政府部门责任的动态维度与过程问责制研究

王晓萍，李景春

（燕山大学，河北 秦皇岛 066004）

【社会科学综论】

政府部门责任的动态维度与过程问责制研究

王晓萍，李景春

（燕山大学，河北 秦皇岛 066004）

我国行政问责制的实施，对严肃吏治、整治腐败发挥了重要作用。但是，由于忽视了政府部门责任的动态维度，问责制停留于“事后监督”状态，引发了诸多新的社会问题。实施过程问责制不仅可以有效发挥问责制的追责功能，而且能够实现问责制的激励功能和防范功能。必须采取有效措施，构建过程问责制运行的社会平台，确保行政问责制常规化、法制化，维护社会公平、正义、民主。

政府部门；责任制度；行政问责制；过程问责制

我国在实施行政问责制的实践探索中，取得了一系列重大成就，也暴露出诸多社会问题。为深化行政体制改革，不断改进政府部门责任制，完善行政问责制，创造良好的制度环境，增强政府部门和政府官员安心执政、全心执政和有效行政的信心，必须实行过程问责制。

一、行政问责制的实践过程与现存问题

行政问责制是“对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行定向追究的一种事后监督制度”。[1]确实，我国目前的问责制主要是对行政责任过失的行政与司法追究，即对责任人进行追责和惩罚。但从长远看，实施行政问责制的根本目的是对行政失范行为的监督和预防，尽可能减少因行政过失造成的社会损失。

（一）我国行政问责制的实践过程

行政问责，自古有之。现代意义上的行政问责制肇始于近代英国的弹劾程序，是西方政党政治和宪政体制的产物。经历数百年的发展和演变，形成了颇为完整的问责制体系，主要包括明确的问责类别、专门的问责机构、多元化的问责主体、透明的问责程序，并逐渐培育出深入人心的问责文化，在国家治理中发挥了着重要作用。

我国问责思想的提出，始于1980年邓小平在中共中央政治局扩大会议上所做的题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。邓小平对领导干部明确提出，“集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任”。[2]1995年，中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，首次使用“责令辞职”一词。2002年，中共中央正式颁布实施《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定了实行党政领导干部辞职制度。

自2003年“非典”事件开始大批问责以来，“行政问责风暴”愈演愈烈。2004年，中共中央颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》，规定了引咎辞职的细则。2008年，行政问责制被首次写入《国务院工作规则》和《国务院2008年工作要点》。2009年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定了问责类型，明确了问责程序，问责开始制度化。2012年，党的十八大报告提出，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。[3]

（二）我国行政问责制存在的主要问题

从总体上看，我国行政问责制还处在探索阶段，许多方面都不够成熟，诸多弊端也逐渐显露出来，产生一系列负面的社会效应。

1．责任体系不完善。建立完善的责任体系是落实政府部门责任制的基本要求，是建设责任政府的前提条件，也是实施问责的基本依据。从本质上说，“责任型政府是对人民高度负责的政府，作为国家公务人员必须科学、合理、有效地履行应有的职权，一旦发生失职行为就应该承担相应的责任”。[4]我国政府部门责任制实施多年，最显著的成就在于大大地提高了政府官员的责任意识和政府部门办事效率。目前的主要问题是责任过于笼统，职责界限模糊，既造成责任执行过程中的扯皮搪塞，相互推诿，降低行政效能，又造成问责过程中问责客体难于落实，问责尺度难以把握。由于政府各部门职能交叉重叠，各级官员间责任难分彼此，“问责谁”的问题难于分辨。即使是政府的一些重大决策，由于职责不清晰、不具体，必然导致难以理顺的集体领导与个人负责的矛盾。如果职责明确，责任清晰具体，政府官员一旦被问责处罚，则能使官员心服口服。而在我国，一些被问责官员直至被“双规”仍不清楚自己到底该负什么责任，有的甚至是觉得自己不明不白地锒铛入狱，迫于强大政治压力而口服心不服。

