地方政府行政绩效提升的路径选择

赵 成 福

(河南师范大学 政治与公共管理学院,河南 新乡 453007)

地方政府行政绩效提升的路径选择

赵 成 福

(河南师范大学 政治与公共管理学院,河南 新乡 453007)

我国地方政府是面向广大人民群众最直接的行政机关，因而是公共政策有效执行的最终承载者。其中，行政绩效是衡量行政管理活动的一项重要内容，它既是政府能力的主要体现，又是衡量政府工作状况的综合指标。着力提高行政效能是行政学研究与行政改革实践的出发点和归宿。随着改革开放向纵深推进，我国地方政府效能问题面临诸多困境，亟需对行政绩效改革进行深入、系统地探索和研究。

地方政府；行政效率；行政能力

目前，地方政府部门最突出的问题是行政效率低、服务态度差。与之形成对比的，“一站式”“一窗式”的行政服务模式伴随着信息网络化、电子政务的普及而越来越多地引起人们的关注，这是一种制度创新，一次科学技术的发展进步，更是对人们快节奏的生活方式的适应。因此，随着改革开放的深入推进，我国地方行政改革的力度越来越大，然而收获并不是很明显，如何推进行政体制改革适应新形势的变化，本文对此略作探讨。

一、我国地方政府行政绩效面临的现实困境

我国地方政府行政绩效主要体现在地方政府的行政能力和行政效率方面，当前，地方政府在行政能力和行政绩效方面存在着诸多的问题，为了提升地方政府的行政绩效，适应我国经济社会发展的形势和要求，全面认识和剖析地方政府行政能力和行政效率存在的主要问题及原因就显得尤为重要。

(一)行政能力存在的主要问题及原因

地方政府行政能力的强弱严重影响其行政绩效的高低，我国地方政府在规划能力、财政汲取能力、资源配置能力、危机治理能力等方面存在不足。

(1)地方政府的规划能力受环境因素的影响越来越大。地方政府规划能力的影响因素众多，它包括党和国家的公共服务政策、辖区的社会经济环境和经济发展趋势、受众群体的实际需求、政府组织收集的信息可靠性和全面性，以及决策者对信息分析的科学性等。2010年广州亚运会举办之前，当地政府决定在公共交通运输上实行一项惠民政策，但由于决策者对实施细节规划不到位，最终导致公共交通事业出现严重的问题，不得已最终取消。可见，政府规划能力受环境因素的影响明显。

(2)地方政府的财政汲取能力不足。为了集中力量办大事，我国实行了分税制改革，这让中央的事权增大，可分配的资源也增多了，但当时只划分了收入，却没有划分支出，中央与地方的事权和财力严重脱节，这在很大程度上削弱了基层政府的财政力量，使得基层政府想办事但缺乏相应的自主性；我国是通过转移支付来补足下一级政府的财力的不足的，但是转移支付结构又不尽合理，主观性支付比专项支付占的比重更大，均等化支付严重不足，不能充分体现科学性和公平性。

(3)地方政府的资源配置能力薄弱。资源的分配主要受资源分配制度、资源分配的公平性、资源配置的优化度这三个因素的制约，其中辖区的资源配置的优化度是决定性因素。目前我国公共服务领域的投入与产出的比值即效率普遍偏低，也就是资源配置的优化程度偏低。实际上，地方政府的资源配置能力对行政能力的影响十分重要，优化的资源配置是实现经济效益和社会效益最大化的保证，因此它的作用也不容小觑。

(4)地方政府的执行力不够。政府组织和公务员个人是党和国家政策和规划的直接贯彻者和执行者，政府执行能力的发挥受政府组织和公务员对公共服务政策的理解把握程度以及相应的执行机制健全程度的制约，如果政府的执行能力很弱，将严重影响政策的贯彻落实。当前，由于我国条块分割的行政体制仍然没有打破，地方政府往往是“上面千条线，下面一根针”，行政执行力越到基层越弱化。

