试论海关国际条约在美国的适用

随着经济全球化的演进，海关在维护贸易安全与促进贸易便利方面的作用日益显现，海关国际合作越来越密切，直接推动了海关国际条约的发展，其地位与作用也得到了进一步的提升。但是，很少有人对海关国际条约的适用问题予以关注。作为国际条约构成部分的海关国际条约固然脱离不出条约适用的原则框架，但这是否就意味着后者在此问题上没有自己的特点呢？本文便以此为视角，从梳理在美国适用的海关国际条约出发，试图探寻出内在的不同点，以期拾遗补缺并抛砖引玉，共同将研究推向进一步的深入。

一、美国海关国际条约概述

海关国际条约是指国家等国际法主体根据国际法所确立的，以相互间海关事项上权利义务关系为主要内容的意思表示一致的协议。[注]何力主编：《国际海关法学——原理和制度》，立信会计出版社2007年版，第216页。但需要说明的是，本文所指的美国海关国际条约不仅包括美国缔结或加入的，以海关事项上的权利义务关系为主要内容的海关国际条约，还包括那些包含有海关事务国际合作内容的其他国际条约，即狭义与广义的海关国际条约之分。下文中笔者也将按这两个类别予以介绍。

(一)狭义的海关国际条约

1.海关国际公约

一般而言，在国际组织主持下或在国际会议上谈判成立的专门规定特定事项的多边条约，称为公约。在国际实践上，公约这个名称通常使用于参加国数目众多的多边条约。[注]李浩培：《条约法概论》，法律出版社2003年版，第22页。然而，一战之前，没有明显的国际海关和关税合作，至少没有世界范围的合作。虽然国际贸易商人对这些高关税和繁琐的海关手续非常愤怒，开始要求有所改变，但是，除了1890年在布鲁塞尔成立的“海关关税出版国际联盟”(Union internationale pour la publication des tariffs douaniers)之外，并没有其他的国际组织来处理与海关和关税相关的事务，而这个国际组织的职能也仅仅是发布各国的关税标准。一战结束后的国际联盟在经济方面的第一个成果就是设立了关于简化海关及其他手续的国际大会。在联盟的支持、协助下，政府的努力最后形成了《关于简化海关手续的国际公约》的草案。这样，包括23个条款的第一部国际海关公约就在1923年11月3日签订形成了。它也被认为是《京都公约》的前身。[注]【日】朝仓弘教：《世界海关和关税史》，白博等译，中国海关出版社2006年版，第201-203页。不过，经过了多轮投票和争论，美国参议院最终否决了美国加入国联。正如一位评论员所言：国际联盟条约是被它的朋友而不是敌人给扼杀了。[注]【美】加里·纳什等编著：《美国人民：创建一个国家和一种社会》(下卷)，刘德斌主译，北京大学出版社2008年版，第735页。因此，美国也就根本谈不上加入该公约了。

在1927年的世界经济大会上，决定由国际联盟起草“制度化的《海关商品目录》”，该目录包含的分类将完全不同于为国内生产统计而制定的分类。努力的结果是《1931年国际联盟海关商品目录草案》(The League of Nations Draft Customs Nomenclature)，该草案在第二次世界大战前由一些国家为了海关的用途而自愿采用，但是不存在规范其使用的国际协定。[注]【美】布鲁斯·E·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》，蒋兆康等译，法律出版社2000年版，第122-123页。美国也没有加入，而当二战后由一些欧洲国家倡议成立海关合作理事会时，美国仍然选择的是冷眼旁观。这一局面一直持续到1970年11月5日美国正式加入海关合作理事会(Customs Cooperation Council，简称CCC)时方才彻底改变。《1974年贸易法》通过后，美国立即热切地着手参加协调制度委员会的技术性工作，并于1983年6月全面完成了从《美国关税税则》向《协调制度》的转换工作。[注]同上引注，第133-134页。而后，随着CCC工作名称改为世界海关组织(World Customs Organization，简称WCO)，美国开始不断有选择性加入海关国际公约。