2、问责机制不健全。问责制的良性运行，必须保证整个过程的规范、合理、畅通，有赖于问责程序在各层面、各环节、各节点的执行上既能各司其职，又能达到政令统一。目前，我国行政问责制基本按照“举报→问责→惩罚”流程展开，而且开展得轰轰烈烈、有声有色，社会震慑力强大，但这一机制存在的问题也非常突出。首先，责任管理机制不健全。从横向看，“道德责任、政治责任、行政责任和法律责任是官员责任的四个重要组成部分”。[5]应建构责任分类管理机制，不同的责任应有不同的社会组织或部门来管理。不能什么问题都可诉诸于法律，更不能以行政手段替代法律手段。从纵向看，应根据责权利均衡原则建构责任分级管理机制，分开国家级管理、省部级管理、厅级内部管理内容，形成自下而上和自上而下相结合的双向管理通路。其次，制度运行机制不健全。到目前为止，问责主体主要是上级组织或领导者，还没有一个可作为问责制最终依据的法律规章，对很多责任追究和处理缺乏法律依据。这些年来，有些问题的处理依据是领导讲话，有些则出自党政文件，有的来自于民法和刑法。从2004年的《党政领导干部辞职暂行规定》到2009年的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，都还是临时性文件，且对问责的性质和程度的界定过于宽泛，很难调控问责过程中的问责主体的自由裁量权和长官意志。第三，民主监督机制不健全。在问责制执行过程中同体问责的弊端已经得到一定程度的改变，但异体问责机制还不成型。一方面，问责启动还停留于“民不举，官不究”状态，“民举”方“官究”，缺乏问责的常态化机制。另一方面，真正体现民主监督的问责主体如人大、政协、媒体和公众作用还远没发挥出来。

3、防范功能不突出。一个健全的常态化的问责制，起码应具备三种基本功能：第一是激励功能，能够调动官员爱岗敬业，勤政爱民，防止消极、渎职现象；第二是防范功能，能够对官员行为起到预警和约束作用，从而有效预防滥用职权和以权谋私等失范行为发生；第三是追责功能，对犯有严重错误、造成重大损失的责任人进行追究和惩戒。从我国实施行政问责制实效看，追责功能比较突出，激励和防范功能都没有发挥出来。一方面，我国现行的政府部门责任制的实质是强化法律制度对行政权力的制约和监督，是运用宪法、法律和法规认定职责，制约权力。但这种制度是死板的、静态的、冷酷的，可以写在纸上，挂在网上，贴在墙上，很难使人记在心上。无论行政责任中的政治责任、法律责任还是道德责任，均成为政府官员心头的巨大压力，甚至产生严重的心理恐惧，很难激发政府官员的工作热情。另一方面，除了“民举”“官究”，凡被问责，就是出大事故了，损失惨重且有目共睹。损失既已造成，何种问责都不可能挽回，所谓“挽回”不过是“本应如此”之义。因此，仅仅是追责的问责制会导致行政成本偏高，人文关怀不足，落实措施偏执，社会信度不高，诱发主体恐惧等不良影响。同时，问责制过于刻板，刚性显著，柔性不足，容易导致制度的“脆性断裂”。在顾念旧的损益时造成新的损失，加大了行政体制改革的成本。行政问责的目的主要在于使政府部门和政府官员知责、履责、胜责，而不应仅仅是“追责”的“事后诸葛”。目前我国行政问责制刚刚发展，理应强化而不是弱化，如果不能使行政问责规范化、常态化，仅仅限于事后“追责”，恰恰是弱化了行政问责制的应有功能。

二、问责制的动态维度与过程问责制的建构

从责任确认到责任履行，再到责任追究，是一个动态的过程，问责制只有与这一过程性相统一才可能产生公允性。本文提出“动态责任”和“过程问责”理论，主张活化责任制度。这种“活化”不是强调制度的灵活性和可变性，而是主张重视责任制的动态维度，使制度与执行者的工作进程密切关联，从而产生一种生命的活力。

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（一）动态性：建构过程问责制的客观依据

行政问责的目的主要是让政府部门和政府官员知责、履责、胜责，而不应仅仅是追责。问责制应以责任明晰为前提，以防患意识为先导，以增进效益为目标，以责任追究为手段。问责不是目的，仅仅是手段而已。从本质上说，所谓问责制，当属于责任制的组成部分。在常态下，责任确认、责任履行、责任追究是责任制的几个基本阶段，表明责任制本身是动态的，不是静态的。

1．责任体系的关联性。政府的责任是一个整体，由若干相互关联的职能部门责任、官员个体责任构成。每一个职能部门的责任都与其他部门的责任相关联，每一官员个体的责任都与其他官员个体的责任相关，相互依存，相互交叉。职能部门间的分工、官员个体间的分工是相对的、暂时的，合作则是绝对的、长期的。这种分工与合作的既对立又统一，推动着政府部门整体责任向着既定目标进展。也正是政府责任的这一特征，造成职能部门间、尤其是官员个体间的责任很难精确区分，问责谁的问题常常变得很棘手。

