制度变迁、土地财政与外延式城市扩张——一个解释我国城市化和产业结构虚高现象的新视角

郭志勇 顾乃华

一、引言

在我国经济高速增长奇迹背后能清晰地看到城市化提升和产业结构调整的双重身影。1978－1998年，我国城市化提高了15.43个百分点;1998－2010年，城市化提高了16.6个百分点。2008年，我国共有地级及以上城市287座，平均每个城市建成区面积55.4平方公里，城市建设用地面积59.8平方公里，分别比2005年增加6.2、11.7平方公里，平均每年扩张2.1、3.9平方公里〔1〕。引起我们注意的是，我国的城市扩张是典型的外延式拓展，不仅大大降低了城市容积率(2005年仅为0.33，而国外一些城市高达2.0)，同时并没有带来同步的人口城市化。简言之，这是一种虚高的城市化。

在产业结构演进方面，整体而言，改革开放以来经历了“二、一、三”到“二、三、一”的转变。从1978－1990年代初期，第二产业比重一直呈现下降态势。1992年开始，第二产业比重由降转升，并一直维持到“十一五”，在此期间，工业始终扮演着经济增长第一推动力的角色。第三产业比重在1985年首度超过第一产业，但在此后的多年里一直徘徊不前，直到近几年，第三产业比重才有所提高。以往的研究在对待二三产业比重问题上，相关观点存在非常大的差异。目前就整体而言，学术界主要有“滞后说”、 “正常说”、“虚假说”三派观点。“滞后说”认为，服务业的增长速度一直低于同期工业和整个经济增速，显示一种产业结构的逆向变化; “正常说”认为，我国服务业比重低于世界平均水平甚至低收入国家的平均水平，乃是我国所处发展阶段的正常现象;“虚假说”认为，统计低估因素是造成我国服务业比重低的一个重要原因。我们认为，按整体服务业比重指标评价我国服务业发展是否滞后所蕴含的政策是有限的甚至是误导的，应该从结构角度认识服务业发展和二三产业的比重问题。据此，我们提出“结构说”，即我国服务业发展所面临的突出问题并非在于总量比重高或低，而在于在土地财政刺激下，以房地产为代表的消费性服务业发展大大超前于研发、金融、物流等为代表的生产性服务业，致使“产业结构虚高”和二三产业互动不足，影响整个经济效率的提升。

近年来，大量的国内外学者对我国长期的经济高速增长及其背后的产业结构演进现象给予关注和研究，相关成果为我们深入理解“中国增长奇迹”提供了丰富素材。其中，研究制度变迁尤其是财政关系调整对经济增长和产业结构的影响是一个非常重要的视角。从财政体制变迁着手研究转型期我国经济增长和产业结构演进问题，显然是非常合意的切入点。在诸多经济制度中，一般认为财政关系是核心。熊彼特 (1918)指出，财政体制与现代国家制度密不可分，以致于可以把现代国家直接称为税务国家，研究财政历史使人们能够“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量”〔2〕。就转型国家而言，财政体制之所以在产业结构演变过程中扮演异常重要的角色，原因在于它能通过府际关系、政府行为、企业行为等中介环节，最终作用于各类资源和要素配置。从研究视角和观点来看，已有文献对财政体制变迁影响效应的分析主要局限于经济增长速度和效率方面，鲜见有文献深入探讨财政体制变迁与城市化、产业结构演进之间的关系，以及它们背后的传导机制。有鉴于此，本文拟在制度变迁理论框架下，分析财政体制和城市土地制度变迁经由土地财政扭曲城市化和产业结构的机理。

二、财政体制变迁表现为自上而下的强制性制度变迁过程

我国的财政历来实行单一性体制，这种单一性体制主要表现在两方面:中央政府拥有税收政策制定的独占权，税种、税基和税率都由它一手包办，全国实行统一标准。我国财政体制单一性的特点，似乎注定其变迁往往只能自上而下地进行，属于强制性制度变迁。