据统计，当前在WCO的主持下制定并签署的国际海关条约共有18项。从内容上看，这18项国际海关条约共分为四类，即国际海关组织法、国际关税法、国际通关法及国际海关互助条约。[注]朱秋沅：《国际海关法研究》，法律出版社2011年版，第101-104页。其中，美国加入了4项。按照时间先后排列，它们分别是《关于货物凭ATA报关单证暂准进口的海关公约》(1968年12月3日)[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/～/media/EB73FB1BDC14428C982608F7679C4201.ashx，2013年1月28日访问。、《建立海关合作理事会条约》(1970年11月5日)[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/～/media/778996857CF94AFFACE404D9A55D1973.ashx，2013年1月28日访问。、《协调商品名称和编码制度公约》(1989年1月1日)[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/～/media/1F153321A5834847B5E4C189E5B5CFAC.ashx，2013年1月28日访问。以及《简化与协调海关制度的国际公约(京都公约)(修订)》(2005年12月6日)[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/～/media/CE020DD763B449669F6102264A061F3B.ashx，2013年1月28日访问。，而制定于1971年6月7日、至今仍未生效的《关于货物实行国际转运的海关公约》，美国虽然已于1972年6月5日签署，但尚处于等待批准生效的状态。[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/～/media/1A3604A70F0C49668B8128CB8C603167.ashx，2013年1月28日访问。

2.双边海关协议

按照我国著名的条约法专家李浩培先生对条约名称的界定，“协议”并不是条约法中一种的严格名称。笔者这里之所以使用这个概念，目的在于统称那些美国所缔结的、性质上不属于海关国际公约的海关国际条约，包括协定(agreement)、议定书(protocol)、原则声明(declaration)及谅解备忘录(memorandum of understanding)等。

例如，1978年7月3日生效的《美利坚合众国和奥地利共和国关于海关互助的协定》(简称《美奥海关互助协定》)、2003年4月13日生效的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于海关互助的协定》(简称《中美海关互助协定》)在条约法中属于一种非常典型的双边协定。“双边协定特别使用于政府间或行政部门间所缔结的范围较狭或者性质不很重要、时间不很长久的事项的条约。”[注]李浩培：《条约法概论》，法律出版社2003年版，第23页。而该《中美海关互助协定》肇始于1990年美国海关向中国海关提出签署海关互助合作协定的意向。在此后的8年中，双方共举行了两轮署级谈判和三轮专家级磋商，最终于1998年底就协定的文本达成一致。由于受到中美两国政治和外交关系变化的影响，协定生效日期比预定时间推迟了4年。该协定的签署和生效为两国海关在执法领域开展广泛的合作提供了法律基础，对于规范和促进双方在打击走私和其他违反海关法行为合作具有重要意义。

又如，2003年7月29日签署并生效的《中华人民共和国海关总署和美利坚合众国海关与边境保护局关于在有关港口加强海运集装箱安全合作的原则声明》(简称《原则声明》)涵盖了中方支持集装箱安全倡议(Container Security Initiative，简称CSI)；CSI合作应最大限度地促进双边和国际贸易；作为试点，美方将在上海和深圳港派驻海关官员，两国共同制定有关工作计划；美方人员尊重中方主权，遵守中国法律和法规；中方根据对等原则将来亦可在美港口派驻人员。根据中方要求，该声明的附件还就美派驻官员的职责范围、工作程序等做出了具体规定。

(二)广义的海关国际条约

1.全球或区域贸易协定

全球性的贸易协定首当其冲的就是GATT。顾名思义，GATT有许多条款与海关和关税联系密切，如第一条关于最惠国待遇，第二条关于降低关税的时间表，第五条关于自由转口贸易，第六条关于反倾销和反补贴税，第七条关于海关估价，第八条关于进出口手续费，第九条关于原产地标志，第十条关于贸易规章的出版和管理，第十九条关于进口特定产品的紧急行动，第二十四条关于适用领土—边境贸易—关税同盟及自由贸易区，第二十八条关于程序的调整和第二十八条补充的关于关税谈判。[注]【日】朝仓弘教：《世界海关和关税史》，白博等译，中国海关出版社2006年版，第207-208页。而在乌拉圭回合一揽子协议中其他4个有关货物贸易的协议都与对外贸易的管理机制有关，即海关官员及其他贸易管理官员用以对进口产品进行检查，以确定适用何种贸易法规手段。这些协议涉及海关估价(customs valuation)、装运前检验(preshipment inspection)、原产地规则(rules of origin)和进口许可程序(import licensing)。[注]世界贸易组织秘书处：《乌拉圭回合协议导读》，索必成等译，法律出版社2000年版，第161页。美国于1995年1月1日签署了协议[注]http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm，2013年2月2日访问。，自然受到前述4个协议的约束。