2．责任履行的过程性。任何一项目标责任都是分步骤、按阶段实现的，只有将责任分解到实现目标过程的每个步骤或阶段，责任的履行才能变为现实。即使是独立的职能部门或官员个体的责任行为，也都是由复杂的多环节构成的因果关系链条。因此，问责制不能脱离过程，只看结果。脱离过程的“结果问责制”存在着巨大的风险，它客观上诱导责任执行者为实现目标不择手段或掩饰结果的真实性。

3．政府管理的迟效性。政府部门在经济上的责任是宏观调控，在政治上的责任是制定政策和协调社会各方面的关系，在文化上的责任是提供方针和目标导向，从而实现政府的社会管理职能。政府的这种责任客观上决定了它与企业责任的巨大差异，即政府对社会的管理不可能立竿见影，过程周期长，结果到来迟。一旦造成损失，损失常常是巨大的，不可挽回的，这是“结果问责制”的另一个巨大的社会风险。

（二）过程问责制的运行机理

主张过程问责制并不否认“结果问责制”，而是强调二者有机结合。“结果问责制”运行机制相对简单，过程问责制运行机制比较复杂。弄清过程问责制的运行机理，旨在使这种问责制科学化、合理化和可操作。

1．动态调控机理。现行“结果问责制”最大弊端在于问责制仅仅是“秋后算账”，问责目的仅仅是追究责任，引发诸多不公平现象。虽说“亡羊补牢未为晚也”，但重大损失已经造成，无可挽回。同时，由于责任制不够健全，问责机制没有很好理顺，问责制与责任制匹配性差，问责制刚性显著，柔性欠缺，导致其震慑作用强大，激励效能低微。过程问责制强调依据责任过程的动态性，实施目标调控、节点调控和损益调控，使责任执行者在各项日常工作中自觉地想到责任和制度，在履责过程中不断按照预期目标修正行为，制度才有可能同时兼具约束和激励双效功能。

2．协同共生机理。行政问责制度主要由问责主体、问责客体、问责范围、问责程序、责任体系等要素构成，作为问责主体和问责客体的人的因素是问责制的核心。从理论上看我国行政问责制的要素齐备，但在实践上并不能因为要素齐备而轻言制度的完善，关键在于由各要素功能构成的整体功能的性质与强弱。过程问责制强调人的因素及其功能过程，充分发挥公众、政府和官员参与问责过程的积极性和主动性，形成共识基础上的高度凝聚力，使在此过程中无论是作为问责主体还是问责客体的个人和组织共同受益，最终产生巨大的社会效益。

3．整体优化机理。现行的“结果问责制”是问题严重了才问责，损失惨重了才问责，“问责”仅仅在于“追责”。而过程问责制则主张将问责分解于责任目标实现的全过程，将过程问责机制与动态责任机制高度统一起来，实现问责过程的整体优化。另一方面，过程问责理论依据利益最大化原则，主张建立一种科学合理的问责程序，改变“秋后算账”式的问责弊端，通过问责制的实施实现个人绩效突出，政府效能提升，社会效益显著。

（三）建构过程问责制的重要意义

总体而言，我国实施行政问责制取得了辉煌的成就，功不可没。但是，我国行政问责制毕竟仍在探索之中，缺陷和问题在所难免。认真总结我国行政问责制实践，留住成功经验，克服“结果问责制”的弊端，构建过程问责制，是我国政治体制改革深入开展的客观要求。

1．强化防范功能，降低损益比例。过程问责制是将责任追究与责任确认和责任履行紧密结合起来，实施全程问责。责任确认阶段既确定责任目标、责任性质、履责规划，也确定问责标准；责任履行阶段既是目标责任的落实，也是对是否偏离既定目标的阶段性考问；责任追究阶段对履责结果和履责过程进行综合评价，以“算总账”的方式进行问责。这样的过程问责制问责有据，可令被问责者心服口服。更重要的是通过分阶段全程问责，有效利用问责制的动态调控机制，充分发挥问责制的激励与防范功能，使损失降到最低，收益升到最大。

