粮食安全法体系构建原则探析

■穆中杰 副教授（河南工业大学粮食政策与法律研究所 郑州 450001）

粮食安全法体系构建原则探析

■穆中杰 副教授（河南工业大学粮食政策与法律研究所 郑州 450001）

粮食安全主旨化原则系由粮食是关系国计民生的特殊商品和重要战略物资所决定。粮食政策法律化原则系市场经济的发展、依法治国基本方略实施的必然结果。央地立法协调化原则是指坚持中央立法与地方立法相协调，要坚持下位法与上位法以及同位法之间相协调。系统架构均衡化原则是从纵向和横向两个角度提出粮食安全法体系各组成部分之间相互协调，互为促进，是一个门类齐全、结构严密的法体系。域外经验本土化原则是指要在汲取他国有益经验的同时，坚持实事求是，结合我国人多地少缺水的基本国情，移植域外粮食安全法体系，构建具有中国特色的粮食安全法体系。

粮食安全法体系 立法原则粮食安全

除以人为本、立法为民、程序民主、内容科学等一般原则外，构建粮食安全法体系还涉及一些特殊原则。

粮食安全主旨化原则

《关于〈粮食法（征求意见稿）〉的说明》将粮食定位为特殊商品：“粮食是关系国计民生的特殊商品和重要战略物资”。这是就其作为人类其他一切活动前提和基础的经济属性而言的。无论社会文明发展程度如何，粮食都是该社会发展和人们生活生产的第一需要。只有充分认识到这一点，才能够正确理解和解释人类其他的活动。恩格斯指出：“正像达尔文发现有机界的发展规律一样，马克思发现了人类历史的发展规律，即历来为繁芜丛杂的意识形态所掩盖着的一个简单事实：人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等；所以，直接的物质的生活资料的生产，一个民族或一个时代的一定的经济发展阶段，便构成基础，人们的国家设施、法的观点、艺术以至宗教观念，就是从这个基础上发展起来的，因而，也必须由这个基础来解释，而不是像过去那样做得相反”。正因粮食无可替代的特殊性，本国、本民族政权体制下的粮食问题一旦为其他政权或势力所掌控，其生存状态和生存空间也将为其他政权或势力所控制，不但本国、本民族政权的执政指向为其他政权或势力所操控，而且最终将使本国、本民族沦为任人宰割的“羔羊”。因此，粮食又具有政治属性，它是关系国家、民族安危兴衰的重要战略物资，粮食安全法体系理应把粮食安全作为该体系构建的唯一主旨。

从确保粮食安全这一主旨出发，粮食安全法体系的建构理论就是义务本位论。这是因为本位直接决定着权利义务的出发点，在二者关系上表现为权利决定义务还是义务决定权利。如以前者为本位，即意味着立法者将以权利为出发点，首先考虑的是人们在保障粮食安全方面享有的权利范畴，然后设计具体法律制度来保障权利的实现；如以后者为本位，即意味着立法者将以义务为出发点，首先考虑的是人们在保障粮食安全方面负有的义务范畴，然后设计具体法律制度来保障义务的落实。《粮食法（征求意见稿）》公布以后，之所以引起较大争议，就在于起草者没有将义务本位贯穿该稿始终，没有准确把握粮食安全以保证全体民众尤其是低收入群体、弱势群体的粮食供应和安全保障为重点的立法宗旨，而是过分关注部门利益，将部门权利与部门义务的“双轨制”贯穿到该稿的起草始终。因此，粮食安全法体系构建要以禁止性规定和义务性规定为主，明确政府、各类市场主体及其他主体在粮食安全方面负有的义务和责任。

粮食政策法律化原则

政策和法律是我国当前两种最重要的社会调整机制。从长远来看，由于我国已确立了依法治国、建设社会主义法治国家的建设目标，受经济基础决定上层建筑的规律制约，适应社会主义市场经济体制建立和健全的需要，国家政策的法律化将是今后的发展趋势。与政策相比，国家法律在规范内容、调整范围、实施方式、稳定程度等方面具有更多比较性优势，在解决粮食等具体问题时将会有更好地调整效果。粮食安全涉及粮食生产、流通、储备、消费等环节，囿于国家经济体制和粮食安全法体系的构建缺位，我国的粮食政策在执法和司法活动中发挥着真正的法律功能，而这种现实是与社会主义市场经济的内在要求相悖的，是与依法治国的基本方略相悖的，粮食政策将最终让位于粮食立法。