其实，美国在1947年之前是在双边基础上处理与其他国家的贸易关系，在必要的时候，每次与一个贸易伙伴谈判，达成单独的贸易协议。但是，美国的决策者们认识到，双边谈判的机制速度太慢，无法充分应付第二次世界大战之后世界上普遍存在的经济苦难。因此，美国开始转向了以关贸总协定为代表的多边贸易谈判，但随着许多美国国会议员看法的转变，认为关贸总协定的规则过于向其他缔约方倾斜，而且对这些规则的履行是违反的比遵守的多，美国又越来越转向通过双边谈判来消除贸易壁垒和解决争端。[注]【美】布鲁斯·E·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》，蒋兆康等译，法律出版社2000年版，第171-172页。它先后于1985年4月、1988年1月签署了《美国——以色列自由贸易协定》与《美国——加拿大自由贸易区协定》。1994年1月1日，《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement，简称NAFTA)正式生效。这两类协定在性质上属于区域贸易协定(Regional trade agreements，简称RTAs)。截止到2013年1月10日，GATT/WTO共接到546份RTAs的通知，其中354份已经生效。[注]http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm，2013年3月16日访问。所有WTO的成员方除蒙古外均至少参加了一个RTAs，有的甚至达到了30个。[注]WTO Annual Report 2012，p.15.

21世纪后，美国开始意识到RTAs的价值，在“快速立法程序”[注]有关“快速立法程序”的详细介绍参见刘俊：《美国缔结区域贸易协议的政策与程序评价》，《中国国际法年刊(2006)》，世界知识出版社2007年版，第269-272页。的推动下，明显加快了签署自由贸易协定(Free Trade Agreement，简称FTA)的进程，FTA也逐步演变为美国对外贸易政策的一项主要战略。2001年美国与约旦达成FTA，2002年12月与智利达成FTA，2003年5月又与新加坡签署了亚太地区的第一个双边FTA。2004年5月与巴林建立了海湾国家的第一个双边FTA，之后同月又与多米尼加、哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜等中美洲六国建立了FTA。2004年6月，与摩洛哥建立FTA。2005年5月，与澳大利亚建立了FTA。2006年4月，与秘鲁签署了FTA。同年12月，与哥伦比亚达成FTA。2007年4月，与韩国签署了FTA，并已于2012年5月15日正式生效。2009年1月1日，与阿曼的FTA正式生效。目前，美国总共与20个国家缔结了FTA。[注]http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements，2013年3月16日访问。事实证明，美国已从全球双边FTA的旁观者变为主要的推动和参与者。[注]蔡宏波：《双边自由贸易协定的理论重构与实证研究》，中国经济出版社2011年版，第39页。在这些FTA中，大部分都单独开辟一章规定海关机构或类似名称，内容大多涉及海关法律法规及规章的公布与通知、货物的放行、预先裁定、海关风险管理、快件货物、审查与申诉等。[注]http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements，2013年1月22日访问。

2.专业贸易协定

这个方面则以反假冒贸易协定(Anti-Counterfeiting Trade Agreement，简称ACTA)为代表。早在TRIPS协议谈判过程中，发展中国家曾寄希望于通过接受多边知识产权保护机制而使美国放弃单边和双边主义措施，而且美国贸易代表也曾做过这方面的表态，但美国近年来的做法完全背离了这个承诺。事实证明，通过双边自由贸易协定提高知识产权保护水平已经成为美国贸易政策的重要组成部分。它在许多FTA中的知识产权保护条款在保护水平方面超过TRIPS协议，并体现为两种情形：一是在TRIPS协议所覆盖的领域内加强对知识产权的保护水平，这被称为TRIPS-plus条款；二是让发展中国家承担TRIPS协议覆盖领域之外的知识产权保护义务，这被称为TRIPS-extra条款。[注]王弈通：《论美国双边自由贸易协定中的知识产权保护制度》，《美国问题研究》2011年第2期，第123-124页。即便如此，美国仍认为TRIPS协议中的规定仍不足以实现知识产权边境保护的目标，ACTA便应运而生。2010年10月，ACTA的草案文本主要争议方美国与欧盟迅速达成妥协，于2010年11月15日公布了最终草案文本，2010年12月3日公布了协定的认证(verification)文本。[注]中文版可参见朱秋沅译、周阳校：《反假冒贸易协定》，《上海海关学院学报》2011年第1期，第102-110页。美国已于2011年10月签署该协定。

