公路罚款之痛为何久病难医

林 纯

(广东商学院 华商学院工商管理系，广东 增城 511300)

众所周知，改革开放以后，我国的高速公路得到了快速的发展，特别是加入WTO以后，我国公路运输网络逐步完善，目前已完成的高速公路总里程位居世界第二位，为市场经济的发展创造了良好的物流环境。与此同时，公路交通管理背后的问题日益涌现，花样繁多，如乱设卡、乱收费、乱罚款等，给民众、企业及社会经济的发展都带来了一定的负面影响。我国自上个世纪九十年代开始整顿公路乱罚款现象，但是这么多年过去了，尽管中央三令五申喝止，公路罚款乱象依然存在，整顿进程在众多的阻力下停滞不前。近几年，随着媒体和公众曝光，公路乱罚款的问题再一次被舆论推到了风口浪尖。

1 屡禁不止的公路罚款乱象

1.1 “执法经济”是催生罚款乱象的根本原因

一方面，超载本来就是违法违规的，理应得到处罚，可如今却成为路政和运管部门用来创收的主要手段。在某些地方，公路罚款直接与执法人员的业绩、薪酬、福利挂钩，甚至被固化成指定的任务，即使实行收支两条线，但是上缴的部分罚款还是有办法巧借各种名目返还。另一方面，地方路政人员冗杂，机构臃肿，财政经费不足使得“以罚代养”成为财政经费的重要来源。因此在超收奖励、罚款分成的模式下，执法经济在腐败的土壤里长盛不衰。

1.2 政出多门与分头罚款的现象普遍存在

几乎所有上路行驶的司机都知道，道路违规罚款在我国各省没有统一的标准，不仅如此，各个执法部门的处罚标准也不统一，执法腐败给罚款乱象创造了有利条件，同时也给许多以运输为生的司机和运输公司带来一定的经济损失，严重影响了正常的经济秩序。尽管根据《行政处罚法》第二十四条的规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。也就是说一个违法行为只能罚款一次，但变换名目分头罚款的现象还是普遍存在。以超载罚款为例，按照现有的相关规定，交警、城管、运管、收费站等四个部门都可以对超载车辆依法进行处罚，依据的法规不同，处罚的标准也不一样，而且这个罚款尺度变化非常大，动辄几百元钱，甚者上万元。

1.3 运输单位本身操作不规范

近十年，中国公路货运整体规模逐年增长。加入WTO以后，中国放宽了对外资的准入门槛，大量第三方物流涌入中国，此时的货运市场百花齐放，供大于求，市场价格竞争异常激烈。而从物流成本的角度来看，目前油价、人工费用上涨，对于众多的中小型物流企业来说物流成本还是比较高的。在这种情况下，由于很多企业的正常盈利空间有限，为了拉拢客户，降低成本，这些公司不得不铤而走险超载运营以保证利润。于是边走边罚便成为了中国货运发展的一种畸形的常态。

1.4 缺乏有效监管，司机和运输公司投诉无门

对于公路三乱问题的整治，从中央到地方各级政府一直从未放弃过，但是有令不行，有禁不止，政令不畅。有些地方的执法部门明目张胆、有恃无恐地操持罚款事业，执法犯法却无人监管。而对于遭遇乱罚款的司机来说，投诉渠道缺失，投诉成本和投诉风险过高，也使得他们忍气吞声，逐渐地，乱罚款成为一种默认的潜规则。

2 公路罚款乱象危害丛生

2.1 增加企业的负担，使物价上涨

据媒体初步估算，公路罚款大概占运输成本的10%左右。无疑，罚款必然会增加企业的物流费用支出，而这些增加的成本最终会通过流通分摊到商品的价格上，转嫁给消费者。对于物流企业而言，被罚款所制约的这部分成本会影响企业流动资金的运转，制约企业物流效率和效益的提高；对于消费者来说，罚款推高了物价，在CPI指数总体上扬的今天，这必将制约消费者的购买力，让老百姓的生活雪上加霜。

2.2 “养鱼式执法”，损害政府的公信形象

所谓“养鱼式执法”就是说违法者有违法苗头，或刚刚开始违法时，执法者不及时制止，而是让违法者实施违法，或者放大违法，然后再执法。这样，有利于执法者提高“谈判条件”和罚款额度。

