城乡统筹下土地产权制度变迁与利益主体博弈分析

■王永生 博士后（1、重庆工程职业技术学院财贸学院 重庆 400054 2、西南财经大学应用经济学博士后流动站 成都 610064 ）

城乡统筹下土地产权制度变迁与利益主体博弈分析

■王永生1、2博士后（1、重庆工程职业技术学院财贸学院 重庆 400054 2、西南财经大学应用经济学博士后流动站 成都 610064 ）

城市郊区土地利用制度的变迁，是政府主导、开发商极力推动、农民积极参与的强制性制度变迁和诱致性制度变迁的结合。本文以四川成都龙华村和大兰村土地创新模式为例进行分析，揭示土地制度创新的内在机理。

城郊 土地制度 变迁机制

引言

龙泉驿区大面街道龙华村地处四川成都环城高速路与成龙路交汇处，属于成都国家级经济开发区，是成都中心城区与龙泉城区的连接带，此处基础设施环境优势明显，交通方便，区位优势也比较明显。龙华村有8个村民小组，共754户，2066人，整个的土地面积为2825亩，其中农民个人承包地1407亩，集体非耕地1078亩，宅基地340亩。

2004年6月24日，龙华村委会发起了四川省首家农民股份合作社，农华村的全体村民以土地使用权作价入股。2007年，龙华农民股份合作社的集体资产已经超过了2.5亿元，集体所有的现金收入700万元，与2004年相比，增长了30多倍。2007年，在政府的引导下，龙华村与大兰村进行资源大整合，进行生态移民。龙华村与大兰村的资源整合与生态移民，是龙华模式的进一步发展与扩张，是经济主体的理性选择，是市场竞争的必然结果，同时也是土地资源集约利用的合理选择。

“龙华、大兰模式”创新要点

（一）大胆创新并科学决策

“龙华、大兰模式”是全面、系统、统筹实施“三个集中”，推进城乡一体化在龙泉驿区的具体实践，是在借鉴其他地区成功经验的基础上，结合自身实际开创出来的发展新模式，“龙华大兰实践”在探索过程中进行了大胆创新。

龙泉驿区多次组织村民干部、村民代表前往沿海发达地区考察、调研，实地观摩当地的成功发展模式，并由政府牵头聘请了大批大专院校学者、专家等进行研究、论证。通过群策群力，科学规划，经过深入研究、科学论证、集体决策，最终形成了“龙华大兰实践”的基本模式。

（二）集中居住并发展其他产业

全体村民自愿以宅基地和非耕地1100亩使用权入股，农民从此变为股民。将整理出的宅基地和非耕地，建成130亩的农民新居“西博苑”、4.1万平方米农民兴业市场、“成都国际汽摩商城”，以及占地40亩的农民兴业园，发展市场营销业和餐饮服务业，开发就业岗位2700余个。

在大兰村的生态移民中，按人均建筑面积35平方米标准进行住房安置，并按298元/平方米标准计算，作为股本入股；在规定套型内，超过规定标准10平方米以内(含10平方米)，按700元/平方米结算；超过安置标准10平方米以上的，按1700元/平方米结算；实际安置住房面积未达到规定标准，应安置面积减去已安置面积的余额由龙华农民股份合作社一次性按1500元/平方米补给农户；同时，由龙华农民股份合作社投资，按人均10平方米的标准配置兴业物业，由龙华农民股份合作社统一经营管理，统一分配收益，股民平等享受分红。

（三）生态移民

龙泉驿区抓住成都被列为“统筹城乡综合配套改革试验区”的契机，以龙华股份合作社为龙头，打破行政区划、跨村整合资源，开展土地整理为基本方法，群众自愿流转“四权”即土地承包经营权、宅基地使用权、自留地（山）使用权、林地使用权，实现充分安居、充分就业、充分保障，巩固集体经济、巩固基层政权，实现持续发展。