(5)地方政府的危机治理能力不强。社会危机事件的处理结果直接关系到公民的生命和财产安全，关系到社会的生活环境和正常的秩序，关系到经济的发展和政府的威信。而处在这个社会转型期，政府面临着来自自然和人为两个方面的威胁和挑战，地震、水旱灾害、食品安全、全球性传染病的蔓延，等等，无论是哪一种，都会造成巨大的灾难和损失，影响重大，要求政府不得不提高对危机的管理能力[1]。尤其是随着社会急剧转型，我国各种社会风险和公共危机不断涌现，地方政府用于维稳的经费投入巨大。有的基层政府部门甚至抱有“花钱买平安”的错误思维，其有效应对危机的能力严重缺乏。

(二)行政低效率的表现及其成因

提高行政效率是公共行政管理的目标，同时，它还是权衡公共组织和公共行政管理活动有效性的一个重要标准。因此，要想提高地方政府行政绩效，必须提高地方政府行政效率。

(1)公共政策决策失误。西蒙曾经断言，管理就是决策。那么科学决策也是地方政府公共政策的前提。政策制定源于民主和参与，需要全面而准确的信息和科学的分析，全面把握社情民意，综合考虑各方的权利与利益，经过既定的程序进行决策。相反，如果缺乏这些条件，而是由决策者凭个人意气拍板决定，这样制定出来的政策往往就是错误的，毫无科学性和可行性可言，而且执行的结果只会弊大于利[2]。我国一些基层政府部门的领导习惯“拍脑袋”决策，公共政策缺乏科学论证和民主参与，导致有的政策是政府一厢情愿，老百姓对此却不屑一顾。

(2)政府组织工作的低效率。如常见的机关庞大、职能交叉、机构重叠、人员庸杂、办事程序复杂繁琐、职责不一、互相推诿扯皮、文山会海不尽、形式主义之风大盛，人们去政府单位办事，往往遇冷脸，还总是一拖再拖，办事效率低且不负责任。

从组织内部来看，政府组织工作的低效率，也就是公职人员的工作有效性存在问题，不能很好地向社会提供公共产品和服务。一方面，就组织自身而言，改革的不彻底、自身制度建设不够合理完善都是导致上述现象的原因；另一方面，就公务员个人而言，作为行政活动的主体，公务员对组织的认同对政府工作效率有着最为直接的影响。所谓公务员的组织认同感是指，公务员在心理和行为方面对政府组织所表现出来的一种一致性的倾向，既包括他们在政府组织中对组织与自身关系的心理感受，也包括对这种心理感受的行为反应，只有有了心理认同才会产生相应的行为反应。公务员的组织认同状况与他们作为人的需要得到满足与否有关，如果公务员的需要能够得到充分满足，他们就会和组织表现出一致性，表现出对组织政策和行为的认同，并在此基础上通过政府组织内部自律管理机制促进组织绩效的提高。这很大程度上体现了激励理论中的需要层次理论，因此满足公务员的合理的需要，使其形成良好的组织认同，政府公共服务的有效性就能够从机关内部得到保证[1]。

从执行过程来看，单一的行政方法和落后的行政技术也是导致行政效率低下的一个重要因素。在一些经济发展相对落后的地区，办公设施如电脑配备不全，网络连接受限，更不能指望使用电子政务办公了。行政方法是使行政管理思想变为现实、公共政策落到实处的中间媒介，贯穿于一切行政活动之中；而行政技术是技术化、技能化的行政方法，行政活动在当代，从组织到人事、从决策到执行、从机关到财务已经离不开先进的行政技术了。随着研究的不断深入和创新，经济与科学技术的快速发展，行政方法已经开始从理论走向实践，变得丰富而灵活，行政技术更是日新月异，行政效率也由此得到大幅度提高。

(3)政府的权力扩张或膨胀。具体说来，其表现为政府组织或个别领导者的权力不断得到扩张或膨胀，远超过了法律规章的规定，缺乏相应的监督和制衡，很容易产生专断，有违民主与法治的原则。而这在经济迅猛发展、全球化不断深入、治理的不确定性增强、突发公共危机事件层出不穷的社会大背景下，政策法规的制定远赶不上需要处理的、例外的事情，这考验了领导者或决策者的个人素质和危机处理能力，是一种新的不可避免的趋势。政府应该加强自律，在宪法和法律的框架之内履行政府的职能。

