城市群行政管理体制改革：国际经验与长株潭选择

卢爱国

一、问题的提出

城市群行政管理体制，是指城市群管理系统的职能分工、组织结构、权力划分、运行机制等的关系模式。城市群行政管理体制改革是20世纪50年代以来发达国家城市群建设的重要举措，也是新世纪以来我国践行科学发展观，统筹经济、政治、文化、社会、生态等五大发展元的战略选择。

我国城市群行政管理体制改革是在传统体制和行政区经济陷入困境背景下展开的。20世纪50至80年代，为汲取资源，优先发展工业，我国选择了高度集中的管理体制。从地方政府间关系角度看，传统体制具有两个特点：中央集权和单向控制使地方政府缺乏一定自主权；中央部门“条条”专政和地方“块块”管理架构阻隔地方政府横向关系的发展。在这种体制下，地方政府积极性受到抑制、资源要素无法自由流动、地方政府功能萎缩。①这一时期，经济建设的分割化和经济目标的偏移，使整个社会深陷贫困的窘境。1980年代初至20世纪末，为解决短缺经济问题，我国优先选择经济体制进行改革。通过经济性分权改革，企业逐渐获得了经营自主权；通过行政性分权改革，省、市、区等地方政府逐渐获得了一定财权和事权。经济体制改革部分改变了地方政府的地位和利益导向，地方政府自主性逐渐增强。但这一时期，宏观体制改革的非均衡性一方面使经济建设与社会建设之间出现巨大的“落差效应”，另一方面使各地方政府陷入行政区经济的困境。从行政区经济走向区域经济一体化，从区划管理走向区域公共治理，需要深化体制机制改革，从单项改革转向综合配套改革。正因为如此，2005年以来，中央政府相继批准上海浦东新区、天津滨海新区、重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳市、沈阳经济区、山西省和义乌市为综合配套改革试验区，试图通过改革实验，探寻出我国综合改革尤其是区域行政管理体制改革模式的基本经验。

在我国综合配套改革试验区中，长株潭城市群独具特色。自然地理上，长沙、株洲、湘潭沿湘江呈“品”字型分布，三市彼此相距仅30至50公里，是有别于国内其他城市群的一块独特区域；区划发展上，长株潭自古一体，自秦朝以来株洲、湘潭隶属长沙，直至1922年湘潭从长沙划出并辖管株洲，1951年株洲从湘潭划出，1983年全国实行省管县制设立长沙市、株洲市、湘潭市；地缘文化上，长株潭城市群是湖湘文化的发源地和集中分布区，三市文化具有相似性。长株潭城市群的独特性使长株潭行政管理体制选择成为学术界的一个重大研究课题。徐晓林、傅永超运用府际管理的基本理论，提出构建政务环境、经济环境、生态环境和信息环境为基础平台的长株潭城市群网状政府合作模式②；彭福清、王学杰则结合长株潭城市群的实际，重点探讨长株潭试验区管理机构设置的重要前提、基本原则和主要方案③。学术界开展的诸多研究为学术增长和实践突破做出了积极贡献。2009年湖南省政府组建长株潭试验区领导协调委员会和长株潭“两型办”，2011年湖南省委政府成立长株潭试验区党工委和长株潭管委会，长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验从全面启动转向纵深推进。然而，新阶段长株潭行政管理体制创新仍然面临区域合作困境。

长株潭试验区行政管理体制改革的实质，是通过制度变迁解决行政区经济与区域经济一体化、区划管理与区域公共治理的矛盾，为区域经济社会统筹发展营造体制环境。新制度经济学认为：制度变迁是学习速度的函数，制度变迁的快慢取决于现有知识存量大小。“它山之石，可以攻玉”，探索长株潭试验区行政管理体制需要从国外城市群行政管理体制改革经验中吸取有益元素，在此基础上探索本土化的改革路径。那么，城市群行政管理体制改革的国际经验有哪些？这些经验对长株潭城市群行政管理体制变革有何启示？长株潭城市群行政管理体制改革的具体进路是什么？这是本文所要提出并回答的问题。