采取“两村整合、参股入社、拆院并院、生态移民”的方式实施生态移民。一是资产入股，融入龙华。将万兴乡大兰村与大面龙华社区行政区划、资源资产、债权债务进行全面整合，大兰村民融入龙华社区，享受龙华股民同等权利和义务。大兰村原有耕地、资产作为股份随人员融入龙华农民股份合作社，与龙华现有股份整合。移民入股龙华股份合作社后，其普遍福利及年终红利分配享受龙华股民同等待遇，山区、坝区的土地及资产收益由龙华股份合作社实行统分结合。二是拆院并院，整理土地。通过对万兴乡大兰村移民的现有宅基地进行整理，除用于建设集中安置区用地和兴业铺面用地外，可实现农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的建设用地周转指标。拆院并院后新增的挂钩周围指标，由区人民政府依法征用，进行招拍挂，所得收益主要用于大兰移民的青苗补偿、房屋补偿、新居建设、兴业用房建设、基础设施建设、就业、社保等支出。三是流转土地，拓展产业。通过农民自愿流转“四权”，统一交由龙华股份合作社经营，拆院并院后将山区坝区土地进行整理，整理出6400余亩集中成片的林地耕地，集中统一流转，用于集中发展生态产业、现代农业和休闲旅游业，实现土地的集约利用。引进龙头企业建设种养基地，规划筹建黑金果业葡萄沟，形成现代农业基地，发展乡村观光旅游。

在龙华社区，一是打造市场集群，继续做大做强成都国际汽摩商城；二是发展工业试验区，引资开发；三是充分利用土地资源，开发农民新居、物流仓储、商业地产；四是发展休闲经济，打造高档旅游休闲片区；五是搞好“大农业”，将耕地集中流转，以花卉、蔬菜、养殖等高效益项目为主进行农业产业化经营。全方位实现股民家庭增收，集体经济发展壮大，股民分红逐年增加。

“龙华大兰实践”取得成功的根本经验可以总结为：以农民为主体，集体组织、地方政府适当引导。这一模式有效地降低了创新费用和交易成本，具有较强的可借鉴性。

“龙华、大兰模式”利益主体博弈

龙华、大兰模式中的土地产权制度变迁中，涉及的利益主体包括土地使用权拥有者农民、土地集体所有者的管理组织政府以及土地产权制度变迁的积极推动者开发商三个部分。龙华、大兰模式的基本特征是土地制度的变迁，土地制度变迁所形成的主体利益的变化，是制度变迁的推动力。当存在多个利益主体的情况下，由于受到的利益激励强度的差异，推动制度变迁中的行为力度也存在明显差异。将制度变迁的外部潜在利润与利益主体行为加以综合分析，就能可找出“龙华、大兰模式”运作的动力。

（一）政府是“龙华、大兰模式”的主导力量

首先，在政府的协调下，大大减少土地置换中的“交易成本”。若开发商同农民逐户协商，很难达成统一的协议，同时大大增加谈判成本，阻碍土地置换。其次，“龙华、大兰模式”中，旗下的多家公司，经营范围涉及房地产、休闲、商业卖场、制造、教育等非农产业，需要大量的资本投入。仅仅依赖于农民自身资本积累，是无法实现的，正是政府的参与和主导，才实现了专业公司的财务运作。再次，“龙华、大兰模式”还依赖于在腾笼换地的基础上确保耕地总量不变，这也需要政府的参与和协调。如果没有政府的直接参与，龙华农民股份合作社的运作很难成功。政府在“龙华、大兰模式”中扮演了创新主导的角色。

（二）农民是“龙华、大兰模式”的直接实施者

在“龙华、大兰模式”的形成过程中，大兰、龙华两村分别召开村委会，提出初步整合方案报街道、乡政府研究同意。其次，两村分别召开村民会议讨论同意，参会村民要超过本村90%以上的18周岁以上村民，所作决定应当经到会人员的三分之二通过，并有会议记录和村民签字。

“龙华大兰实践”充分尊重农民的意愿、尊重农民的选择、尊重农民的首创、坚持农民在土地制度创新过程中的主体地位。农民对其自身利益具有敏感性，并且有维护自身权益的主动性和积极性，充分考虑农民的长远利益与当前利益，避免强制性土地制度变迁带来的后期管理费用过高的弊端，确保制度创新的可持续性。