在1949－1978年，我国实行的是统收统支财政集中体制。这种体制具有如下三方面特征〔3〕:从覆盖范围而言，属于国有制财政;从财政待遇差异收入角度而言，属于城市财政;从财政使用的主要领域和方向而言，属于生产建设财政。一般认为，新中国成立后实行这种财政体制是当时推行的赶超战略的内生要求〔4〕。新中国成立后，为了扭转工业基础极其薄弱的局面以应对复杂的国际政治经济环境，当时的领导人选择了以重工业优先增长进而带动整个工业化进程的发展战略，也称为“赶超战略”。但是，重工业属于高度资本密集型行业，这与中国当时劳动力丰富而资本稀缺的资源禀赋特点相冲突。为了在经济系统封闭的条件下解决重工业优先发展面临的资本约束问题，政府设置了传统的“三位一体”经济体制模式，即扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度以及没有自主权的微观经营机制，以控制所有重要战略资源，使其为重工业发展所用。统收统支的财政集中体制即为高度集中的资源计划配置制度的核心内容。

在建国初期，集中财政体制确实起到了多方面的正面作用，比如有效地集中全国资源，有针对性地重点解决突出问题和缓解经济困难。但随着经济的发展，负面作用逐渐掩盖了其积极性的功能，突出表现在由于地方政府的财政收入和实际努力不挂钩、不对称，缺乏发展经济的积极性〔5〕。缺乏激励效应天然地是与计划经济联系在一起的。在钱颖一 (2003)看来，市场经济和计划经济的区别不仅在于是否用价格实现资源配置，更本质的区别在于激励与约束的机制不同〔6〕。市场经济通过一系列制度安排能够为企业在生产和创新方面提供强有力的激励，同时又对每一个经济决策者有约束，这种约束使得他们要对自己的经济决策后果负责。而计划经济因预算软约束等原因无法做到这一点。在这种背景下，改革开放前，我国在1957年和1961年两度尝试对传统财政经济体制进行调整，向地方政府下放一部分企业和财权，以调动地方积极性。这两次尝试性的财政分权虽然在一定程度上调动了地方发展经济的积极性，但同时造成了地区分割、重复建设等不良后果，而且也没有影响高度集中统一的计划经济体制，无论在制度变革抑或宏观经济绩效方面，均未取得实质性的成效〔7〕。

为了激发经济体制的活力，1978－1994年实施分税制改革这段时期，在中央与地方之间的财政分配关系上，“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”以及“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额包干、定额补助”等多种不同的财政体制模式相继出台，“分灶吃饭”格局得以确立〔8〕。放权让利式的财政体制改革，在刺激地方政府积极发展经济的同时，也使中央几乎丧失控制地方政府预算外资金的能力。在1994年实施分税制之前，许多地方政府为了规避税收分成对自身财政收入的影响，最大化实际获得的税收，利用信息优势采取“上有政策下有对策”的手段提高财税的实际边际分成率。通常方式是采取“把肉烂在锅里”的政策，即默许、鼓励本地企业隐藏利润或者直接对它们减税，甚至把预算内收入转为预算外收入、体制外收入〔9〕。在这个过程中，中央财政收入占全国财政收入的比重迅速下滑，由1985年的38.4%下降至1993年的22.0%。

为了扭转中央财政收入占比不断下滑的局面，从1994年起，中央政府开始对持续10多年的“分灶吃饭”财税体制进行重大调整，在全国范围内推广分税制财政管理体制。即按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则，通过建立以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，统一内资企业所得税，建立统一的个人所得税制，扩大资源税征收范围，开征土地增值税以及确立税收基本规范等一系列举措，全面改革税收制度;在根据中央和地方事权合理确定各级财政支出范围的基础上，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，分设中央税务机构和地方税务机构，实行中央对地方税收返还和转移支付制度。

分税制的实施，使得财政收入分配越来越向中央政府倾斜，地方政府财政收入比重迅速下降，由分税制改革前的近80%下降到此后的45%左右。而同期地方财政支出比重基本维持不变，除2007年一度达到77%以外，其余年份一般保持在65%左右。在“财权上移”、 “事权留置甚至增加”的情形下，地方财政收支从“盈余剪刀”转向“赤字剪刀”。为了消除不断上涨的财政赤字，在预算内收入增长有限的情形下，地方政府只有寻求预算外收入来减轻财政压力。此外，由于分税制从本质上看乃是一种集权化的财政改革，对于高度分权化的预算外和非预算①预算外资金的主体是行政事业单位收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹、与土地开发相关的土地转让收入。资金管理往往难以起到规范作用。上级政府一般不对预算外资金的分配和使用多加限制，对于非预算资金，上级政府则通常连具体的数量都不清楚，更没有对预算外和非预算资金进行规范化的管理，这就为各地方政府寻求将预算外和非预算资金作为财政增长重点提供了制度空间。陶然等 (2007)认为，通过农地征用获得土地出让金以充实非预算资金，成为分税制改革后地方政府筹集资金的普遍方式。〔10〕值得注意的是，与分税制改革关联的地方政府财政压力和非预算资金监管失范，仅仅是土地财政兴起的必要条件。以土地出让金为主要构成成分的非预算资金，之所以能够成为地方政府主要倚重的财政增长方式，归因于同期城市土地管理体制的变革。