(4)权力寻租现象依然存在。权力寻租是指握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。有权力就意味着有腐败，绝对的权力意味着绝对的腐败，因此权力寻租具有一种必然性，只要权力缺乏合理有效的制衡和控制，就会滋生腐败和寻租活动，可以说，监督不力就是孕育寻租行为的温床。基层政府部门权力约束机制不健全，导致有些官员滥用权力，违法乱纪。

二、推进我国地方政府行政绩效提升的有效途径

行政能力与行政效率是行政绩效的两个组成部分，提高行政绩效的途径也是能更好发挥行政能力和提高行政效率的途径，但是两者又各有侧重，因此笔者将二者解决问题的途径分开阐述。

(一)提高行政能力的途径

地方政府行政能力建设的社会价值是显而易见的，从小的方面来说，提高行政能力可以提高政府解决现实问题的能力，能更好地实现政府既定目标和政府职能；从大的方面来说，提高政府职能更有助于推动落实科学发展观，构建社会主义和谐社会。

(1)地方政府应当开通畅通的反映民情民意的渠道，做好信访工作，广泛地收集信息，征求民众的意见，允许舆论和公众的参与，大力发挥相关领域专家的参谋作用，集思才能广益，这样才有可能制定出具有科学性、可行性、前瞻性和指导性的社会经济发展规划，提高其行政规划能力。

(2)政府应大力发展经济，扩大税源，加强税收征收和管理，避免税收流失，完善公共财政体系，调整财政收支结构，扩大公共服务范围和力度，以提高政府汲取社会资源的能力，此外，要创新政策，深化制度改革，发挥公益企事业单位提供公共服务的能力，鼓励民营组织、企业及社会团体参与公共产品和服务的生产和供给，加强其与政府的合作，互通社会资源，从而形成公共产品和服务供给的社会和市场机制，这样政府的责任就能得到部分的分担。

(3)为实现资源优化合理配置，就必须建立健全一套合理科学的资源配置机制，根据具体的规划和实际，客观地分配各项社会资源，从而实现效益的最大化。以县级政府为例，在推进新型城镇化背景下，应当增强县级政府承载中央、省市各级政府财政资源能力，扩大统筹城镇与农村的职责范围，在县域内实现基本公共服务均等化。

(4)从政府组织的角度看，按照“确责、履责、问责、负责”的原则要求，建立健全政府组织的公共服务责任体系，形成协调良好、权责明晰的执行控制机制，如政府组织的运行架构和运行机制、预算机制、成本机制、审计机制等，提高政策的科学性和可行性。而好的制度源于民主，因此，从公务员的角度看，鼓励公务员和受众群体积极参与，充分反映社情民意，以加强人们的主人翁意识和组织认同感，同时，对已制定的政策措施加大宣传力度，有助于提高公务员对政策的认识和把握，这样政府的执行能力就会得到大幅度提高。

(5)在增加危机管理的公共投入的同时，不断完善危机预警和处理的软硬件设施，其中软件设施包括，建立公共危机预警机制，关键是要形成功能齐全、反应灵敏、指挥统一、运转灵活的危机处理机制，以减少损失，化危机为转机[3]。

(6)加强政府行政文化建设和管理，树立公正合理的行政理念，并把责任意识作为政府行政价值观的核心内容，使效益、民主、法治、理性成为公务员的行为标准，塑造责任型政府，提高政府形象，强化政府的宏观管理能力，这也能从很大程度上提高政府的行政能力[3]。