粮食安全法体系的内在要求是门类齐全、结构严密、内在协调。从目前来看，我国现行粮食安全方面的立法主要集中在《农业法》、《农产品质量安全法》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等法律法规中。《农业法》除对“截留、挪用粮食收购资金的”违法行为规定了相应的法律责任，没有再规定其他法律责任，因此该法的威慑力并不是很强。《农产品质量安全法》因未将粮食与其他农产品区别对待，因此对粮食质量安全针对性不强。《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》不但法的效力位阶较低，而且适用范围互不涵盖，在实施中存在的冲突难以协调。因此，在构建粮食安全法体系时，要逐渐将政策转化为法律，把坚持立足国内保障粮食基本自给、进出口调剂余缺，国家宏观调控下实行“粮食市场负责制”和充分发挥市场机制基础性作用，保护粮食生产者、经营者和消费者合法权益，符合国际惯例与大力扶持国内粮食产业发展相结合等符合公共利益、行之有效、需要较长时间贯彻执行的政策，通过法律的形式固定下来，使之定型化、条文化、规范化。

央地立法协调化原则

构建粮食安全法体系要坚持中央立法与地方立法相协调，要坚持下位法与上位法以及同位法之间相协调。一般来讲，把握法的效力位阶需注意三个方面：一是上位法的效力高于下位法，即规范性法律文件的效力位阶决定于其制定主体的法律地位；二是特别法优于一般法，即同一位阶的两种法律关于某事项都有规定的，特别法比一般法优先适用；三是新法优于旧法。在我国，作为根本大法的宪法，系由全国人民代表大会依据最严格的立法程序制定、修改，它是制定其他法律的依据，其效力位阶在我国法律体系中是最高的；其次是全国人大及其常委会根据宪法制定的法律，它的效力位阶仅次于宪法；再次就是行政法规，它由国务院制定，其效力位阶又比法律低，属于我国法律体系中第三层次效力的法；而地方性法规、部门规章、政府规章的效力位阶又低于行政法规，它们以下的规范性文件效力位阶最低，不能与上位任一法律法规相冲突。

坚持央地立法协调化原则，就是要把法的效力位阶理论贯彻到粮食安全法体系的构建之中，实现地方立法服从于国家立法，下位法服从于上位法。以粮食流通领域的立法为例，效力位阶最高的是《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》，其余的都是以部门规章、规范性文件等形式出现。而享有地方立法权的立法主体制定了相应的地方性法规或者政府规章。显而易见，与美国等国家相比，我国有关粮食流通领域立法的效力位阶相对是比较低的，其最终结果是全国各地粮食市场的竞争处于混乱、不统一状态。关于法制不统一的危害，列宁曾经指出：“如果我们不坚决实行这个确立全联邦统一法制所必需的最起码的条件，那就根本谈不上什么维护和创立文明了”，因此“法制只能有一个。否则既无文明，又无政治常识”。社会主义市场经济应当是有序、统一、和谐竞争的市场体系，粮食市场主体的地位、准入条件应当一致，所以应“尊重市场的特点和运行规律，转换行政职能”、“加快制定粮食市场监督检查的配套规章和制度，为监督检查工作提供完备的法律依据”。而要做到中央立法和地方立法的相互协调，提升法的效力位阶，制定粮食安全基本法，按照均衡化原则构建适用全国范围的粮食安全法体系就成为必然。

系统架构均衡化原则

粮食安全法体系是规范粮食生产、流通、消费秩序，确保国家粮食安全的法体系。2013年中央一号文件明确指出了我国粮食安全所面临的严峻形势：“人多地少水缺的矛盾加剧，农产品需求总量刚性增长、消费结构快速升级，农业对外依存度明显提高，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨”。构建粮食安全法体系已是刻不容缓，它要求在进行粮食立法时，能够使中央立法与地方立法统一布局，同时加强与粮食等相关配套法律法规的制定与完善。在中央层面，制定统筹粮食安全各环节的基本法，作为粮食安全下位法制定的总依据，而我国各省级人民代表大会及其常委会、较大的市的人民代表大会及其常委会以及其他享有地方立法权的主体，可以在不与粮食安全基本法、行政法规相抵触的情况下，按照地方立法程序，结合本地的实际情况，制定颁布地方性规范性文件，形成一个以粮食安全基本法为统领、以地方粮食安全立法为有益必要补充的和谐粮食安全法体系。