作为一个旨在加强国际贸易中知识产权执法标准的多边国际公约，ACTA表现出了发达国家的主导性、谈判场所的独立性、谈判过程的秘密性、制定时间的迅速性、协定属性的诸边性以及执法体系的强化性等特点。[注]袁真富、郑舒姝：《〈反假冒贸易协定〉(ACTA)制度评价及其国际影响》，《国际贸易问题》2012年第7期，第169-172页。其中，美国贸易谈判代表(United States Trade Representative，简称USTR)无论是在协定的实体内容还是程序设计上都是背后的主要推动力量。为了保密，USTR促使参与谈判的国家签署了一份谅解备忘录要求不能泄露谈判文件，甚至连美国国会都一点未能参与，而仅仅与一些隶属于工业贸易咨询委员会(Industry Trade Advisory Committees)的工业团体、美国电影协会(Motion Pictures Association of America)、美国唱片业协会(Recording Industry Association of America)以及制药公司等进行协商，遭到了许多严厉的批评。[注]Margot E.Kaminski：“The U.S.Trade Representative’s Democracy Problem：The Anti-counterfeiting Trade Agreement(ACTA)as a Juncture for International Lawmaking in the United States”，Suffolk Transnational Law Review，Symposium，2012，pp.531-532相比较TRIPs，ACTA关于边境措施的规定更为具体，在保护对象、保护门槛、程序简化等方面对执法当局提出了更为严格的要求。因此，ACTA正是沿袭了美国自由贸易协定的内容，且将美国法律变为多边协定的又一个实例。[注]周超：《论TRIPs协定与公共利益》，知识产权出版社2012年版，第188页。

二、美国海关国际条约在国内的适用

(一)条约适用的时间范围

讨论条约适用时间范围的意义在于求证海关国际条约对缔约方生效之前所发生的行为或事件是否适用。1969年《条约法公约》第28条规定：“除条约表示不同意思，或另经确定外，关于条约对一当事国生效之日以前所发生之任何行为或事实或已不存在之任何情势，条约之规定不对该当事国发生拘束力。”可以看到，首先，肯定主流是条约不溯及既往，即在条约对一国生效前所发生的行为、事实、任何不存在的情势，条约规定无拘束力；其次，不为条约当事国创设强制性义务，即如果条约中有规定，或另经当事国确定条约可以溯及既往，那么缔约国就没有强制接受条约不溯及既往原则的义务；最后，适用不溯及既往原则须以条约对一当事国生效作为前提，对于未生效的条约不发生这一原则的问题。[注]万鄂湘等：《国际条约法》，武汉大学出版社1998年版，第178-179页。

在美国适用的海关国际条约中，有关条约适用时间范围的规定极为罕见。《建立海关合作理事会条约》第18条第3款规定：“本公约应交存加入文件时起对该国政府生效，但不得早于该公约按第十七条第一款规定生效前。”而第17条第1款规定：“当交批准书的签约国政府已达七国时，本公约应即对各批准国生效。”该公约生效于1952年11月4日，[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/conventions.aspx，2013年1月28日访问。美国于1970年11月5日加入公约。这就意味着该公约在1952年11月4日之后，1970年11月5日之前的这段时间内对美国并无约束力。1999年《京都公约》中第10条第1款也规定：“……但是，本公约不应在对该缔约方生效以前适用于通知中所述的领土。”所以，在这一问题上，海关国际条约在美国适用的时间范围并无特别之处。