三、城市土地管理体制变迁表现为自下而上的诱致性制度变迁过程

与财政体制变迁属于自上而下的强制性制度变迁过程不同，我国的城市土地管理体制变迁带有很强的自下而上的诱致性制度变迁烙印。在这种制度变迁过程中，处于下层的行为主体因为发现潜在获利机会而先有制度需求，再自下而上产生对制度的需求或认可，直至影响决策者安排更好的制度。所以，诱致性制度变迁具有增量调整性质，是一种渐进的、不断分摊改革成本的演进过程。

在改革开放前，我国城乡土地实施的是单一权利制度，即国有城市用地、集体所有的农业用地所有权与使用权合而为一。这种土地所有制具有如下五个主要特征:第一，抹杀土地的商品属性，把土地清除出流通领域;第二，无偿、无流动、无限期使用城镇土地;第三，采取征地形式使农村土地转化为城镇土地;第四，土地资源配置采用行政手段;第五，土地收益流失或隐性化。〔11〕随着经济体制改革的不断深化，传统土地所有制的运行方式逐渐成为城市建设和经济发展的体制性障碍。城市土地无偿和无限期使用、征地过程中的暗箱操作和低价补偿及土地隐性市场的存在，诸如此类问题不仅严重损害了农民的利益，也造成了土地收益的大量流失，城市土地管理体制迫切面临改革。

改革开放后，随着市场秩序和市场观念日益深入人心，土地商品意识逐渐被大众所接纳。在市场经济演进与土地商品意识觉醒的互动之下，企业日益成为利益相对独立的经营主体，企业应为取得新增用地支付费用成为题中应有之义，事实上这也是市场经济取向改革的内在要求和重要体现。王小映 (2000)指出，直接引致政府对城市土地国有行政划拨制做出改革的重要外生变量在于，改革开放后我国企业所有制结构发生变化，尤其是三资企业的进入和国有企业“利改税”。〔12〕1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》，使不属于公有制经济的中外合资企业在我国取得了合法地位。中外合资企业特殊的所有制性质以及逐利本性，使人们认识到它们不应该拥有无偿使用国有土地的权利。正是中外合资企业的出现，使传统的无偿用地观念遭遇挑战，也使土地有偿使用理念应运而生。土地有偿使用从起初的针对中外合资企业向公有制企业拓展，则肇始于广东的深圳。1981年，广东省人大常委会颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，对土地使用费标准做出规定，并规定了各类用地期限。1987年，深圳市政府以定向议标方式，有偿出让了中国第一块国有土地使用权。该年9月9日，深圳作为国有土地有偿出让试点城市，采用协议方式将第一块土地以每平方米200元的价格(总价106.4万元)出让给中国航空技术进出口公司深圳工贸中心。同年9月29日和12月1日，深圳市又分别以招标方式、公开拍卖方式进行了土地出让试验。

由于土地的有偿使用不仅与企业“利改税”、承包制、租赁制等改革取向相吻合，而且也有利于在土地使用过程中引入市场协调机制和成本意识，从而约束用地者的行为和促进土地有效利用，于是这一制度创新很快得到中央政府认同。此外，土地有偿使用能够满足地方政府扩大财政资金来源的需求，因此也极大地调动了地方政府的积极性。1987年11月，国家土地管理局在总结深圳经验的基础上，向国务院提交了扩大城市土地使用权有偿转让试点城市的报告。1988年4月，土地出让制在第七届全国人民代表大会第一次会议上还获得了宪法许可。会议对《中华人民共和国宪法》第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”做了修改，改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

