我国宅基地使用权流转法律问题探析*

贺卫东

(河南牧业经济学院工商管理系，河南 郑州 450045)

一、宅基地使用权流转的内涵及法律特征

有关宅基地使用权的表述在我国法律文件中并没有明确的界定，目前这一概念还停留在学界的理论探讨上。有的学者认为宅基地使用权是指居民在国有或集体土地上建造房屋，以保障自己及其家人居住的权利。有些学者认为宅基地使用权是指经合法程序批准，并由村集体组织分配给其成员的没有使用期限限制的土地使用权。还有部分学者认为宅基地使用权是指农民依法在集体所有的土地上建造房屋及其附属设施并对其享有所有权的一种用益物权。［1］尽管学者们对宅基地使用权的表述不一，但在理论上可以将其分成广义和狭义两类，我国《物权法》采用狭义的概念。因此，笔者认为宅基地使用权应当指农民在村集体所有的土地上形成的，用于建造、保有供其居住为目的的建筑物及其附属设施的没有使用期限限制的一种用益物权。

宅基地使用权是一种用益物权，除了其具有用益物权的一般特征外，还具有以下几个特征:

1.主体的特定性。并非我国所有公民都可以作为宅基地使用权的主体，根据法律规定，只有村集体组织成员才能成为本集体组织的宅基地使用权人，宅基地使用权与其集体成员身份密切相关。

2.目的的局限性。根据有关法律规定，宅基地目的主要是依法建造并保有其住宅和附属设施。尽管农民可以利用其住房从事家庭生产经营活动，但不得损害周围环境，并不得扰乱邻里居住安宁。农民利用宅基地建造的房屋进行家庭生产经营活动既可以保障其基本生活需要，还可以增加其收入，提高生活水平。

3.权益享有的永久性。宅基地使用权是一种特殊的用益物权，法律并没有对其做出明确的限制，宅基地上的建筑物因意外情况毁损灭失后，其原宅基地的使用权人可以重新建造房屋，继续享有宅基地的使用权，他人不得干涉。即使家庭成员变更也不影响宅基地使用权的存续，除有法律特别规定外，村集体组织不得以任何借口回收宅基地。［2］

二、宅基地使用权流转存在的问题

宅基地作为一种重要的自然资源，其不能和普通的私有财产划等号，没有经过政府部门调控的民间流转行为，必然导致土地资源利用的严重缺失，农村宅基地使用权的流转也不例外，存在诸多问题。

1.法律法规的不完善且滞后

有关农村宅基地管理的法律法规数量较少，且效率层次较低，宅基地的管理基本上都是依靠政府的规范性文件和地方政策来调整。目前我国还没有一部真正的法律来调整宅基地问题，近年来，有些地方尽管制定了宅基地管理办法，但内容上差异较大，管理不够规范，效果也不尽相同。国土资源部虽然出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但仅仅是以意见的形式加以规定，法律层次较低。与较完善的房地产管理法相比，宅基地管理的立法较滞后，且内容比较简单。［3］我国新制定的《物权法》虽对宅基地使用权作出了规定，但也仅仅是几个简单的条文。从这几个法律条文来看，并没有禁止农村宅基地的流转，这为今后制度的完善留下了一定的操作空间。《土地管理法》明确禁止农村宅基地流转，在合法流转不能进行的时候，宅基地的非法交易却屡禁不止，且交易数量越来越多。这说明目前有关宅基地使用权的法律法规已经很难适应现实社会的需要，随着城镇化进程的加快，宅基地流转不断呈现上升的趋势，如果法律不加以完善，必将引起各种社会纠纷，进而影响社会主义新农村的进程和我国和谐社会的构建。

2.宅基地的管理比较混乱

随着我国农村经济的不断发展和农民生活水平的不断提高，农村的建房热度也在不断升温，农村土地利用正面临着管理混乱的严重局面。由于土地管理措施不得当，以及宅基地流转制度和程序的混乱，更多的农民在新宅上建造房屋后，原有的宅基地并没有退还出来，而是继续占有，造成资源的浪费。目前国家虽然提出进行社会主义新农村建设的口号，但各地新农村建设的模式还处于摸索中，对村镇的规划设计相当混乱。［4］应由哪些行政部门对村内闲置的土地和旧宅基地进行回收和开发，法律并没有明确的规定，由于这些约束机制的缺失导致农村宅基地分配秩序的混乱，进而引发不良影响。