（三）开发商是“龙华、大兰模式”的最初动力

在城乡统筹、城市化的背景下，龙华、大兰的区位优势决定了其不同于传统的农村家庭联产承包制下的土地制度创新。模式实施的首要任务是解决城市化、工业化发展所急需的工商业用地问题。开发商因受到本产业开发外部潜在利润的激励，具有强大的动力去推动土地制度的变迁。土地开发利益所涉及的交易的复杂性，使得开发商不会轻易与农民直接展开交易。农村土地产权“集体所有”性质是含糊的，一家一户自主经营是分散的，大大增加了开发商谈判成本。开发商更愿意在政府的参与主导下，与农民群体进行协商，达成契约协议，而不是直接与农民进行谈判。

“龙华、大兰模式”是一种诱致性制度变迁与强制性制度变迁的协调与统一。农民、政府、开发商都从土地集约利用的制度创新中得到较大的经济收益。而这种利益主要体现在中期利益和短期利益上。

“龙华、大兰模式”存在问题与对策

（一）法律与政策的约束

现有的农村土地制度安排与设计，有其合理与公平的历史根源和理论根据，如果对于现有的土地制度进行完全地变革，涉及到全社会的多方面多层次的问题，土地的平均分配具有社会保障功能，在社会保障和社会保险没有全面展开之前，土地因此是一种廉价而稳定的风险管理工具，土地作为风险管理的一种基本方式，仍将长期存在下去，它是现有保障和保险机制不完善和不全面的有效补充。例如，在美国次贷危机所引发的国际金融危机的冲击下，沿海东部地区企业业绩纷纷下滑，许多在东部打工的农民失去工作，最终还是土地成为其最后保障，这也是土地的社会保障功能的重要体现。因此，“龙华、大兰模式”从全国范围的宏观角度来看，是否合理，是否应该突破现行体制、政策和法律方面的约束，是一个值得进一步研究的问题。在条件成熟的地区，可以制定出台农村集体建设用地使用权流转管理办法，推进集体建设用地的高效运作，政府应该强化其公共品提供者的角色，从根本上避免合作社半社会化的风险。

（二）农民股份合作社的现代化经营挑战

龙华股份合作社也是一种现代的企业组织形式。但是，股份合作社治理的细节方面需要进一步深化。首先，构建有效的委托—代理关系。由于信息的不对称性，合作社管理者可能积极性不强，甚至产生“道德风险”和“逆向选择”现象。因此，必须优化合作社内部治理结构，提高股份合作社的运作效率。其次，要进一步完善股本退出机制。应允许股本在社员之间发生自由流转，合作社可以制定股本流转的指导价。鉴于承包经营权和宅基地使用权的特殊性，应该制定合理科学的股本退出办法，允许社员退出。对于退股老人，合作社应一次性给予一定的现金补偿，并赎回股份。

（三）政府行为监管与规范

新制度经济学为了更好地揭示制度变迁的规律，根据制度变迁主体的不同，将制度变迁分为强制性变迁与诱致性变迁。现实生活中，对两者完全区分又是困难的，两者既相互联系，又相互制约，共同推动社会的制度变迁。但是两者的这种互补关系，又并不意味着两者可以相互替代。“龙华、大兰模式”是以政府为土地制度变迁的主导力量，以政府的强制性变迁为主，强制性变迁与诱致性变迁相结合的制度变迁过程。政府在土地制度变迁中所充当的实施者和监督者的双重身份。这种双重身份的存在有着巨大的危害性。对于政府行为的监管和约束不足，成为滋生腐败的温床。规范政府在土地制度创新中的行为与角色，土地制度创新的主导模式必须尽快回归到依法治地的轨道上来，在法律的监督下，按照市场的规律进行土地制度创新与变革。

“龙华、大兰模式”为城郊地区土地制度创新提供了实践模式。但对“龙华、大兰模式”研究的意义更多的应在于总结、发现在当前制度创新环境背景下制度创新过程中可能带来的具有规律性的负面影响，有效规避这种负面影响，发挥典型模式的示范效应，从而保持制度创新长久的生命力。

1.罗蓉.制度创新加生态移民—龙华实践演绎城乡统筹发展的新途径[J].成都发展与改革研究，2008（1）

2.龙泉驿区委党校课题组.坚持“三个集中”推进城乡统筹—龙泉驿区“龙华实践”的调查与思考[J].成都行政学院学报，2007（2）

3.中共成都市龙泉驿区委党校调研组.龙泉驿区生态移民的实践与思考[J].中共成都市委党校学报，2008（4）

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