由于土地出让制能够给地方政府带来大量的财政收入，又合乎土地国有制的要求，其推行也不会遇到来自传统意识形态的钳制。于是，这种制度创新迅速在全国主要城市推广。据统计，自1987年下半年至1989年底，全国已有深圳、上海、天津、珠海、汕头、广州、惠州、海口、福州、厦门、泉州、漳州、杭州、青岛、大连等近20个城市先后进行了土地出让。到1989年底，城市国有土地使用权有偿出让达250起，出让土地面积共103.103公顷，成交总地价接近9亿元。〔13〕为了解决土地出让制在扩大试点后遇到的一系列问题，1990年，国务院又发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定;1998年，全国人大常委会通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地应当以出让等有偿方式取得;2002年4月，国土资源部发布《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》，进一步规定城市经营性 (商业与居住)用地出让必须通过招标、挂牌和拍卖等方式进行;2004年，再次修订的《土地管理法》不仅使得通过市场出让土地使用权的行为合法化，而且还赋予了地方政府对农业用地征收、开发和出让的排他性权利。于是，具有转型体制特色的城市土地制度逐渐形成。

在新型城市土地管理体制下，地权 (即土地的财产权利)具有如下特征:一是土地所有权与使用权相分离，即由国家或集体垄断土地所有权，土地的使用权则由各种经济主体所拥有，而且土地使用权是可以转让的，但转让需要经过一定的手续;二是农耕用地和建设用地、农村土地和城市土地分别适用不同的管理体系，政府采用行政配置方式对建设用地实行指标管理。改革开放前后两个阶段城市土地管理制度的共同点是城市土地所有权归国家所有;区别在于土地是否有偿和有期限使用，以及土地使用权是否可以流转。由于地方政府征收农业用地的补偿费用等成本比城市建设用地出让价格低，这就保证了地方政府在征地、平整、开发后能够获得高额的溢价 (也可看作是巨大的级差地租)。这也是政府有强大动力征购农业用地，再通过招、拍、挂等形式在土地二级市场上出让的动力所在。简言之，通过实施分离所有权与使用权的制度创新，在城市快速扩张中，地方政府 (同时也是土地出让执行者)能够获得巨大的土地增值收益，这就为城市化过程中的土地财政现象埋下了伏笔。

透过前述我国城市土地管理制度变迁过程中的重要时间节点和事件，可以发现，正如王小映(2000)指出的那样，我国城市土地制度的变迁实际上是与企业制度演变如影随形、相伴而生的。〔14〕企业制度变迁既是引致城市土地制度变迁的先决条件，同时也是后者的立足点和重要依归，这恰恰是诱致性制度变迁最本质的体现，即制度变迁的触发点源自微观的市场主体。改革开放后，实际上就是为了适应企业制度以及整个经济体制改革的需要，我国城市土地制度才会历经从单纯划拨制到出让制，再到年租制以及其他土地资产处置方式的演变。

四、GDP考核、土地财政的乘数效应与城市化、产业结构的扭曲

“土地财政”指地方政府的财政支出日益依赖于通过出让土地使用权获得的各种收入。根据国土资源部的统计数据，2009年我国土地出让总面积高达20.90万公顷，土地出让金收入为15910.2亿元，占地方政府一般预算收入总额的比重接近50%。此外，房地产价格上升还增加了地方政府的营业税收入和其他相关税费收入，如果再加上地方政府以土地作抵押取得的各类债务收入，那么通过运作土地获得的收入在许多地区都超过政府可支配财力的一半。

前已述及，分税制改革后地方政府面临的财政压力，以及城市土地管理体制改革赋予地方政府对农业用地征收、开发和出让的垄断性权利，保证了地方政府倚重土地财政的动力和能力。而且，这种倾向又被我国GDP导向的考核体制大大强化和固化。周黎安 (2007)认为，我国改革开放以来上级通过考察引导下级竞争的机制一直在起作用，只不过考核标准发生变化，由过去一味强调“政治挂帅”逐渐转向注重经济绩效标准(主要是GDP增长率)。〔15〕在由中央、省、市、县和乡镇五级政府构成的行政体制框架中，GDP考核的激励效果被逐层放大。在“块块”行政管理体制中，中央以下的任何一级地方政府之间、地区之间的竞争都可能发生。由于城市扩张同经济绩效特别是GDP增长高度正相关，这就使地方官员有很强的积极性通过土地开发推动经济增长。