3.宅基地使用权流转的隐形交易屡禁不止

随着我国经济的快速发展，部分农村居民由于我国政策的倾斜率先富裕起来，城市郊区的农民和市民在需求上的互补以及经济的驱使等原因，宅基地的出租、抵押和买卖等各种流转方式大量存在，甚至形成了自发流转的地下隐性交易市场。在这些隐性交易过程中并没有法律保障，其买卖双方的利益就得不到应有的保护，产生的交易纠纷不断升级。政府虽多次出台相关政策禁止宅基地的非法流转，但操作过程中并没有达到理想的效果。隐形交易市场的存在不仅增加了交易双方的成本和风险，还极大地扰乱了宅基地流转市场的秩序。

4.宅基地流转制度不能有效承担社会保障

目前国家限制农村宅基地使用权的流转虽然能够加强农村的住房保障条件，但极大地削弱了土地在市场上交易的基础性作用。一方面，随着我国城镇化进程的加快大量农民涌进城市，土地流转的严格限制虽能保证居有其所，但却严重束缚了农民身份的转换，我国的城乡二元化结构不但要继续下去，还无法真正解放和发展生产力，严重阻碍着农民经济的发展，影响我国小康社会的建设。另一方面，随着我国经济的快速发展，农村社会保障体制不能仅仅依靠土地提供保障，而应依靠工业反哺农业的推进逐步完善。

5.宅基地使用权的流转不利于农民融资

在我国社会主义新农村建设进程不断推进的情况下，更多的农民家庭正从农业转变为非农，大量的农民家庭产业也在扩大规模，在产业结构不断调整的情况下，会经常遭遇资金短缺的难题。而大部分农民家庭拥有的资产主要是房屋设施及其宅基地使用权，现行法律禁止宅基地的合法流转，造成抵押担保的困难，从而无法获得银行贷款，导致经营生产无法继续进行。

三、阻碍宅基地使用权流转的原因分析

从目前法律规定来看，宅基地使用权及其附属设施应当属于不动产的范畴，然而其使用权和所有权的严重分离，不仅剥夺了农民自由支配宅基地不动产的财产权，而且有悖社会的公平正义，加剧了社会矛盾的凸显。

1.立法制度的缺陷阻碍了宅基地的流转

一直以来我国一直沿用的土地管理制度，从城乡二元化体制来看，为保护农民合法利益、维护社会安定，制定了很多阻碍宅基地流转的法律法规。诸如《宪法》规定“我国土地属于国家或集体所有，任何组织或个人不得侵占、买卖或以其它形式非法转让土地”;《土地管理法》规定“农户只能拥有一处宅基地，出租、出卖房屋后不得再申请宅基地”;《土地管理法实施条例》规定“依法改变土地所有权、使用权的，应当向土地管理部门提出变更申请，进行变更登记”;《关于加强农村宅基地管理的通知》规定“禁止城镇居民购置宅基地，禁止城镇居民购买和违法建造的住宅发放土地使用权证”;新制定的《物权法》规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。这些法律法规在不同程度上限制了农村宅基地的自由流转，各部门法之间没有实质性的创新和突破。［5］

2.配套设施缺失影响了宅基地流转

根据当前的土地征收制度，低价征收农民土地和房屋，将会危及农民的生存和发展权，从而引发诸多社会矛盾。法律法规并没有对农地及其房屋流转的市场准入、监管和违约责任进行实质性的规定。在收益分配制度上，各方利益主体之间很难达成一致，形成土地利益分配不公平的现象。在统筹城乡房地产投资消费制度上，并没有很好地协调发展、整合房地产资源以及合理安排闲置房地产资源，造成土地资源的浪费。在健全政府主导、农民积极参与交易上，出现了入城农民居住难、闲置房产流转难和融资开发难等问题。因此，在大量农民向城市转移时，导致了转移支付投资、保障性住房供给和基础设施建设带来的压力，社会需求和供给矛盾日益呈现。

