周恩来与1956年国务院体制改革会议

牛建立

(洛阳理工学院洛阳公共文化服务和软实力研究中心，河南洛阳471023)

1956年是新中国开始重要转折的一年，社会主义改造基本完成，社会主义基本制度初步确立，大规模社会主义建设即将展开。虽然中央权力高度集中的计划经济体制能够集中有限资源开展社会主义建设，但其弊端已经逐渐暴露。鉴于苏联体制的弊端，周恩来等中央领导敏锐地觉察到中央集权过多，影响了地方和企业积极性的发挥，束缚了生产力的发展，必须加以改进。1956年5月至8月，周恩来提议并主持召开国务院体制改革会议，研究体制改革，制订了《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》(以下简称《决议(草案)》)(这里所说的国家行政体制，就是国家经济管理体制)，这是中共在探索中国社会主义建设道路过程中取得的重要成果，有重要的理论和实践意义。学术界对周恩来与这次体制改革会议的关系基本没有关注，还是学术空白点，笔者不揣浅陋，对此加以研究，以就教于方家。

一、体制改革会议召开的历史背景

从国内背景看，中央权力高度集中的计划经济管理体制抑制了地方和企业的积极性。1956年社会主义改造基本完成，社会主义制度在中国初步确立，中央高度集权的计划经济体制基本建立起来。这种经济体制对于集中全国有限的资源恢复国民经济、巩固新生政权、进行重点建设起到了重要作用。但随着经济建设规模的不断扩大，经济关系和社会利益关系越来越复杂，它的弊端日益暴露出来，中央集中过多，阻碍了地方和企业的积极性，缺乏创造性和独立自主的能力。安徽省委书记曾希圣反映:淮南两万多人的大煤矿，矿领导在财政支出上仅有200元以下的批准权，无增加一个工人的权力，怎么办好事情呢?天津市委同志反映:新中国成立之初的5年中，中央只给天津地方工业安排了20万元的基建投资，建什么都要报中央有关部门批准，甚至连市里设多少电影队、每队配备多少人，也都要报经中央主管部门同意。［1］8081956年初，处于经济工作一线的国务院总理周恩来已经敏锐地觉察到这一点。他指出:“中央与地方的关系，就是集权还是分权的问题。注意分权也就是为了集权。二者是辩证的，不是绝对的，否则就犯错误。苏联在这个问题上就过分集中了。我们是在集权之下的分权，不是只有分权。发挥地方上的积极性，就有利于集权。”［2］567-568

从国际背景看，苏联斯大林模式对中国的影响。1956年2月苏共二十大进一步暴露了苏联斯大林时期社会主义建设中存在的缺点和错误，如重工业偏斜发展，忽视农业和轻工业，中央集权过多，等等。鉴于此，毛泽东提出实行马克思主义同中国实际的“第二次结合”，开始探索适合中国自己的社会主义建设道路。他强调从中国的国情出发，希望在社会主义建设中少走一些弯路，“最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误，他们走过的弯路，你还想走?过去我们就是鉴于他们的经验教训，少走了一些弯路，现在当然更要引以为戒”［3］。

1956年4月28日，在省市自治区党委书记参加的政治局扩大会议上，周恩来结合毛泽东的《论十大关系》，具体剖析了我国经济体制中存在的弊端，提出召开体制改革会议，研究体制改革问题。

二、体制改革会议概况

为了开好这次会议，国务院做了充分准备。1956年5月4日，国务院给各省市自治区发出通知，定于5月11日召开体制改革会议，研究有关计划、财政、经济、事业、组织等方面的体制问题，要求各省市自治区须由省长或副省长(市长、主席)或党委副书记一人参加，并准备有关计划、财政、经济、事业、组织等方面的问题和材料。周恩来指出，这次体制改革会议所涉及的问题很重要很广泛，各部委和直属机构必须确定一名副部长(或部长助理、副主任)、局长或副局长负责研究部门主管工作中的体制问题，并参加体制改革会议中讨论主管工作问题的会议，必须将本部门所准备的问题和意见、会议进行情况和会议上提出有关本部门工作中的意见和问题，随时向部(委、局)务会议汇报，进行讨论和处理。［4］