(7)组织是否拥有高素质的人才资源、人才资源的配置是否合理、人事管理制度是否健全、机制是否完善，直接关系到组织目标的实现及效益的最大化，影响行政能力的发挥，因此就行政组织而言，必须加强地方政府公务员队伍建设，建立科学合理的人事管理制度。具体而言，在引进人才方面，实行对外公开招聘与内部选拔相结合的方式，坚持因事设职与量才用人的原则，选用最优秀的人才并将其安置在最合适的位置，以充分发挥其自身的潜能；在留住人才方面，树立“以人为本”的新的人才观，增加公务员参与公共决策的机会和权利，激发其积极性和主动性[4]。

(二)提高行政效率的途径

地方政府应该遵循精简、统一、效能和权责一致的原则，建设“小政府、大服务”、廉洁高效、运作协调、行为规范的管理体制，全面提高地方政府行政效率。

(1)首先应当制定科学的、具有可行性和指导性的政策，同时加大宣传力度，提高公务员对政策的理解和把握程度，确保政策的合理性。实行阳光行政，推行政务公开。政务公开是民主决策和依法行政的前提，它包括内容公开、程序公开和结果公开等。建立和完善政策听证制度，激发人民群众参政议政的积极性，为建设廉洁、高效、透明、阳光的政府提供制度保障。

(2)加强政府组织自身的制度和法律建设，形成一个法律制度健全、组织目标明确、人事调派恰当、权责分配合理、财务数量适中、运行机制有效、行为方式优化、价值观念整合的行政组织架构[5]165-167。

充分发挥《行政法》的作用，规制各种行政行为。完善各种绩效考核机制和社会性评价机制，聘请专家、学者和社会公众参与考核和评议，推动地方政府改进绩效管理。

(3)公务员的组织认同的前提是满足公务员的需求，可以从公务员激励的角度来促进组织制度建设，把外在的制度建设转化为内在的机制建设，尤其我国正处于社会转型时期，建立有效的运行机制对公务员的个人需要与组织目标之间进行调整，使个人目标与组织目标整合一致。为此，应当进一步完善人事行政的“激励——保健”机制，将公务员的考核与奖励、晋升职位、工资福利相挂钩，使公务员的需求有上升和满足的空间，激励其形成良好的组织认同。同时，借鉴企业管理的经验，还可以实施建立于组织认同基础之上的组织目标自律管理模式，从政府内部自律管理的角度，在理念、制度和组织机构三个层次上建立有效的政府管理整合机制，使组织的整体目标细化为每个人的目标，这样就大大降低了行政低效率的现象[6]。

(4)遏制官僚主义不正之风和政府寻租活动的有效途径就是健全和完善绩效评估机制，尤其是公众参与式绩效评估。绩效评估实现了从微观层面上对公务员业绩的评估、从中观层面上对部门单位为公众提供公共服务的质量和数量的评估，以及从宏观层面上对公共部门绩效的评估，从而考察了政府在运用自身能力、履行职责中的效率、效益、效能，充分体现了以民为本的理念，通过评估会在公职人员中形成市场机制的竞争机制，大大提高了行政效率。同时对绩效评估成果的展示，有助于实现政务公开，接受民众的监督，赢得民众的理解和支持，提高政府的声誉和威望，也为奖惩制度的有效实施提供客观依据，使政府组织内部资源得到进一步优化，成员之间关系更加和谐。

首先，要充分发挥公众参与在政府绩效评估中的重要作用，设计相应的参与机制和实施程序，把公众的一般性参与转化为全过程参与；其次，在当前公众参与水平还有待提高的阶段，公众参与政府绩效评估的较为理想的策略是，选择一些公众接触较多、相对比较熟悉的公共服务部门，如医疗卫生、社会保障、基础教育、公共设施建设等，并选取服务质量、服务成本、服务满意程度等作为评估标准；再次，公众参与式评估的效果的取得取决于一系列制度保证，其中包括评估公开制度、评估回应制度以及评估结果使用制度等，因此健全的制度很重要。最后，我们应清楚民众参与毕竟有其局限性，因此要使参与式绩效评估与专家型绩效评估结合起来使用，这样更能保证政府绩效评估的科学合理性[7]。