由于土地收益大幅超过成本，地方政府为了刺激经济增长，就会利用它作为城镇建设用地所有者、供给者与垄断者的身份优势，使土地在为其提供非预算收入的同时，也具有宏观方面的增长功能。一般而言，在总量生产函数中，可将产出视为土地、实物和劳动力这三种投入要素的函数。在城市扩张过程中，政府可借助土地资源的资本化，为提高产出注入投入。更为关键的是，在GDP导向考核机制作用下，土地财政借助银行信贷作用于城市化的数量效应被乘数化了。在中国现行的土地制度下，政府进行土地开发促进经济增长，能够获得类似通过发行货币促进经济增长的“乘数效应”，能够取得成本低、见效快的结果。增加建设用地不仅能直接提高机构和个人的自有资本金，而且还可以通过土地抵押贷款，放大土地持有机构和个人的信用，进而把数倍于土地价值数量的银行信贷转换为带动经济增长的社会总投资。按照北京大学中国经济研究中心课题组 (2011)总结的“供地融资”经济流程，在土地开发带动城市化和经济增长的现象背后，隐藏着“农地→建设用地征用→政府向机构和私人转让土地使用权→土地评估→抵押和信贷→投资形成”的流程。〔16〕按照现行土地管理法，农地在我国转变为非农建设用地只能通过“行政审批”。一般而言，在城市化加速时期，通常会形成土地升值的预期。国有土地权利通过评估，能够作为获得银行信贷的抵押，经评估的土地价值至少高于其实际得地成本的30%－50%。正由于土地财政 (或土地开发)能够发挥类似于发行货币的乘数效应，土地供应政策往往也能被当作类似于金融货币政策那样的宏观调控手段使用。在经济扩张时期，中央政府在实施积极财政政策与货币政策的同时，会扩大征地规模和向地方政府下发更多的用地指标;在经济不景气阶段，中央政府一方面会收紧银根，同时也会通过“集中土地审批权”、“冻结批地”等办法，减少供地总规模。

近年来，“供地融资”对宏观经济的影响日益显著。供地数量则很有规则地影响着企业资本金和银行贷款量的变动，进而影响着经济发展。周飞舟 (2006)指出，我国地方政府“经营城市”、“经营土地”的行为取向，与新世纪剧烈的城市化过程实际上是同一过程。在此过程中，地方政府形成了GDP和地方财政收入“双增长”的发展模式。〔17〕这种现象集中表现为政府通常采取创办园区、以地招商引资方式，推进工业高速扩张。据统计，到2005年为止，我国各类开发区共计6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。

在GDP考核导向刺激下，土地财政通过乘数效应，显著地推动了城市化进程和经济增长。但应注意的是，此过程中的城市化带有虚高特征。一方面表现在，城市拓展与产业结构升级背道而驰、人口城市化明显滞后于土地城镇化。从1990－2000年，我国土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.71倍;近10年 (2001－2010年)这一趋势更加明显，城市建设用地面积扩大83%，但城镇人口仅仅增加45%，两者间的比例扩大到1.85倍。〔18〕另一方面，土地城市化多以增量扩张而非存量升级的形式进行。由于存量土地的转让权界定模糊，在存量土地交易过程中存在过高的交易成本①对城市存量划拨土地推行出让制，比对增量土地实行出让制面临的困难或成本要大得多。这是因为，与增量土地不同的是，存量划拨土地已经为土地使用者所占有，土地使用者在与政府签订有关土地出让协议的谈判中处于有利地位。。而与之相比，现有征地制度保证了从征地到出让环节的低交易成本，于是地方政府必然更倾向于从土地增量中寻找增加财政收入和GDP的机会，热衷“摊大饼”式的城市化扩张模式。