5月11日体制改革会议开始，参加人员有各省市自治区负责体制研究的省长或副省长(市长、主席)、副书记27人和国务院各部委有关负责人。会议成立了7个体制问题研究小组:财政组，组长金明，副组长骆耕漠;计划组，组长张玺，副组长杨英杰;工业组，组长贾拓夫，副组长彭涛、谷牧、宋劭文;事业组，组长王首道，副组长廖鲁言、钱俊瑞、牛佩琮;基建组，组长孔祥祯，副组长万里、周荣鑫;政法组，组长罗瑞卿，副组长高克林、陶希晋、王翰;综合组，组长习仲勋，副组长张策、常黎夫。各组日常工作中的问题，财政组请示李先念副总理解决，计划组请示李富春副总理，基建组请示薄一波主任，工业组请示贾拓夫主任，事业组请示王首道主任，政法组请示罗瑞卿主任(他不在京时，可请示习仲勋)，综合组请示习仲勋秘书长，重大问题提交国务院常务会议讨论解决。

会议期间国务院多次召开常务会议，有时与体制改革会议结合进行，听取体制改革会议情况汇报和讨论有关问题。周恩来一再要求各部委都要指定一名领导负责研究本部门或系统的体制问题，并参加体制改革会议，要求各部委认真纠正不愿意把业务下放的倾向，摆脱“左支右绌、东倒西歪、日夜操劳、腹背受敌”的被动状态，腾出手来，抓更大的问题和经常下去检查，真正加强领导。各部委要与各省市区同志详尽交换意见，做到上下沟通，取得一致。与此同时，国务院要求地方同志在研究问题时，应当随时和本省市区联系，取得配合，各部委参加会议的同志就与本单位有关的问题，及时向部长(主任)汇报，在部委行政会议上进行研究。

会议从5月11日开始到8月28日结束，历时3个半月，大体分两个阶段进行，第一阶段从5月11日至7月22日，主要是按7个小组分别讨论财政、计划、工业、事业、基建、政法体制，检查问题并提出改进意见。为避免泛泛地讲情况、摆问题以至漫无边际的现象，周恩来强调开好小组会，一般不开大会讨论，要求各小组在开会前认真做好准备工作，开会时先提出报告，然后讨论。第二阶段从7月25日至8月28日，互相交流思想，集中大家意见，在前一阶段分组讨论的基础上制定、讨论并通过《决议(草案)》。

三、周恩来的两次讲话

周恩来自始至终主持和参加了体制改革会议，并在6月23日和8月28日发表重要讲话，主要内容有以下几个方面:

(一)体制改革的指导思想和目的来自毛泽东的《论十大关系》，是调整生产关系，发展生产力。周恩来指出，(1956年)4月毛泽东提出十大关系，“是我国进行社会主义革命以来，特别是进行经济建设以来工作经验的总结，是在三大改造取得决定性胜利，社会生产关系有了根本性改变，生产力将大大发展的形势下提出来的。生产力大大发展，要求生产关系改变。三大改造取得胜利，生产力又会更大发展，需要我们动员一切力量，一切积极因素，甚至把消极因素化为积极因素，发展生产，建设国家。因此，在各种制度上也就需要作相应的改变”［5］265。

(二)体制改革的中心问题是中央与地方分权。周恩来反复强调:“毛主席论十大关系的中心，就是动员一切力量来建设社会主义国家。在这个前提下提出分权给地方的问题，以便于发挥地方的积极性，也便于动员全国广大劳动人民参加社会主义建设。”“社会生产力大发展不能光靠集权。苏联过去集权多了，地方权小了，这是一个经验教训，是一面镜子。”“实行中央与地方分权，是为了发展生产，不是为了缩小和妨碍生产。”中央要分一部分权力给地方，“主要的是为了增产，而不是分产，这是大原则”，“主要的是使地方有权，有权才能动员”，“有权就能增加生产”。“适当分权给地方就会更好地集权于中央。”“中央有权，地方也有权，真正有利于社会主义建设。”［2］591