二、城市群行政管理体制改革：国际经验与启示

从城市群区域管理组织与地方政府权力关系紧密程度看，国外城市群行政管理体制大约存在三种模式：第一种模式是科层制。所谓科层制，是指城市群的若干地方政府组成区域行政管理机构统一行使权力，治理区域公共事务的制度安排。这种模式的显著特征是，地方政府与区域管理机构间是服从与被服从的关系，区域行政管理机构是唯一的决策中心，享有高度权威性。本模式以韩国首都圈为典型代表。以首尔、仁川为核心，包括京畿道在内的首都圈是国际著名的都市圈之一。在区域行政管理上，该都市圈的基本做法：其一，成立首都圈整备委员会。从国家整体发展视角解决区域发展问题，中央和地方政府共同组成首都圈整备委员会，由建设部主管，首都圈整备委员会除了包括首尔特别市市长、仁川广域市市长和京畿道知事外，该委员会由国务总理任委员长，财政部部长和建设交通部部长任副委员长，同时还包括相关部委长官任委员。其二，统一制定都市圈发展规划。为推动和保证城市间分工与合作，1963年韩国出台“特定地区开发制度”，划定首尔—仁川特区，并同其他六个特区一起编制10～30年的长期开发规划。1972至2000年间的四次国土综合开发规划中，从国家层面上明确了首都圈建设的目标、战略及实施举措。其三，注重法律法规建设。20世纪80年代，先后颁布《首都圈整备规划法》、《首都圈整备规划（1984-1998）》等法律。④

第二种模式是联邦制。所谓联邦制，是指若干独立的治理主体让渡部分公共权力，建立城市群区域管理机构，治理城市群公共事务的制度安排。这种模式的显著特征：成员政府让渡部分公共权力给区域管理机构，制定具有法律效力的制度规则，明确区域管理机构管辖范围，在城市群公共事务治理领域内享有唯一权威性，而在超出此范围外则无权干涉各地方事务。本模式的典型代表是大温哥华地区的城市群管理模式。大温哥华地区是一个包括20个市和2个选区的大都市区。20世纪初，为消除经济发展一体化与政治分割间的矛盾，大温哥华区域局应运而生，它是一种灵活的政府形式，是一种由城市群内各地方政府选派代表组建的联合政府形式，其组织包括董事会及其下属部门，并设有区域长官管理下属各部门运转。大温哥华区域局的主要功能：一是协调区域性公共事务，包括区内各市之间以及省政府、联邦政府协调与大温哥华区域发展有关的公共事务；二是为区域的居民提供区域性基本服务，包括供水、污水处理、空气质量管理、交通规划、固体废物处理等。在此体制下，大温哥华区域局对各市、区的事务没有直接的干预权，各市、区仍保留自己的独立性。⑤

第三种模式是邦联制。所谓邦联制，是指依靠跨区域的非政府性质的联合组织治理城市群公共事务的制度安排。这种模式的显著特征：各个地方政府地位平等、相互独立，一个大都市区具有多个决策中心，没有统一的大都市政府组织；各地方政府间对话、协调、合作与冲突的解决，主要依靠松散的非政府性质的联合组织来完成。本模式的典型代表是纽约大都市区的跨区管理模式。纽约大都市区包括纽约州、新泽西州北部及康涅狄格州南部，地跨3州24个县，是世界上最大的城市密集区之一。早在1898年纽约就和它周围的4个县联合组成了大纽约协作组织，但直至目前仍没有形成统一、具有权威的大都市区政府。松散的非政府组织是城市群区域管理的重要组成部分，它包括：1921年纽约和新泽西州联合成立的港务局、1929年成立的区域规划协会以及一系列旨在解决区域性问题而形成的专门性非政府组织。由此，纽约大都市区主要以一种松散的非政府组织对跨区域事务进行管理，而不是建立一个管辖全部事务的大都市政府。⑥

