我国当前农村社会保障体系探究

张世兵，滕亮

(1.长沙师范学院 经济管理系，湖南 长沙 410100)

(2.吉首市人民医院 人事科，湖南 吉首 416000)!

一、我国当前农村社会保障体系存在的问题

(一)传统家庭养护模式不断弱化

我国改革开放以来，农村外出打工的人数越来越多，传统靠子女在家养老的模式已被打破。原因就是农村经济增长太慢，农民靠务农获得的收入太少，家庭的生活保障缺乏经济支撑。据资料显示，城镇居民人均可支配收入在2012 年已接近万元，而农村人均纯收入该年却是3000 元左右。同时，大部分去城市打工的农二代，习惯了城市的生活，不愿再回到农村，而身在农村生养他们的父母不愿去城市生活，因此这些年迈的父母得不到子女的照料。另外，随着市场经济的发展，传统靠子女养老的思想和道德在一些年轻人心目中有了动摇，家庭养老的纠纷不断。［1］

(二)农村社会保障管理不统一

农村社会保障的管理机构和管理办法没有统一。在部分地区，劳动部门负责农村的社会保障统筹，还有多个单位共同管理的，如卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体一起负责医疗保障。甚至在我国绝大多数地方，地方政府关于农村社会保障基金集征缴、管理与使用三权于一身，这种体制使得对农村社会保障基金的有效监控缺失。1998 年劳动和社会保障部成立以来，关于农村社会保障工作的基本法律还没有制定，更没有完整的关于农村社会保障的法律体系，使得目前农村社会保障工作处于无法可依，无章可循的境地。［2］

(三)农村社会保障发展不平衡

我国的农村社会保障发展水平东西部不一致，东部地区经济发达，其农村社会保障发展水平相对较高;而西部地区经济发展落后，大多数贫困人口都集聚在此，甚至很多地方的条件吃饭难，存在严重的温饱问题，其社会保障水平就更低，覆盖面比东部地区就要窄些。城镇居民是整个人口的20%，而其余80%是农村居民，然而在享受国家社会保障方面却反了过来，城镇居民享受着国家社会保障投入的89%，农村居民仅享受11%。［3］从劳动和社会保障部2011 年发布的统计公报来看，全国参加城镇基本养老保险人数在2011 年底已经达到19000多万人，农民工人数较之差得很远，只有1500 多万人。在已经享受最低生活保障方面，城市居民和农民居民分别达到2241 万和1509 万，但就低保对象的月人均补助而言，农村却只有28 元。

(四)农村各种保障不协调

当前农民的养老保险名目繁杂，有“农保”即农村社会养老保险，还有农民工养老保险、失地农民养老保险，以及“城保”即城市职工基本养老保险(其触角渗透到农村市场)。一是各保险标准不统一。多数地区城保比农民工养老保险要高，但失地农民保险和农保却低于农民工养老保险。许多地方参加了社会养老保险的没有得到村集体和政策的保险费补贴，如纯农民、农村非农自雇者等，相反一些特殊人群却得到了保险费补贴，如村干部、义务兵、乡村医生等。［4］二是制度稳定性和保险关系持续性差。一方面跨地区流动的参保对象保险关系迁移对接困难;另一方面，农民工工作不稳定，工资得不到保证，缴费难以持续，保险关系也就中断。三是保险关系转移障碍大。农村企业职工有参加农保的权利，也有参加城保的权利，但这二者计费标准和办法不同，转化困难。四是保险制度供给多元化，在很大程度上浪费了资源。

二、我国当前农村社会保障体系存在问题的原因

(一)传统二元经济结构的掣肘

城乡二元经济结构导致了城市和农村的差别越来越大。不合理的户籍制度把城乡人员在制度上进行了区分，造成了城乡人的不同地位。理论界普遍认为农民的基本生活保障不仅使生活安稳了，但还可以吸纳农村劳动力，为社会稳定提供了保障，因此在财力不足的情况下，对城市社会保障制度，国家有支持的倾向。从一定意义来说，农村居民社会保障权利的缺失是对城镇居民社会保障权利的全面保护。