(三)体制改革要全面规划、加强领导、逐步实现。周恩来指出:“全面规划与加强领导必须密切相结合。规划要全面，执行时要加强领导，纠正偏差。”他要求“各级领导要经常检查，从群众中来，到群众中去，坚持原则，修正错误”;还要“统一计划，分工合作，因地制宜，因事制宜”;“计划要统一，如农业生产全国有大的指标，各省市也有指标，要统一，该种蔬菜的种了粮食对国家就不利嘛”;“有了分工还要有合作”［5］269。“要因地制宜，就是不要一律，各省市不可能都一样。”“要因事制宜，就是有些事情可以多集中在中央，有些事情可以多放下去。”［5］271体制改革是按步骤逐步实现的。他指出:“过去的体制是集权多了，分权少了，但我们也有一些权没有人管，应该很好地分。所以现在要改进体制……这个改进不是一下子实现，而是逐步实现”;“在执行中要不断地改进。实行一个时期，又要有改进，要不断地改进。不要急，我们要实事求是，不要急躁冒进，也不要右倾保守;要逐步实现，不要求之一步登天”［5］272。

周恩来在讲话中还谈到了财政体制、基建体制、企业分工、事业体制、民族自治、物价问题、物资储备、技术指导、科学规划、双重领导、专业结构、对口问题、编制问题、干部管理等14个具体问题。这些思想在会议最后通过的《决议(草案)》中都有体现，8月28日他说:体制改革会议主要是解决中央与地方的关系问题，《决议(草案)》反映了他在6月23日会上讲的意见［2］614。

周恩来的这两次讲话，充满了实事求是的科学精神，一方面坚持进行体制改革，调整生产关系;一方面坚持因地制宜、因事制宜，合理划分中央和地方管理权限，解放和发展生产力，推动了新中国第一次经济体制改革。

四、《决议(草案)》的主要内容

根据周恩来关于体制改革问题的讲话精神，《决议(草案)》的核心内容是合理划分中央和地方的权限，适当下放管理权，充分发挥中央和地方、企业两个积极性，发展生产力。主要内容有:划分中央和地方行政管理权，下放部分权力;关于计划、财政、工业、基本建设、农业林业水利、运输邮电、商业、文教科学卫生、劳动、机构编制、少数民族等问题，也按照分权和因地制宜原则，作出了改进的规定;另外对区域变更审批权限以及国家监察机构的设立和领导问题也作了明确规定。《决议(草案)》指出:“当前改进国家行政体制的首要步骤，是先划分中央和各省、自治区、直辖市的行政管理职权，并且对地方的行政管理权予以适当扩大，然后再逐步划分省和县、县和乡的行政管理职权。”［2］628在划分中央和地方的分工管理权限和管理范围时，周恩来认为应贯彻七项原则:l、各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业事业、物资人事管理权;2、凡带全局性、关键性、集中性，关系整个国民经济的企业、事业，由中央管理;其他企业、事业，应该尽可能地多交给地方管理;企业、事业下放时，其计划、财务、人事管理一般应该跟随下放;3、企业、事业的管理，应当认真改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法;4、中央管理的主要计划、财务指标，由国务院统一下达，改变过去许多指标由各部门条条下达的办法;5、某些主要计划指标和人员编制等，应该给地方留一定的调整幅度和机动权;6、对于民族自治区各项权利应该作出具体实施规定，注意支援少数民族地区政治、经济、文化事业的发展;7、改进体制应该逐步实现，某些重大的改变，应该采取今年准备、明年试办、后年实现的步骤稳步进行。［5］314-315