(二)条约适用的空间范围

1969年《条约法公约》第29条规定：“除条约表示不同意思，或另经确定外，条约对每一当事国之拘束力及于其全部领土。”这个规定的目的只是在于确定一个条约对当事国领土的适用范围问题，而其所确定的规则是：一个条约究竟是否适用于各该当事国的全部领土的问题，是各该当事国可以依据意思自治原则协议决定的问题；但是，如果当事国没有明示或默示的相反意思，应当认为条约适用于各该当事国的全部领土。[注]李浩培：《条约法概论》，法律出版社2003年版，第308页。在主权国家内，其政治独立意味着在其全部领土内具有管辖权，其制定的法律适用于全部领土。这就是“法域”。[注]张乃根：《国际法原理》(第2版)，复旦大学出版社2012年版，第361页。但是，对于在美国适用的海关国际条约来说，情况则有些不同，普通条约适用中“领土”概念往往被“关境”所取代。美国国际法意义上的领土范围内就包括了一个以上的“关境”。美国对外贸易区(Foreign Trade Zone)就被视为美国海关关境之外。[注]周阳：《美国海关法律制度研究》，法律出版社2010年版，第213页。因此，海关国际条约在美国适用的空间范围在大多数情况下主要指的是“美国海关关境”，有些时候，也会特别指出包括关境之外的众多美国对外贸易区。例如，ACTA第5条(m)款规定“第二章(知识产权执法的法律框架)第三节(边境措施)中的‘领土’，是指缔约方的关境和自由区。”而后又在脚注中指出，为了具有更大的确定性，缔约方承认自由区是指缔约方境内的一部分，就进口税费而言，进入这一部分的任何货物通常被视为处于关境之外。除此之外，还存在以下两种情形：

1.域外适用的情形

条约域外适用的问题，虽然国际法委员会并未予以解决，确实是存在的。[注]李浩培：《条约法概论》，法律出版社2003年版，第309-310页。过去在一些欧洲殖民地国家缔结的条约中含有所谓的“殖民地条款”，宣布某协定的条款是否延伸至各殖民地。实践似乎是，除非有相反证据，根据习惯法条约将在一方的所有领土内适用，包括殖民地。[注]A.D.McNair：“The Law of Treaties”，Oxford Press，1961，pp.116-117，转引自【英】马尔科姆·N·肖：《国际法》，白桂梅等译，北京大学出版社2011年版，第729页。在海关国际条约域外适用领域，早在1890年，《国际海关税则出版联盟公约》第14条第1款“未参加本公约的国家和殖民地，以后可以被批准为参加国”的规定就开辟了先例。之后，类似的规定延续至今。例如，《关于货物凭ATA报关单证暂准进口的海关公约》第25条第1款前半部分规定：“任何国家可在其无保留地签署本公约或交付其批准或加入文书之日或其后的任何时候，向理事会秘书长发出通知书声明本公约应扩大适用于该国负有外交责任的所有或任何关境。”又如，《协调商品名称和编码制度公约》第14条第1款规定：“任何国家在成为本公约缔约方之时或之后，可书面通知秘书长，声明本公约同样适用于所有或某些其国际关系由它负责的领土，并在通知中列出有关领土的名称。通知书的生效日期，除通知中规定更早日期外，应为秘书长接到通知书之日起12个月以后24个月以内的1月1日。但本公约不得在有关国家实施之前对其附属领土先行适用。”显然，“负有外交责任的所有或任何关境”与“某些其国际关系由它负责的领土”就是一种典型的域外适用情形。这可能包括在国家主权下的海外领土(如殖民地)；这是否也包括国家负责其国际关系而且对其并无主权的其他领土(如被保护国)是有疑问的。[注]【英】詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》第一卷第二分册，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1998年版，第653页。