(二)农村社会保障制度的落后

政府长期来缺乏对农民的生、老、病、死制度的有效设计，以及农村居民一直深受传统家庭养老的观念影响，使得农民从内心上比较认可传统保障模式。由于当前未建立完善的农村社会保障制度体系，也没有出台相关法律法规及配套措施，很多农民怀疑当前施行的农村养老保险制度、新农合制度等是否能持续。正是这些制度在农民未来生活中才可以有效防范其所可能遇到的风险，但实际生活中，农民的统筹安排意识淡薄，缺乏风险防范能力，对将来生活中可能遇到困难的预期不够，认为把钱存在银行较为保险，既可以养老又可以治病，不认可社会保障可以防范风险。

(三)农村社会保障资金的不足

长期来，我国农村财政支持一直缺位，导致了关于我国农村社会保障体系框架得不到建立。一是农村社会保障资金比例小。2002－2012 年国家财政在社会保障支出逐年递增，仅2012 年为4000亿元，尽管投放在农村的绝对额度是递增的，但城乡之间的分配差距却是扩大，从而在很大程度上农村社会保障体系建设的步子受到了抑制。［5］二是对农村救济力度有所减弱。与城镇居民的最低生活保障相比，财政用于农村社会救济费是在减弱，但绝对支出数量逐年上升。三是财政直接补贴没有覆盖农村社会养老保险。农村养老保险和城镇养老保险的差别很大，政府间接补贴给城镇养老保险和农村养老保险，在享受政府对养老保险基金缺口的财政补贴这方面，只有城镇养老保险才能享受财政的这种直接补贴。

(四)农村社会保障相关法律制度的缺位

我国一直重视民生，自建国起就在探索建立社会保障制度，但关于社会保障制度的基本原则、实施程序、保障对象、保障内容、保障标准等基本问题，至今没有在一部专门法律予以体现。尽管出台了一些部门规章，其法律层级较低，效力范围不广，各部门只负责管辖范围内的专门性问题，部门之间缺乏统一。中央政府仅在宏观上指导我国农村社会保障制度的建立，有关事权和财权都是地方政府负责。各地方政府视各地发展的特殊情况，在地方法规方面会有所差异，地方法规之间协调起来很难一致。

三、完善我国当前农村社会保障体系的规制支持

(一)强化农村社会保障中政府的职责

1.明确政府财政责任。根据财权与事权统一原则，明确各级财政在农村社会保障中的法律责任。中央财政投放于农村社会保障的增长比例要固定;完善中央政府和地方各级政府间财政衔接和监督机制，将各级政府财政投入纳入制度化，按照制度及时投入财政资金。

2.发挥政府组织引导责任。首先，农村社会保障工作要引起各级党委和政府的重视。原国务院副总理张德江指出，要将加快农村社会保障制度建设纳入党委、政府重要议事日程，主要领导要亲自过问，主管领导要切实负起责任;要深入基层、深入实际调查研究，倾听农民的呼声和想法，切合实际创造性地开展工作。［6］其次，人力资源、民政等部门要密切配合，对农村社会保障体系的建立和完善要整体推进。最后，对农民的宣传与组织引导需要由政府着力落实。

3.强化政府制度设计责任。首先，由于各地区发展不一致，农民经济收入差别大，缴费能力也表现出差异，因此在基金缴纳方式上要灵活多样。其次，落实普惠保障制度，使城乡之间能够有效衔接，进一步整合农村各保障项目。最后，必须由政府出面建立信任机制，将考察农村社会的思想观念及文化纳入政府的要责之一。

(二)拓宽农村社会保障的资金渠道

1.提高政府财政投入比例。在农村社会保障中财政投入的比重要大大提高，结合实际情况，对集体补助也可以增加;成立社会保障基金，从国家和地方税收中提取，提取比例视不同时期有所不同，这个比例取决于农民所处时期应缴纳的社保资金额;国家通过鼓励政策，奖励积极参加农村社保的社会群体和居民，鼓励经济发达地区在资金方面向贫困地区提供“帮、扶、护”。