3.政府部门的监管不力妨碍了宅基地的流转

当前，县级以上政府部门对农村建设缺乏系统的规划，基层政府对农民缺乏有效的引导和管理，政府的征收也是无偿、无限期的，农民超过规定的标准非法占有宅基地，未经合法批准在承包地上建造住房，同时原有的旧住宅又不退还的现象普遍存在。村干部对不合法的宅基地主要采取回收、拆除、罚款和置之不理等方式处理。同时，一些地方的村干部在依法执行方面存在着较大问题，尽管对宅基地的整治上相当混乱，为了能顺利升官发财也往往采取不作为的方式进行回避，这就影响了农村的整体发展规划。［6］这种政府部门和村干部对不合法占有宅基地的现象监管不到位，造成宅基地混乱不堪的局面越来越严重，极大地加剧了宅基地的整理和管制难度。

4.农民自身素质影响宅基地的流转

农民由于文化程度不高，大多只是初中以下文化，法律知识淡薄，他们认为在自家的承包地、自留地上建造房屋并不违法，是自己应当享有的权利，甚至把自家的土地转让给他人建房也应当是自己合法权益的延伸。农民受到封建思想的影响，认为祖先遗留的房屋就是风水好地，新建房屋时旧房不能拆除，造成宅基地的闲置浪费;部分农民受利益的驱使，根本不顾国家法律和政策规定，在需要合法进行征收的土地上非法建房。

四、完善宅基地使用权流转的建议

我国市场经济飞速发展和土地市场的日益活跃，目前有关土地管理方面的法律制度已经不能适应现实的需要了。要实现土地资源的合理利用，就应当在符合土地利用总体规划和管理要求的情况下，加大农村宅基地在最大程度上实现流转。如何建立完善的宅基地使用权流转制度是当前亟待解决的现实问题。笔者建议，要建立完善的宅基地流转制度，规范宅基地流转市场，应从以下几个方面着手。

1.修改相关法律法规并制定专门的宅基地使用权流转法规

要使宅基地资源得到合理利用，就应当废除目前宅基地统一划拨制度，取消《宪法》、《物权法》等法律中限制宅基地自由流转的相关条文，允许并鼓励宅基地进入土地交易市场公开交易。我国是一个发展中的农业大国，大部分农民还居住在农村。土地是国民生存的基础，因此，法律尽管规定农村和城市郊区的土地属于集体所有，但应同时规定国家对集体土地享有管理规划权。然而，我国施行的《土地管理法》等法律对宅基地使用权的流转做了过多的限制，这就造成宅基地流转途径不顺畅，滋生了更多的非法流转，使土地交易市场混乱不堪、矛盾丛生。［7］因此，在目前情况下，我国应尽快放宽宅基地的流转范围，规范宅基地流转的条件和程序，尽快解决宅基地闲置的问题，不断缩小城乡之间的差距。笔者认为，在我国立法部门制定宅基地流转方面的法律条件还不成熟时，国务院应先制定《农村宅基地流转条例》，待时机成熟时全国人大及其常委会再制定法律位阶较高的《农村宅基地流转法》，使农村宅基地自由流转能有法可依。

2.明晰宅基地使用权登记制度

农村居民一户多宅的现象日益普遍，农房交易纠纷案件也不断增多，农村宅基地使用权登记的旧模式与时代要求严重不符。根据《物权法》规定，宅基地使用权应采用登记要件主义，农民要取得宅基地使用权就必须到土地管理部门进行登记，并由其发放宅基地使用权证书，这项规定具有强制性，也就是说不进行登记即使占有宅基地也不合法，有关部门可以随时收回。同时，这种强制登记主义也进一步明确了宅基地使用权的主体，防止一户多宅现象的出现。农民要改变宅基地使用权的权属关系，应当提出申请并办理合法手续，到土地管理部门进行变更登记，确保宅基地使用权顺利流转。与此同时，对宅基地应当进行资产核查，并对农户宅基地的数量及其附属权益、宅基地的产权内容、结构和流转情况进行彻查。对那些一户多宅的用户应当及时将多余的宅基地退还出来，分配给没有宅基地的用户，不愿退还的应当按照有关规定缴纳土地使用金，做到宅基地使用权对人人都公平。

3.建立规范的宅基地使用权流转条件和模式

当前，我国在土地资源短缺的情况下，宅基地因其具有特殊的经济效益，一旦不能控制，很有可能出现随意扩大宅基地的情形，宅基地流转是土地管理的中心问题。因此，国家应以法律法规的形式明确宅基地流转的条件，使宅基地流转规范进行。其条件是，一要具有明确的权属关系并持有权属证书;二是宅基地流转不能改变其原有用途，只能利用宅基地建造房屋;三是宅基地流转必须经过合法程序，并在土地管理相关部门进行备案。同时，宅基地流转可以采用各种合法形式进行，从目前法律规定来看，其形式主要有出租、出让、抵押、置换、租赁、拍卖和入股等。［8］随着我国经济的快速发展，以后会出现新的流转形式。无论宅基地流转采取何种形式，都要合法合规进行，其目的就是发挥土地的实际价值，最终实现土地资源的有效配置。