对于《决议(草案)》中的七项原则，周恩来在党的八大作的《关于第二个五年计划建议等若干主要问题》的报告中进一步说明:“为了有效地实行上述的各项原则，我们认为，中心的问题是在中央的统一领导下，适当地扩大地方的权限。因为地方比中央更加接近企业和事业的基层单位，更加接近群众，也更加容易了解实际情况，适当地扩大地方的权限，就能够更好地把地方上的一切力量，一切积极因素，组织到社会主义建设事业中来。”［5］315这是周恩来探索改革中央高度集权计划经济体制的初步成果。

五、体制改革会议的影响

为了落实这次体制改革会议精神，周恩来要求各部委分别制订实施方案，报经国务院批准，逐步实行;要求中央下放和地方接管的各项企业、事业，必须上下充分准备，密切配合，做到分好、交好、接好、管好，并注意研究出现的新问题;要求在改进体制的同时，改进领导作风，克服官僚主义、主观主义，保证体制改革工作顺利进行。

在这个时期，贯彻《决议(草案)》的重点集中在权力下放，扩大地方和企业自主权。就分权问题，周恩来强调指出:改进体制的“中心不要放在分现有的厂矿企业，而主要的是使地方有权……地方除了有党权、政权(就是行政权)以外，还要有人权、财权，有权才能增加生产”［1］813-814。1957 年 11 月，根 据《决 议 (草案)》，国务院制定并公布了《关于改进财政管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进工业管理体制的规定》，把体制改革问题具体化，把一部分工业、商业和财政管理权力下放给地方，同时调整政府和企业的关系，适当扩大企业主管人员对企业内部的管理权限。其主要内容有:第一，把一部分中央各部直接管理的企业下放给地方管理;第二，扩大地方在物资分配方面的权限;第三，下放地方管理的中央工业企业和中央各商业部门的企业(粮食、外贸的外销部分除外)，其全部利润的20%归地方所得;第四，商业价格实行分级管理，地方对部分物资可自行订价;第五，实行外汇分成;第六，适当扩大企业的管理权限。这三个文件经人大常委会通过并批准，于1958年起正式施行。随着《决议(草案)》和上述三个文件的逐步落实，新中国开始了经济体制改革。遗憾的是这次改革因为“大跃进”运动而没有很好地进行，没有取得很大的成效。

由于历史的局限性，当时对体制弊端的认识不深刻，主要停留在中央与地方的权力划分上，所以在下放权力时，必须坚持计划经济体制，即是说，经济管理体制的改革不能越出计划经济的框架，其基本前提是强化而不是削弱计划经济体制。地方作为利益主体，在得到权力以后，往往从本地局部利益而不是从全国大局出发配置资源，很容易引发经济关系的比例失调。在比例关系失调后，又认为集中统一是解决问题的唯一选择，就收回已经下放的权力，甚至集中的程度更高。由此造成“放权”与“收权”的循环，即后来人们总结的“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的循环，始终没有找到问题的症结所在，始终没有找到正确的改革道路，没有从根本上解决经济体制问题。十一届三中全会以后，在总结过去经验教训的基础上，我国经济体制改革才逐步走上正确的轨道。

综上所述，我国高度集中的计划经济体制在建立后不久就被发现存在着不少弊端，1956年周恩来提议并主持召开国务院体制改革会议，检查、讨论并提出了改进国家体制意见，制订了《决议(草案)》，会后又制订三个体制改革文件，开始了我国的体制改革。尽管由于当时认识的局限性，也由于“大跃进”运动而没有取得很大的成效，但毕竟走出了新中国成立后经济体制改革的第一步，其理论和实践的先导意义都是很明显的，为十一届三中全会以后的经济体制改革做了一定的准备。

［1］ 薄一波.若干重大决策与事件的回顾:下卷［M］.北京:人民出版社，1997.

［2］ 中共中央文献研究室.周恩来年谱(1949—1976)上卷［M］.北京:中央文献出版社，1997.

［3］ 毛泽东选集:第5卷［M］.北京:人民出版社，1977:267.

［4］ 中共中央党史研究室.中共党史资料(第33辑)［M］.北京:中共党史资料出版社，1990:133-134.

［5］ 中央文献研究室.周恩来经济文选［M］.北京:中央文献出版社，1993.