2.鼓励大中型企业到农村投资。国家制定有关优惠政策，对去农村投资的大中型企业，可享受一定的税收优惠，同时也要承担一定的社会之责，如招录当地农民工，并提供相应的社会保障待遇。

3.繁荣农村经济，为农民创收。首先，加大农业投入，推行科技下乡，提高科技转化能力，提高生产经营水平;大力发展观光、旅游等农业，增加农民纯务农外的收益。其次，对农民核心技能进一步加强培训，向农民提供就业信息服务，增加农民就业机会。最后，坚持实行良种补贴和农机具购置补贴;积极发展农业保险，增加农业保险费补贴品种并扩大覆盖范围。［7］

(三)建立农村社会保障对象的类化解决机制

1.建立多层次的农民工社会保障体系。一部分农民工在城市生活达五年以上，具备一定人脉，工作、收入和住所都比较稳定，他们将自己的承包土地已转让他人经营，这部分农民工应与城镇居民享有同等社会保障待遇。一部分农民工没有稳定的职业、收入和住所，流动性强。对这部分农民工可设计随地区迁移而随意流转的社会保障方案，所推行的个人账户模式在全国必须统一。

2.完善土地征用制度，解决失地农民就业问题。关于土地征用，首先明确每一农民使用土地的最高限额。为农民提高收益可采用土地增值的办法，允许在一级市场进行农村集体土地交易。其次，在征用农民土地的时候，除公益性建设和公用事业用地外，必须与农民集体经济组织商定。关于失地农民就业，首先构建为农民提供的劳动力市场及信息系统;对失地农民创业给予减免税费等优惠政策，对招录失地农民的各类用地单位也给以一定的优惠，用地单位提供社会保障。其次根据失地农民具体情况进行职业技能培训，费用由政府负责。

(四)完善农村社会保障相关制度

1.建立完善的社会保障管理制度。一要改革原社会保障管理机构，将行使社会保障的职能部门整合在一起，从而从根本上建立起一个统一的社会保障的管理体制。二要对农村社会保障资金运营情况要进行规范，由一个统一的业务机构来执行，有效开展对农村社会保障的管理服务工作。三要对农村社会保障基金的收支情况要公开，从根本上制止任意挪用占用农村社会保障资金的行为。

2.建立完善的社会保障内外监督制度。一是行政监督。将农村社会保障业务经办机构及其工作人员的行为置于阳光之下，认真接受国家各级权力机关、各级行政及司法部门的监督;国家审计部门要充分发挥审计监督职责，掌握投放农村社会保障的资金使用情况，要严格审计，并将审计结果公开。二是社会监督。充分调动新闻媒体、社会团体、社会公众等力量，对投放农村社会保障的资金使用情况进行监督;为简化投诉渠道，保护监督举报人，使农村社会保障专门监督举报制度保持高效，必须建立一个科学、合理、畅通的信息反馈系统。

［1］姜鑫，高文敏.构建黑龙江省新型农村养老保险制度的环境分析［J］.经济研究导刊，2011，(11):85－87.

［2］许海燕.我国农村社会保障存在的问题与对策［J］.农村经济，2006，(4):81－83.

［3］周旭东，李满勤.建立贫困地区农村社会医疗保障制度的思路［J］.卫生经济研究，2005，(1):35－36.

［4］杨翠迎. 农村社会养老保障制度的总体评价及改革思路——基于城镇化发达地区的调查与思考［J］.山东农业大学学报(社会科学版)，2005，(3):37－42.

［5］李放，韩艳翠.试论农村社会保障体系建设中的财政支持［J］.农业现代化研究，2005，(1):70－74.

［6］张德江.加强农村社会保障体系建设 更加有效保障农民基本生活［J］.行政管理改革，2010，(7):4－9.

［7］新华社. 国家十二五规划全文［EB/OL］. http://baike.baidu.com/view/2192926.htm，2011－3－16.