可见，在职能分工、组织结构、权力划分、运行机制上，科层制、联邦制、邦联制各具特色。科层制将城市群内存在的区划政府视为区域公共治理的主要障碍，因而主张城市群建立统一的、高度集权的都市区大政府。其优点在于有利于城市群的统一规划，尤其是在大规模的基础设施建设中能充分实现规模效应，从而大大减少内部竞争和冲突，有助于资源合理配置；但此模式难以满足行政单元和民众对民主、自治以及日益多样化的需求和偏好，易陷入等级化的管理结构危机，导致行政机构膨胀、行政效率低下。联邦制实际上遵循了西方大都市二级管理思路，即地方性的需求和服务由地方政府解决，区域性的需求和服务由区域管理组织承担；区域管理组织不是一级超级政府，其职能仅限于协调区域公共事务。该模式通过区域管理组织与地方政府的适度分权，既保留了地方政府的独立性，又提供了一种区域管理机构运作的框架，但区域管理组织与上位政府之间权力关系面临挑战。邦联制的优点是灵活、有弹性，比较能满足居民的需求和偏好，也顺应了人们向往参与政府管理的民主化潮流，但很难实现跨区域公共服务合作，难以规避各自为政、重复建设的弊端，这一模式往往因权威性不足而影响其功能发挥。

与我国尤其是与长株潭城市群相比较，发达国家的城市群比较发达，在城市群行政管理体制创新上积累了丰富的经验，尽管与我国国情和长株潭试验区区情不同，但对长株潭试验区行政管理体制的选择具有一定的借鉴意义。

首先，城市群行政管理体制选择的前提是正确认识区情。从实际出发，既是马克思主义认识路线的核心内容，也是城市群行政管理体制选择的重要前提。具有不同历史文化传统和现实情况的城市群应选择不同的城市群行政管理体制模式。纵观发达国家城市群行政管理体制选择，有分权或地方自治传统的国家，历史上联系松散或主要依靠契约联盟的区域，往往倾向于设立具有自治性质的地方协调管理机构，而不是政府管理机构；有集权或中央统一治理传统的国家，历史上联系紧密或主要依靠行政整合的区域，往往倾向于设立实体性政府管理组织。前者如美国纽约大都市区的邦联制模式，后者如韩国首都圈的科层制模式。长株潭试验区具有特殊的历史文化、自然地理和行政发展区情，因而长株潭试验区行政管理体制选择必须充分考虑其独特性。

其次，城市群行政管理体制改革的关键是打破行政壁垒。从城市群的形成和演化机制看，无论城市规模大小，城市建设和发展都有跨界需求的产生。如果按照行政区划来组织地区经济发展（行政区经济）和开展社会建设，在行政区自身利益驱动下难免产生各自为政、画地为牢问题，如长株潭试验区多个城市都从自身发展需要建设港口、开发区、啤酒厂等，造成重复建设和跨地区性公共事务治理失灵。从国外城市群发展历程可以看到，不少大都市之所以能较好处理城市之间的利益关系，其关键在于建立科层制、联邦式或邦联式的区域管理组织，创新城市群行政管理体制。

第三，城市群行政管理体制的变革是一个渐进的过程。城市群行政管理体制建构的渐进性取决于两个方面：一方面，从经济一体化到经济、政治、文化、社会和生态的全面一体化，这一过程具有渐进性；另一方面，城市群行政管理体制改革实质上是利益的重新分配过程，为降低改革的风险，也必须采取渐进策略。从国外城市群行政管理体制选择过程看，无论是韩国首都圈的科层制，还是大温哥华地区的联邦制，亦或是纽约大都市区的邦联制都经历了一个较长的历史时期。从经济一体化走向社会一体化、行政一体化，是长株潭城市群发展的必然；长株潭城市群行政管理体制也必然是从松散型的邦联制模式发展为科层制模式，但需要一个过程。

三、长株潭行政管理体制改革的选择：区域事务分类治理

发达国家城市群行政管理体制选择的一条基本经验是，从实际出发进行制度设计。根据我国政治体制和长株潭城市群区情的特殊性，在目前甚至较长的历史阶段，长株潭试验区行政管理体制显然不可能选择科层制和邦联制，其原因在于：科层制不仅操作起来有相当难度，而且容易导致行政机构膨胀，既有悖于我国精简机构改革取向，又不利于政府职能的转变。邦联制则因权威性不足，难以真正实现区域公共事务的合作治理；长株潭一体化从提出至今已多年但仍然进展缓慢，其重要原因在于缺乏强有力的权威机构的推动。而联邦制摒弃了科层制强调自上而下垂直管理的做法，强调水平方向合作，避免了区域管理对地方政府的直接干预，消除了邦联制存在的区域治理主体间关联的松散性问题。因而，联邦制是长株潭试验区行政管理体制的必然选择，但联邦制的形成需要选择一条科学的改革路径。