4.加大执法力度、建立完善的农村社会保障体制

目前，我国宅基地流转存在着执法不严、违法不究的局面，法律在实际运行中遇到了很大的障碍，大量的宅基地违法行为不能得到制止。因此，在行政执法上，土地管理相关部门要加大执法力度，改变创新模式，不断加强有关部门之间的相互协作，对非法占有宅基地的行为进行查处。对于违法责任较轻的行为给予警告、罚款等行政处罚，对违法责任严重并构成犯罪的要依法追究其刑事责任。同时，要建立完善的农村社会保障体制，保障农民在年老、伤残、疾病等丧失劳动能力或因自然灾害面临生活困难时，通过国家提供社会保障服务帮助他们渡过难关。社会保障是以国家为主体，通过立法的形式为生活困难的社会成员提供帮助。目前我国经济还是以二元化的结构为主，农民的经济发展水平还相对低下，社会保障水平也不高。所以，我国大多数农民还主要依靠土地来解决基本生活，农耕地和宅基地承担着福利性保障功能。因此，建立完善的农村养老保险、医疗保险等社会保障体制，使越来越多的农民真正从土地上解放出来，宅基地使用权的流转才能得以顺利开展，土地资源才能得到有效配置。

5.建立完善的宅基地流转配套机制

要建立完善的宅基地流转配套机制，首先应建立完善的建设用地价格机制。目前，我国建设用地的流转市场还没有建立起来，村集体组织和宅基地使用权人还没有市场经验，因此，要放开宅基地自由流转应先做好价格监管，建立宅基地使用权交易最低价格制度和交易价格申报制度。其次，鼓励、引导和支持宅基地使用权流转中介机构的建立。农村宅基地使用权交易需要专门机构提供信息、咨询和评估，使宅基地交易服务市场化、专业化。宅基地使用权交易也应仿造农耕地交易，有一些专门的服务机构如宅基地投资经营公司、宅基地评估公司、宅基地保险公司、委托代理机构等为其交易专门服务，通过这些专门机构可以达到宅基地交易集中、快速完成的效果，既节省交易成本又能实现土地资源的优化配置。最后，应建立宅基地交易市场，借鉴土地使用权流转的经验，制定交易规章制度，明确监督重点，以实现宅基地交易自由、合理流转。

五、结束语

我国农村宅基地使用权是大多农民非常重要的财产，如何充分利用国家法律政策，使农民在流转过程中得到实惠，在新型农村建设和城镇化建设过程中发挥应有的作用，是当前解决好“三农”问题的关键因素。在现行体制下使农村宅基地使用权自由流转，同时还要防止更多的小产权房问题滋生是当前亟待解决的重要问题。在我国现行法律法规中尽管没有明确规定宅基地使用权的自由流转，但也没有明确禁止性条款规定，这就为以后相关法律的修订，进一步放开农村宅基地使用权的自由流转留下了很大的操作空间。随着我国社会的发展和和谐社会的建设，我国农村宅基地使用权自由流转是不可阻挡的趋势。

［1］隋福田.宅基地疑难问题专家解析［M］.北京:中国法制出版社，2012，(6):32 －33.

［2］曹泮天.宅基地使用权流转法律问题研究［M］.北京:法律出版社，2012，(9):45 －46:.

［3］毛迎涛.宅基地使用权流转法律问题探究［D］.北京:中国政法大学，2011.

［4］李勇.宅基地使用权流转法律问题研究［D］.保定:河北大学，2011.

［5］路晶晶.我国农村宅基地使用权流转的法律问题研究［D］.上海:华东政法大学.

［6］杨洪俏.我国宅基地使用权流转之法律问题探讨［D］.烟台:烟台大学，2011.

［7］申建平.宅基地使用权流转模式探讨［J］.黑龙江社会科学，2011，(5):1 －2.

［8］谢根成.关于农村宅基地使用权流转问题的思考［J］.管理学刊，2012，(1):2.