具体而言，当美国分别于1968年12月3日、1989年1月1日加入上述两个公约时，美国尚存在着马绍尔群岛、帕劳的托管地域。随着1991年、1994年两国与美国正式结束托管关系，因此，该类似条款对于美国而言目前主要是指尚存的非合并领土。例如，《美奥海关互助协定》第13条对此予以明确指出：“本协定除应适用于美国与奥地利关境外，还在美属维尔京群岛适用。”而1999年《京都公约》第10条第1款规定：“任何缔约方可在无需批准地签约时，或在交存批准文件或加入文件时或其后随时通知保管机关，声明公约的适用范围应扩展到该方在国际关系方面承担有责任的所有或任何领土。”很显然，该条规定对于美国的含义也是相同的。对于这种性质条款，有人称之为“领地延伸条款”，并认为，它反映了已经确立的实践，特别是延伸可以在批准后的任何时间做出和撤销。这些条款现在更经常的是在一些涉及国内立法事项的条约中可以找到，如关税事项与引渡，在这些方面海外领地被认为不能履行条约，或甚至它们也不希望条约对它们的适用——大多数有居民的海外领地现在都有一个在很大程度上内部自治的政府。[注]【英】安托尼·奥斯特：《现代条约法与实践》，江国青译，中国人民大学出版社2005年版，第160-162页。

2.无关领土适用的情形

在很多的双边FTA中，例如，《美国—澳大利亚自由贸易协定》附录1-A，[注]http://www.ustr.gov/sites/default/files/uploads/agreements/fta/australia/asset_upload_file148_5168.pdf《美国—新加坡自由贸易协定》附录1-A，[注]http://www.ustr.gov/sites/default/files/uploads/agreements/fta/singapore/asset_upload_file708_4036.pdf《美国—智利自由贸易协定》附录2.1[注]http://www.ustr.gov/sites/default/files/uploads/agreements/fta/chile/asset_upload_file72_3991.pdf等中，都明确规定除关境与对外贸易区外，还适用于美国领海之外，根据国际法及美国国内法，美国可以对有关海床与底土及其自然资源行使权利的任何区域。而《关于货物凭ATA报关单证暂准进口的海关公约》第14条甚至还规定：“在本公约中，已结成关税同盟或经济同盟的缔约各方的关境可以认为是一个单独的关境。”因此，一旦美国与他国结为关税同盟或经济同盟的话，该条约在美国适用的范围将会随之扩张。

(三)条约在国内的执行

条约的执行包括国际层面上的执行与国内层面上的执行。前者是指美国加入海关国际条约后，就必须完全履行条约义务，这是为世界各国所共同信奉的“条约必须信守”的最好体现；后者则是指美国在国内如何履行该条约。

1.国际意义上的执行

对于海关国际条约的缔约方来说，缔结条约的根本目的就在于享有条约的权利以及履行条约的义务。这是条约本身所蕴涵的应有之义。一般情况下，在海关国际公约层次，美国采取的是通过规定生效期限的方式来确保条约的执行。例如，1999年《京都公约》第13条第1款、第2款、第3款分别规定：“任何缔约方应在该缔约方接受的总附约、专项附约或其中的章对该方生效后三十六个月内实施这些附约或章中的标准条款。任何缔约方应在总附约对该缔约方生效之日起六十个月内实施总附约中的过渡性标准条款。任何缔约方应在缔约方接受的一项或多项专项附约或其中一章或若干章对该缔约方生效后的三十六个月内实施这些专项附约或章中的建议条款，除非该缔约方对一条或多条建议条约提出保留。”在海关国际协定的层面，由于协定的特定性质决定了往往在明确生效期限外，还做出更加具体的规定。例如，《中美海关互助协定》第16条第1款规定：“双方同意，双方海关当局应：(一)进行直接联系并各自制定联络官处理与本协定有关的事宜；(二)在协商后，颁布执行本协定所需要的内部行政指令；(三)采取协商一致的办法解决本协定在解释或执行中所产生的问题或疑问。”为了进一步确保，该条第2款还规定：“为审议本协定的执行情况，双方同意其海关当局的代表应在本协定生效后的第一个五年期间举行年度会议。如有必要，可轮流在两国举行署长级会晤。会晤的时间和日程应由双方海关当局在会议召开前足够时间内商定。”

2.国内意义上的执行

在完成国际意义上的执行后，美国就进入了海关国际条约的国内意义上的执行阶段。秉承“条约必须信守”的理念，缔约方之间理应不存在差异。但是，“条约的国内实施方式，从国际法的角度而言，完全是一个国家的内政。每个国家都有权决定条约在自己国家内部如何实施。”[注]朱文奇、李强：《国际条约法》，中国人民大学出版社2008年版，第214页。从这个意义上说，条约的执行其实就是条约的国内执行。

