项多边协定规定的权利和通过多边争端解决机制解决双边贸易争端的权利。对于欧美对我国光伏企业提起的“双反”案件，可以诉诸于WTO的争端解决机构解决争端。我们不能苛求“有必胜的把握”下，才决定进行WTO解决。WTO规则中存在很多含糊之处，有很多辩解的空间。另外，WTO争端解决并没有简单的输或赢。有时候在裁定上输了，但在时间上赢了，争取到了保护本国产业的时间。作为WTO成员，我们应该遵守规则、用好规则、影响规则，来维护我国光伏企业的合法权益。

总之，光伏企业应该勇敢应对欧盟发起的调查，并采取现实性和灵活性相结合的诉讼应对技术，寻找法律和事实突破口，趋利避害，争取企业的合理利益。

（三）完善我国的补贴政策。尽管欧美“双反”包含了发起国的“非经济”及不合理因素，但与中国企业对世贸规则研究不透、法律法规存在缺陷也有着密切关系。中国相关政府部门和光伏企业必须加强对世贸规则和各国反倾销、反补贴政策法规的研究，并制定完善相关法律法规，减少和规避贸易保护对中国企业的影响。尤其是改进我国的补贴政策。作为WTO的成员国，我国应该依据WTO反补贴规则制定国内对有关行业地区或部门的法律或法规，使补贴有依据，更加公平合理。我国目前还有多种不规范的补贴类型或方式，其中一些与WTO反补贴规则相悖，或与其他国家存在明显的差异。正是因为我国政府对光伏企业提供补贴的方式与欧美国家存在明显的差异，造成了误解与分歧。所以，我国光伏产业应改变补贴方式，不必局限于资金上的补贴，可以运用税收抵免、分摊电价等补贴方式。

[1] 2013年世界经济增速不会现太大波动[M].社科院黄皮书，2012.12.25.

[2] 李慧，于佩.浅析中国光伏企业“双反”问题及对策.中国经济，2012.15.

[3] 申晓敏.光伏需采取现实性和灵活性相结合的诉讼应对技术 [N].法制日报，2012.9.11.