区域合作治理困境和现行区域行政管理体制的根本问题在于，区域管理组织与地方政府、政府组织与社会组织（市场组织）在职能分工、组织结构、权力划分乃至运行机制上不够明晰。区域多元合作的前提是区域合理分工。走出区域合作治理困境，必须从区域合理分工视角重新审视和改革现行区域行政管理体制，实现区域事务分类治理。所谓区域事务分类治理是指区域地方政府让渡部分权力，建立统一的区域管理组织，基于事务属性的差异性分类治理区域事务的制度安排。这种模式的显著特征：一是分层管理，即长株潭三市政府与区域管理组织之间有明确合理的功能区分，区域管理组织主要承担长株潭城市群区域行政管理事务职能，各地方政府主要负责本行政区法定职能；两层政府组织分工有序，各司其职。二是分类管理，区域管理组织、市场组织与社会组织之间有明确的功能区分，在区域公共管理上，实现区域行政管理与市场自主管理、社会自治管理分开；在区域公共服务上，实现区域管理组织“掌舵”与民间“划桨”分开。区域事务分类治理模式的正常运转和效能发挥，要以“和谐一体”为灵魂，以事务分类为切点，以组织重构为基础，以权力调整为核心，以制度健全为保障。

理念选择是区域事务分类治理的灵魂。基于不同的价值理念从而产生不同的公共事务治理模式。登哈特夫妇认为，“公共行政官员所采取的行动基于其所依据的假定和原则的类型不同而明显地有所差异”⑦登哈特夫妇这一观点深刻揭示了价值理念确立在公共事务治理模式选择中的重要意义，这意味着长株潭城市群构建区域事务分类治理模式的首要问题就是明确其价值理念。国家赋予长株潭城市群的历史使命是，在“两型社会”建设上进行体制机制突破，既实现“和谐”（人与自然的和谐发展、人与人的融合协调），又实现“一体”（经济一体化和社会一体化）。然而，相当长一段历史时期内由于理念选择和理解行动的现实偏差，长株潭城市群一直难以走出合作治理的体制困境。所以，区域事务分类治理要牢牢把握“和谐一体”这一价值取向，在经济发展上，要将资源和环境代价降到最低限度，实现人类的生产和消费活动与自然生态的协调共融；在成果分享上，要将城市群发展进程中出现的阶层冲突、城乡差别、区域失衡降到最低限度，实现人际间、市际间的和谐发展。

事务分类是区域事务分类治理的切点。从区划行政到区域治理，从行政管理到公共治理，区域行政管理体制构建面临的最大问题是区域管理组织与地方政府之间，政府组织、市场组织与社会组织之间缺乏科学合理的社会分工。因而，长株潭城市群行政管理体制改革的关键是明确界分各类组织之间的功能边界，其切入点是重新细分区域事务。根据区域事务的内在属性（是否具有排他性与是否存在竞争性）、责任主体差异性（各类组织有其特定功能和角色）、业务流程再造（有机联系的事务和活动合并）⑧等原则把区域事务分为四类：第一类是区域经济事务，即以长株潭城市群为单元由经济组织提供的私人产品的组合。第二类是区域行政事务，即以长株潭城市群为单元由法定的行政组织提供的管理型公共产品的组合，如跨区域共同制度安排。第三类是区域公共服务事务，即以长株潭城市群为单元由专业性组织提供的服务型公共产品的组合，如跨区域基础设施建设。第四类是区域自治事务，区域事务分离出区域经济事务、区域行政事务、区域公共服务事务后，剩下的事务属于区域自治事务，由长株潭城市群社会组织承担。在实际操作中，四类区域事务还应科学分成若干小类，不同的事务由不同组织和部门承担，据此重新设计组织职能，厘清组织功能边界。