与土地财政和虚高城市化如影相随的另一个值得关注的现象是“产业结构虚高”，即以房地产业为代表的生活性服务业畸形增长，比重过大。导致产业结构虚高的原因主要有两个，一是因为工业和服务业用地的“含金量”存在显著差别。对于地方政府而言，工业用地的投资回收期往往比服务业长很多，即使在那些“以地招商”比较成功的工业园区，一般也需要经过8－10年左右时间的等待企业才能成长起来，企业提供的税收才能使园区实现自我发展。如果工业园区招商不利，那么土地往往是圈而不用，整个园区也将处于长期亏损状态。而服务业 (包括商业、娱乐、旅游、商品住宅等)的经营性用地主要通过“招、拍、挂”方式出让，“现卖现收”，在当期就能带来收益。而且，服务业主要征收的是营业税和所得税，都属于地税税种，由地方政府享有。于是，地方政府就有很大的积极性发展服务业，尤其是房地产业和与之直接相关的建筑业，所创造的税收在地方税收中的增幅也最大。20世纪90年代末以来，地方税和地方收费呈现高度依赖房地产业的特征。受此影响，营业税的主体税源结构不断向建筑业和房地产业集中②2002年，我国房地产业和建筑业税收占全国营业税比重由前一年的32.89%增至37.76%。在此基础上，2003年两个行业的税收占比又进一步提高至44.81%。2003年以后，房地产业和建筑业“双主体”结构日益稳定，除2008年房地产市场不景气跌至42.8%以外，其他年份两个行业贡献了营业税45%以上的收入。，“中国制造”实际上在很大程度上依赖房地产土地出让的输血。另一个导致产业结构虚高的原因是过快去工业化。在城市化扩张阶段，因土地价格大幅上涨，企业营商成本迅速攀升，从而导致工业企业外迁，致使产业结构虚高度化。在工业化早期阶段，政府通过无偿划拨、协议低价、收取一次性租金等形式，对工业生产进行变相补贴。工业企业所负担的土地成本很低，当期土地收入也很少。在分税制实施之后的城市化大扩张阶段，城市资本取代工业化资本成为经济增长的主推动力，地价开始一路高歌猛进。在1998年以前，我国的平均土地价格一直保持稳中有降的变化态势;地价在2001年以后开始明显上升，到2002年飙升至每亩7万元;2007年，工业用地价格迅速上涨，每亩接近35万元;2006－2009年，工业用地地价年均增长32%，助推2008年和2009年的工业地价上升到每亩40万元和50万元。〔19〕地价上升不仅会直接提高工业企业的厂房等租金，迫使其外迁，而且还带动房价上涨，从而提升劳动力的生活花费进而间接影响企业成本。在土地约束强制提高企业(区域)营商成本后，为了在新环境下找到新的盈亏平衡点，很多工业企业主动或被动外迁 (如从租金昂贵的中心区域向租金相对便宜的边缘区域转移，或迁往成本更低的其他地区)，从而提高了一个区域的服务业比重。

五、简短结论

本文借助制度经济学和博弈论等理论方法，分析了我国体制转型期财政体制和城市土地管理体制变迁与土地财政、虚高城市化和虚高产业结构之间的因果联系。研究表明，分税制改革后地方政府面临的财政压力是土地财政兴起的重要动因，1978年以来所实施的以“有偿、可转让、有限期使用”为主要特征的城市土地制度变革，虽为利用市场机制进行土地资源配置，以及为更加有效地利用土地从事工商业生产创造了可行的制度条件，但同时也为“土地财政”的出现提供了土壤，而土地财政乃是导致城市化虚高和产业结构虚高的重要成因。在以经济增长为考核导向的激励约束下，作为城镇建设土地所有者、供给者与垄断者“三位一体”的政府，会倾向于通过选择倾斜发展富含地方财政收入的房地产等服务业，扩大土地收益，以及放大土地在宏观方面的增长功能。

从动态的角度看，土地财政扭曲城市化进而带动经济增长的模式显然是不可持续的，须通过进一步完善财政体制、税收体系以及土地制度，弱化土地及相关产业的财政收入激励，使地方政府有明确的长期化的职责和预期，促使产业结构均衡演进。为此，首当其冲需要通过体制机制变革切断“土地财政”运行机制的循环链条。具体而言，一是应在梳理和明确中央政府与地方政府之间事权划分的基础上，规范和相对稳定其收支划分，合理提高税收收入中地方分享的份额，同时让地方政府财权、财力与事权之间协调、匹配和统一;二是应完善土地出让金管理制度，注重提高土地出让金筹集、管理和使用的规范性和透明度;三是全面改革现行建设用地管制制度尤其是征地制度，让土地回归其可由市场交易的商品本性。

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