2．回归以人为本，体恤人文关怀。“作为现代权力监督与政府信用维护制度，行政问责制既是对官员全面履职的约束机制，又是一种官员合法权益的保护机制，更是切实保障民众知情权与监督权的实践机制”。[6]目前问责制实施中过多强调约束和惩戒，对官员的保护机制明显弱化。过程问责理论主张加强问责过程中的人文关怀，更加注重问责制的激励功能，注重保护官员的合法权益。但是，这种人文关怀并非一般意义上的“人情”或“面子”，而是使问责制兼具约束和激励两种功能，可以大大提高政府部门和政府官员工作积极性和主动性，不至于使问责制成为人们心目中可怕的洪水猛兽，也不至于使党和国家精心培养起来的干部一失足成千古恨。

3．增强制度韧性，提高问责效能。我国执行的行政问责制刚性显著，柔性不足。刚性是指制度的严肃性，柔性是制度的人文关怀。刚性过度会造成制度本身的“脆性断裂”，引发执法者行为偏激；柔性过多有可能造成执法者主观臆断，诱发自由裁量权的无限放大。纯粹的刚性和纯粹的柔性是制度的两极，都会产生一系列负面效应，降低问责效能。保持制度刚性，适当增加柔性，从而产生一种韧性，即制度的适度性，才是制度应有的品质。

三、实施过程问责制的改革对策

构建过程问责制的目标是：增加制度的预警功能，强化制度的纠错功能；克服一次性“秋后算账”弊端，避免损失的不可追回性；恢复制度的人本属性，避免问责中的执偏和冤假错案；提高制度的效度和信度，体现制度的公平正义；注重制度的激励功能，将制度的约束功能与激励功能有机统一起来。为实现这一目标，必须采取相应措施，改革行政问责制的弊端，构建过程问责制的社会平台，最大限度地发挥问责制应有的优势功能。

（一）建立动态评价系统

过程问责制的立意，强调健全一整套全过程问责制度，在责任履行的每个阶段都要问责，问责内容与履责内容完全吻合，一一对应，使问责常态化。这样，问责制不仅具有监督与惩戒功能，而且具有了预警和纠错功能，能有效预防政府部门和政府官员的行政行为因个别环节的疏漏而铸成大错，将损失程度降到最低。行政问责制的基本内涵是“政府及行政官员的行为和业绩都要受到监督，必须公开自己的政治活动，对自己的言行举止、工作方法和工作绩效负责，接受来自上级和选民的评判，乃至罢免和起诉”。[7]为使责任评价更加科学、公正，必须建立一套职责明确、目标具体、评判有据、标准统一的行政问责制的动态评价系统。

建立政府部门责任的动态评价系统，需要具备相应的管理条件。第一，按照行政工作流程，建立职责相配、明确具体的过程责任制；第二，根据行政职责的目标性和过程性，健全与动态责任制相协调的过程问责机制；第三，问责必须与履责有机结合，使行政问责规范化、常态化。

（二）培育公民社会体系

公民社会，“指的是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，是民间的公共领域。其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的第三部门”。[8]现代公民社会是民主政治的基础，是制约和监督政治国家的重要力量，监督政府及其权力执行者行为是公民社会最本质的功能。

人大及其常委会、民主党派、社会公众自愿组织的民间组织是公民社会的基本要素。公民社会的民间组织具有组织性、非官方性、非盈利性和志愿性等特征。公民社会能够有效激励政治参与，维护利益表达，孕育民主政治文化，防止政府权力过度扩张和权力腐败。在公民社会中，社团组织和公共领域为公民的政治参与提供制度化、组织化的参与途径，提供参与公共事务的机会和手段。目前，我国政府正在促使政府绩效评价导向由GDP导向转换为社会公众满意度导向，加速这一转换进程是培育公民社会的重要举措。

（三）建设行政问责文化

广义的行政文化包括物质文化、制度文化和精神文化三个层次，中义的行政文化包括制度文化和精神文化两个层次，狭义的行政文化指作为精神文化的行政意识形态。在我们将行政制度与行政文化并提的时候，一般仅指精神文化，是在长期的行政实践过程中积淀而成的行政价值观、行政习惯、行政态度、行政动机、行政信念和行政情感等。在这个意义上，行政问责文化也主要指精神文化，“包括行政思想、行政理想、行政道义、行政伦理、行政观念、行政习惯、行政法等，它具有现代行政文化法制性、竞争性、平等性、开放性等特征”。[9]