组织重构是区域事务分类治理的基础。重新界定区域治理组织、地方政府组织、市场组织和社会组织的功能边界将带来（也需要）组织再造。组织再造的重点是城市群层面的区域治理组织重构。2011年长株潭城市群进行区域治理组织重构，取消长株潭试验区“协调委员会”和“两型办”，组建长株潭试验区党工委和管委会，党工委书记由省委常委专任，这极大地提升了区域治理组织的权威，进一步理顺了区域治理组织与地方政府关系，但长株潭试验区管委会面临组织权威性的进一步拔高和内设机构重构问题。在组织权威性提升上，建议副省长常委担任长株潭试验区党工委书记和管委会主任，这便于长株潭城市群的顶层设计和统筹协调。在内设机构优化重组上，按照“大部门”制原则，设立“六部”，即综合管理部、国土规划部、资源环保部、招商投资部、文教科卫部和纪检监察部，主要负责长株潭城市群区域公共事务的顶层决策和监督考评。当然，这一“大部门”制改革的中层突破也要求省直部门和市级部门作出相应调整。此外，还应积极运用国家赋予的“先行先试权”，将各层级管理的社会组织、经济组织彻底分离出去，真正实现政企分开、政事分离和政社分开。

权力调整是区域事务分类治理的核心。职能的调整和组织重构必然要求权力和资源的重新调配。一是将分散在省直“条条”相关部门和三市政府的长株潭城市群层面的行政管理权“下沉”或“上收”至长株潭党工委和管委会。2013年湖南省委省政府下发了《两型社会建设重点工作职责分工》，明确了38个政府部门和单位的“两型社会”建设权责，但存在“条条”分散、权责交叉问题，在长株潭城市群“两型社会”建设事权上也没有明晰和理顺省直部门与长株潭管委会关系，因而亟需通过权力转移，真正理顺省直部门、长株潭管委会、三市政府之间的关系。二是赋予长株潭管委会一定财权。所谓无财则无政，一定财权是长株潭管委会行使行政管理权的重要物质基础。长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验已经从全面启动转向纵深推进，应设立并稳定改革专项基金，参照欧盟的财政管理模式，遵循“共同受益”原则用于城市群整体性建设。三是赋予长株潭党工委和管委会一定组织人事权和考评监督权。受省委省政府委托，长株潭党工委和管委会全权考评监督相关部门和单位参与改革的绩效。对改革中群众公认的、做出显著贡献的个人和集体，党工委和管委会有权给予物质、精神乃至政治奖励；反之，给予物质、精神乃至政治惩罚。此外，权力调整还应将原来分散在各层级政府组织的经营管理权向经济组织转移，将原来重叠在社会组织身上行政管理权向相关政府部门转移。权力和资源的重新配置将改变省直部门、试验区管委会、三市政府之间以及政府组织、经济组织、社会组织之间的权力关系不顺问题，也将实现“多中心”治理秩序的构建。

制度健全是区域事务分类治理的保障。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”⑨。组织是载体，而制度是组织的游戏规则。从区划行政走向区域事务分类治理，必须健全宪法、法律，同时通过制度创新协调和规约不同治理主体的利益诉求、目标取向、权责调整和组织行为。长株潭城市群必须从三个层面创立并奠定区域协调发展的制度基石。一是为区域治理组织提供法律保障。基于城市群已成为现阶段我国经济社会发展的一种必然和现实，应及时修改《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将区域治理组织列为国家行政管理组织机构序列，赋其行政主体资格及法律地位，明确其职权范围以及与省市级政府间的关系。二是订立区域合作的一致性规则。借鉴欧盟区域一体化建设的经验，订立《欧洲单一文件》类似的一致性规则，以此作为长株潭城市群政治、经济、文化、社会、生态等领域合作的基础法律法规，同时消除资源节约、环境保护、产业投资、公民权益保护等方面的区域立法盲点。三是消除市际制度规则冲突问题。分类梳理和清理三市现行法律法规政策，按照科学性、民主性、适时性、合宪性和法制统一原则进行修改或者废止；同时加强城市群立法政策的交流与沟通，建立市级间立法透明机制。