从本质上来讲，“养鱼式执法”就是一种权利寻租行为。在公路罚款乱象中，执法者充当寻租者的身份，以执法之名公开与违法者进行权钱交易，违法者一旦缴纳罚款，违法行为便可获准。而执法者明知其违法而听之任之，不仅纵容了违法行为，危害到公共安全，还严重地损害了法律的严肃性。以公路超载罚款为例，根据《交通警察道路执勤执法工作规范》的规定，超载车辆必须卸下超载部分才能放行，否则可强制扣留车辆。但实际情况是，有些地方司机只要缴纳罚款便可通行，不必卸货。当“养鱼”成为常态，公权腐败透明化，守法违法的边界被罚款潜规则所取代，公众对行政机关的信任危机也必然加剧，法治社会的建设最终只能成为空中楼阁。

2.3 滋生腐败，减低行政执法的效率

执法经济与以罚代养必然导致腐败滋生。在现阶段，对道路违法违规行为的界定和处罚主要是由交管部门来执行，而在这个执法的过程中，部分执法人员的法律意识淡薄，业务水平低下，此时若是监督制约机制不健全，执法权利便会集中在执法者身上，这就给腐败滋生提供了土壤。交警一上路，罚款不由分说，拦车便罚，执法权力在光天化日之下被滥用，最终的结果便是，罚款即合法，存在即合理。执法的权威无法彰显，执法的效率大打折扣。

2.4 变相危害交通安全

公路罚款设立的初衷，本意是为了威慑违法行为，通过罚款增加违法违规的成本，迫使上路司机和运输单位自觉遵守道路安全行驶规则，减少道路事故发生率，保障公路运输安全。而以罚代养却使结果走向这个初衷的对立面，违规车辆罚款后合法上路，不仅不能遏制违规行为，反而增加了道路的安全隐患。

3 公路罚款乱象需要综合治理

3.1 健全地方财政管理制度，规范财政分配

要想彻底根治乱罚款问题，可以从以下两个方面来着手：第一，健全地方财政管理制度，将行政经费统一纳入国家的财政预算，以确保执法经费充足，消除地方财政对罚款收入的依赖，同时公开地方财政，接受群众监督；第二，规范财政预算和分配，严格执行罚没收支两条线的规定，严禁将执法人员的福利待遇与罚款收入挂钩，杜绝一切形式的罚款返还。将“以罚代养”扼杀在摇篮里，斩断执法经济的链条。

3.2 建立健全部门联合执法机制，统一执法标准

政出多门不仅导致重复罚款，而且还助长执法腐败，严重损害了公众的利益。在我国，拥有公路执法权的有路政、运管、交警等部门，同样的违规罚款问题，各个部门的执法标准有时差异很大。同时，在面临处理重大问题时又有可能存在部门踢皮球的现象。因此，为了确保在各项交通执法活动中、每个执法环节上都有法可依、有章可循，最大限度地遏制执法腐败，必须尽快建立健全联合执法机制，构建联合执法平台，统一执法标准。

3.3 改革单一的罚款方式

以往，仅靠罚款的手段来惩罚道路违法违规行为的做法，并不能从实质上杜绝这些行为的再次发生，减低安全隐患。相反，罚款收入借执法之名成为交管部门的“提款机”。执法者罚款自肥，腐败滋生。因此，这种单一的惩罚模式已经到了非改不可的阶段。借鉴国外的一些成功的做法：其一，压缩罚款项目，降低罚款比例，增加其他处罚项目，如扣分、吊销驾照和营运证等；其二，可以通过立法来限制超限超载等行为，将惩罚结果上升到刑事诉讼甚至是监禁，提高违法成本和风险；其三，鼓励公众举报超限超载，并给予相应的奖励。

3.4 加强执法监督，广开投诉渠道

加强执法监督，对于加强法治政府建设，发展社会主义民主政治，具有重要意义。为了防止权利滥用，执法不作为、乱作为，必须切实保证公众维权渠道的畅通，如设立举报电话、举报箱、召开工作座谈会等，主动接受群众和媒体的监督，征求他们的意见和建议，随时改正在执法工作中存在的问题，实现阳光执法。

3.5 加强执法队伍管理，提高执法人员自律

首先，革新行政执法机构，合并部门，减少冗员，精简队伍，降低执法运作成本；其次，加强执法人员的职业道德教育和业务培训，提高其法治观念和纪律性，端正其权力观和利益观，杜绝知法犯法的现象。

4 结语

公路罚款乱象已经整治19年了，对于常年奔波于公路上的司机来说，什么时候能根治这个大毒瘤还是个未知之数，他们也早已习以为常。冰冻三尺非一日之寒，政府要彻底整治罚款乱象，不能只是雷声大雨点小。这需要从中央到地方各级政府坚定不移地贯彻落实整治行动的精神，相关部门统筹规划，通力协作，公路罚款之痛，自然药到病除。

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