行政问责文化是行政文化的重要组成部分，行政文化是行政问责文化存在的前提。“健康的行政文化可以增强行政主体的免疫力,提高其执政为民的自觉性,促进行政行为的规范化,推动政治进程的民主化和法治化,最终促进社会和谐”。[10]受传统文化的影响，在我国的行政问责文化中存在着人治传统、宗法血缘制度和身份等级制度等封建残余，行政问责文化滞后于行政问责制发展的要求。同时，“结果问责制”造成政府官员在依法行政过程中巨大的心理压力，战战兢兢、如履薄冰地工作，行政效率会因此而大大降低。因此，建设先进的行政问责文化，为过程问责制提供良好的精神环境，有利于行政问责制的健康发展。

（四）强化问责心理契约

卢梭的社会契约理论认为，“行政权力的受任者绝对不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们”。[11]行政契约由制度契约、法律契约和心理契约三部分构成。制度契约是政府官员与政府之间的关于责权利关系的约定，存在形式为行政制度；法律契约是行政权力委托人和受任者之间关于权力行使的约定，存在形式为行政法；心理契约是社会公众对政府官员的心理预期与政府官员心理认可之间的约定，存在形式为社会心理。

虽然我国行政问责制尚未实现制度化和法制化，但行政官员一旦接受了某种权力就意味着制度契约和法律契约开始生效，并可藉此实施行政问责，但行政问责心理契约未必因此而达成。从我国行政问责制运行实际看，行政官员接受制度契约和法律契约多是被动的、迫不得已而为之，根本原因在于行政问责心理契约的缺失。行政问责心理契约的建立，能够充分调动政府官员履行责任的积极性和主动性，而且能够自觉地对自身的行为后果负责，有效抑制行为失范的发生，一旦被问责则能够心悦诚服。因此，行政问责心理契约是行政问责制激励功能实现的重要条件。

（五）规范问责法律程序

司法介入问责是必要的，有法可依是司法介入的前提，依法办事是司法制度的基本精神。但是，“由于目前行政问责尚未步入法制化和制度化的轨道，因而责任追究制度现有的规定大多数是粗线条的。……操作起来难以达到真正的行政问责效果”。[12]当务之急是建立一整套严肃、透明、具体的法律程序，通过法律维护问责制实施过程的政治民主，实现问责制运行的公平正义。首先，建立层次分明的司法介入程序，规定哪些问题由政府部门内部负责，哪些问题交由上级组织或人大处理，哪些问题必须由法律部门查办；其次，建立标准统一的法律评价程序，核心是建立一套明确而具体的评价体系，抑制问责过程中的人治倾向、政治腐败和社会不公；最后，建立客观公正的法官裁决程序，严格控制执行法官的自由裁量权，严防司法腐败。

[1]肖光荣.中国行政问责制存在的问题及对策研究[J].政治学研究,2012（3）:78.

[2]邓小平.邓小平文选（第二卷）[M].北京:人民出版社,1994:341.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[EB/OL].中央政府门户网站: http://www.gov.cn/ldhd/2012-11/17/content_2268826. htm.

[4]朴贞花.行政问责制在执行过程中现存问题探究[J].延边党校学报,2012（6）:52.

[5]唐璐.行政问责制下的官员复出机制刍议[J].学理论,2013（4）:15.

[6]黄建洪.行政问责制亟待创新[N].社会科学报, 2012-10-11（4）.

[7]黄伟,李光辉.西方国家行政问责制的体系架构[J].行政管理改革,2012（5）:44.

[8]李勤莲.我国行政问责制推行困境及原因[J].云南行政学院学报,2012（5）:84.

[9]黄靖.行政伦理视域下我国行政问责文化的缺失[J].理论学习,2010（4）:30.

[10]张继涛.行政文化与社会和谐[N].中国教育报, 2007-9-17（5）.

[11][法]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆, 1982:132.

[12]刘定福.我国行政问责制的多维难题与解题对策[J].行政与法,2012（6）:22.

（责任编辑：王友才）

本文是河北省机构编制委员会2013年度行政管理体制和机构编制研究课题（项目编号：201320023）的阶段性研究成果。

D922.1

A

1008—6153（2013）05—0152—04

2013-08-14

王晓萍（1979-），女，河北张家口人，硕士，燕山大学里仁学院讲师。研究方向：社会管理。李景春（1955-），男，吉林松原人，大学学历，燕山大学文法学院教授，硕士研究生导师。研究方向：公共管理。