区域分类模式具有重要价值。首先，它为实现长株潭城市群经济社会一体化提供了实现进路。通过理念选择，明确“和谐一体”导向；通过事务分类，明确区域管理组织与地方政府之间，政府组织、市场组织与社会组织之间的功能边界；通过权力调整，明确赋予长株潭党工委和管委会足够权力和资源；通过制度健全，夯实区域合作治理的法治环境。通过上述努力，从而为长株潭城市群“两型社会”建设营造了体制机制基础。其次，它为实现长株潭城市群从经济社会一体化走向行政一体化留足了空间。走向行政一体化是长株潭城市群未来走向，但不能一蹴而就。通过“省统筹”原则下的“大部门”制取向的区域治理组织再造和相应权力配置，为长株潭走向行政一体化提供了体制空间。总而言之，区域事务分类治理为长株潭试验区行政管理体制改革提供了一个理论模型，为我国探索城市群行政管理体制提供了一条改革思路。

四、基本结论

随着社会经济和城市化的快速发展，城市群成为人类文明构筑在地平线上的新杰作。城市群建设成为时代前进的大势所趋，也成为区域经济社会一体化发展的需要。然而，“区域一体化的前提是体制的一体化，区域协调发展的根本也是体制一体化。没有体制一体化就谈不上区域的协调发展。无论是哪个区域，……都必须把体制创新放在突出的重要位置”⑩为破解城市群建设的体制困境，促进区域经济一体化走向区域经济社会一体化、区划管理走向区域公共治理，中央政府批准长株潭等城市群为综合配套改革试验区，试图通过改革实验，探寻出我国城市群区域行政管理体制改革模式的基本经验。然而，与我国现代化进程一样，与发达国家相比较，我国城市群发展具有典型的“晚发性”，我国城市群建设要善于借鉴国际经验。从城市群区域管理组织与地方政府权力关系紧密程度看，国外城市群行政管理体制存在科层制、联邦制、邦联制等三种模式。发达国家往往根据国情、区情的差异性选择不同的体制模式，着力破除区域行政壁垒，逐渐实现区域一体化发展。根据我国政治体制和长株潭城市群区情的特殊性，在目前甚至较长的历史阶段，联邦制是长株潭试验区行政管理体制的可能选择，但联邦制的形成需要选择一条科学的改革路径。当下，区域合作治理困境和现行区域行政管理体制的根本问题在于，区域管理组织与地方政府、政府组织与社会组织（市场组织）在职能分工、组织结构、权力划分乃至运行机制上不够明晰。区域多元合作的前提是区域合理分工。走出区域合作治理困境，必须从区域合理分工视角重新审视和改革现行区域行政管理体制，构建区域事务分类治理体系。通过“和谐一体”为取向的理念转换，为区域行政管理体制改革提供行动方向；通过区域事务四分，为介入区域事务的各类治理主体角色重塑和功能边界厘清提供了一个理论模型；通过区域各类组织重构和权力调整，为构建区域治理“多中心”治理秩序提供了基础；通过制度健全，为实现区域善治提供了重要保障。随着区域管理组织与地方政府，政府组织与市场组织、社会组织的合理分化，长株潭城市群才能真正成为和谐一体的经济社会生活共同体。

注 释：

①吴家庆、卿孟军：《长株潭一体化与行政管理体制的变革》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年第6期。

②徐晓林、傅永超：《府际管理理论与长株潭城市群政府合作机制》，《公共管理学报》2007年第2期。

③湖南省公共管理研究基地：《长株潭试验区管理机构设置研究》，《中国行政管理》2010年第2期。

④江曼琦、唐茂华：《韩国首都圈建设中的政府作用及其对京津合作发展的启示》，《东北亚论坛》2007年第5期。

⑤欧阳南江：《大温哥华的规划、管理及对珠江三角洲的启示》，《国外城市规划》1997年第1期。

⑥靖学青：《西方国家大都市区组织管理模式》，《社会科学》2002年第12期。

⑦（美）珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2004年。

⑧（美）迈克尔﹒哈默、詹姆斯﹒钱皮：《企业改革》，上海：上海译文出版社，1998年。

⑨邓小平：《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年。

⑩中国人民共和国国家与发展改革委员会.范恒山：区域一体化前提是体制一体化 [2007-01-23].http：//www.sdpc.gov.cn/dqjj/qyzc/t20070123_112882.htm.