(5)“技术改革更是文化改革”[8]。技术改革看是技术层面上的，但更是文化层面上的，人们对于高效率的政府行为的要求，事实上也反映和改变了政府的诉求和定位。行政方法主要有以下四类：一是强制性行政方法。这是以事为中心的事物至上的行政方法，又包括常见的行政指令方法、法律方法和经济方法；二是诱导性行政方法。这是一种以人为中心的人本主义的方法，具体说来包括思想政治教育法和行为激励方法；三是参与管理方法。这是一种由下级行政主体和行政客体参与管理与决策的行政方法，它主要通过以下几种制度来实现的，团体决策制度、咨询制度、建议制度、来信来访制度等；四是行政责任方法。这是一种综合的行政方法，主要通过权责划分，使工作的权、职、责、利诸要素结合起来[5]290-295。

行政技术随着科技的创新与发展变得异常丰富，信息网络技术、系统工程、电子政务等，诸多技术被运用到行政活动中，使庞大的数据处理和辅助决策的能力增强，无纸化、网络化极大地方便了人们的生活和工作，从而大大提高了行政效率。因此，要继续探索创新，使行政方法和技术更加丰富而灵活，以适应人们愈来愈快的生活节奏。

三、结语

行政效率和行政能力各有其内容和表现，也各自存在一些问题。经过改革开放30多年的不懈努力，中国在公共行政领域的绩效改革和发展的速度加快，主要表现在以效率和公平为主体的行政价值理念深入人心，对民主化与效能化兼具的行政体制改革方向把握更为准确，地方政府行政行为逐步走向法治化、理性化、市场化，地方政府能力和政府效率不断提升，行政方法和技术日渐科学化、丰富化、现代化。然而，在整个社会的转型时期，尽管经济快速发展但资源非常有限，竞争力和压力都大大增强，社会的不确定性系数加大，社会矛盾和问题更是层出不穷，面对这样前所未有的治理困境，要实现经济的可持续发展、社会的和谐，关键是要提高行政效能，实现效率、效益、效能三者的有机统一。同时要塑造学习型政府，在开放的、平等的学习氛围中，不断提高地方政府的社会治理能力，达到政府对整个社会的善治。

[1]于秀琴,李军,蔺雪春.政府执行力提升的路径选择[J].中国行政管理，2010(7).

[2]王彦斌.转型期我国政府低效率现象的组织内部原因[J].中国行政管理，2010(7).

[3]闫建.博弈论视角下地方政府执行力的提升问题[J].理论探索，2011(6).

[4]罗郭映.提高人事管理效能的主要策略分析[J].管理观察，2011(3).

[5]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[6]闫建.基于博弈论的增强地方行政改革内动力途径研究[J].探索，2012(1).

[7]毛寿龙,陈小华.政府绩效评估中公众参与的限度及超越[J].理论探索，2011(1).

[8]李晓松，索尔索.驱动康明斯[J].中外管理，2011(3).

[责任编辑孙景峰]

ThePathSelectiononImprovingtheAdministrativePerformanceofLocalGovernment

ZHAO Cheng-fu

(Henan Normal University,Xinxiang 453007，China)

Local government is the most direct administrative authority serving the people, and therefore, is the ultimate carrier of the effective implementation of public policy. Among them, the administrative performance is an important measure of the administrative activities. It is both the main embodiment of government capacity and the comprehensive index to evaluate the working conditions of the government. Improving the administrative efficiency is the starting point and destination of administration study and administrative reform. With the deepening of the reform and opening up, the performance of local government encounters many difficulties, and it is urgent to conduct in-depth and systematic exploration on the reform of administrative performance. The author explores the present situation, problems and coping strategies of the reform of local government performance from two dimensions: administrative efficiency and administrative capacity.

local government;administrative efficiency;administrative capacity

D625

A

1000-2359(2013)06-0071-05

赵成福(1967-)，男，河南延津人，河南师范大学政治与公共管理学院副教授，管理学博士，主要从事政府管理与公共服务研究。

2013-04-11

河南省哲学社会科学规划项目(2013BZZ015)