仅仅在纵向立法时注意粮食安全法体系的系统架构均衡化还不全面，还要注意横向立法时粮食安全法体系的系统架构均衡化。作为关乎国计民生的特殊产品，粮食所涉及的各个环节都非常重要，如果任何一环节出现问题，都有可能会危及国家整体粮食安全。所以，我国在加强粮食纵向立法的同时，还应充分考虑到粮食横向立法的各个环节，特别是要注重粮食生产环节立法的完善。作为确保粮食安全的基础环节，粮食生产如果没有完善的立法作为保障，那么粮食生产就会面临危险，使得粮食生产失去应有的保障。同时，还要注重粮食流通、粮食储备、粮食消费等方面的立法，不仅要能够确保粮食的安全生产，而且还要能够确保粮食从产地安全地到达人们的餐桌。否则，任一环节出现问题，都会导致粮食供应链的断裂，进而威胁到整个国家的粮食安全和社会稳定。因此，我国要注重粮食安全各重要环节的立法，使它们之间相互协调，互为促进，形成一个门类齐全、结构严密的法律体系。要做到这一点，移植域外既有相关法律制度就成为历史发展的必然。

域外经验本土化原则

不仅我国重视粮食安全问题，始终把确保国家粮食安全作为农业的首要任务，发达资本主义国家及其他发展中国家也同样重视粮食安全问题。在粮食安全法体系构建方面，发达资本主义国家及部分发展中国家更是比我国先进。美国早在1916年就通过了《美国仓储法》，后来又专门制定了《粮食仓储条例》。而日本、加拿大、欧盟、韩国等也都出台了保障国家粮食安全的相关法律。虽然这些国家和地区的社会制度、经济体制、人口状况、资源环境等方面与我国有很大的不同，但粮食立法的目的与我国粮食法治建设要求有着诸多共同之处。这些国家和地区能够以法律的形式妥善地解决本国粮食生产、流通、消费、贸易等方面的问题，其粮食法治化实践为我国构建粮食安全法体系提供了有益经验。因此，要在汲取域外有益经验的同时，坚持实事求是，结合我国人多地少缺水的基本国情，移植域外粮食安全法体系，构建具有中国特色的粮食安全法体系，最终实现粮食安全的法治化保障。

然而，仅仅移植域外粮食安全法体系还远远不够，还要实现域外粮食安全法体系的本土化。这是因为法的移植“着眼于法律发展演进的过程和结果，即法律后进的国家，通过移植先进国家的立法成果，将其吸收组合进自己国家的法律体系之内”，而法的本土化则“着眼于法律发展的一种趋势，表明在法律发展进步之国际化、趋同化的浪潮之下，各个民族和国家都会自然地保留下本民族、本国法律的若干内容，保存着本民族、本国法律的特色”。域外粮食安全法体系的本土化，不仅是将域外的先进粮食安全法体系移植入我国，使其与我国既有法律法规相融合，从而完成我国粮食安全法体系的构建，而且还必须结合我国正处于社会主义初级阶段、已经初步建立社会主义市场经济体制和社会主义民主政治体制等国情，将具有中国特色的既有法律法规以及政策组合进新构建的粮食安全法体系之中。为此，不仅要反对过度批判、抵制对域外粮食安全法体系的吸收、借鉴和移植的倾向，还要反对盲目学习域外粮食安全法体系、一味否定我国粮食法治化实践的倾向，实现域外及我国在粮食安全法体系构建经验的有机结合。

1马克思恩格斯选集第3卷[M].人民出版社，1995

2马克思恩格斯全集第4卷[M].人民出版社，1958

3列宁全集第43卷[M].人民出版社，1987

4聂振邦.粮食行政执法实用手册[M].中国农业出版社，2005

5何勤华.法的国际化与本土化：以中国近代移植外国法实践为中心的思考[J].中国法学，2011（4）

教育部人文社科规划项目（12YJA820051）；河南省哲社规划办研究项目（2012BFX018）；河南省软科学研究项目（编号：112400430047）

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