根据《美国宪法》第6条第2项的规定：“本宪法和依本宪法所制定的合众国法律，及以合众国权力所缔结或将缔结之一切条约，均为全国的最高法律；即使其条文与任何一州之宪法或法律有抵触，各州法官仍应遵守。”该条的出台有着历史的背景。当时，其他国家有权认为合众国并未与其前身割断关系，而是一直延续下来了，因为当合众国作为国家出现在世人面前时，其他国家必须“站在外部”与这个国家进行交涉，而无论其国内的宪法架构发生了什么改变。“以合众国权力”所缔结的协议，就可以无限期地约束这个国家，除非所缔结的任何条约安排可能存在如此显而易见的问题，以致其他缔约各方本应认识到条约很可能被继任政府所否弃。[注]【美】阿纳斯塔普罗：《美国1787年〈宪法〉讲疏》，赵雪纲译，华夏出版社2012年版，第228页。因此，单纯从这条看，海关国际条约在美国直接被接受为国内法，并不需要国会的立法转化。但是，按照美国的判例法，在原则上，一个条约，除非含有需要立法执行的明文规定，或者由于其涉及必须经美国国会立法才能实施的政府行动，因而按其性质是不能径直适用的那类条约，即自动执行的条约(self-executing treaty)。在实践上，例如，需要美国支付金钱的条约、规定关税的条约、需要改变美国现行国内法的条约、处分美国财产的条约、任命政府委员会的条约，都是非自动执行的条约(non self-executing treaty)，而引渡条约、规定领事权力的条约、规定最惠国待遇的条约、惩治走私的条约，都是自动执行的条约。[注]李浩培：《条约法概论》，法律出版社2003年版，第321页。为什么宪法的规定在实践中被分化？主要还在于美国宪法的制定者们认为，缔结条约一项职权乃合众国之特殊产物，将此特权授予行政机关，则易滋专制之色彩；且就此一职权之本质而论，其立法立场实亦较诸行政立场为重，盖立法权之要义乃为制定国家之法律。条约并非自主国对其人民之法规，乃系国与国间之一种协定，故其职权不能专属于行政当局，亦不能专属于立法当局；且就对外国进行谈判之性质而论，亦应以总统为最适当之代表。更以此项任务之重要意义而论，故欲使条约发生法律上之效力，理需与立法机关共同办理之。[注]【美】汉密尔顿等：《美国宪法原理》，严欣淇译，中国法制出版社2005年版，第107页。这就是条约缔结问题主要是在实施宪法明确规定的共有权力过程中产生的摩擦。[注]【美】路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》，邓正来译，三联书店1996年版，第65页。

因此，美国是一个混合制度，但是，更接近于一定范围的二元论目的。[注]【美】路易斯·亨金：《国际法：政治与价值》，张乃根等译，中国政法大学出版社2005年版，第103页。这种做法比其他国家的做法带来更多困惑。[注]【美】约翰·H·杰克逊：《国家主权与WTO：变化中的国际法基础》，赵龙跃等译，社会科学文献出版社2009年版，第26页。它也给海关国际条约在美国的执行带来了模糊性与不确定性。它主要分为以下三个层次：

第一，对于海关国际公约，适用的是“立法转化”模式。例如，由CCC协调制度委员会起草的《协调商品名称和编码制度公约》于1980年12月31日开放签字。它要求每一签约方应不作任何附加或修改地适用该公约。为此，美国将其作为《1988年综合贸易和竞争法》的一部分而予以采用。在该法第1201条中规定：“该分编的目的是：(1)批准《协调商品名称和编码制度公约》；(2)在美国法律中实施由《公约》在国际范围内确定的《商品目录》；并(3)规定该《公约》将视同美国贸易协定的责任。”[注]【美】布鲁斯·E·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》，蒋兆康等译，法律出版社2000年版，第135-136页。

第二，大量的双边海关协议直接在国内执行，即“直接适用”模式。

第三，关于广义海关国际条约，则又采纳“立法转化”的手段。这是因为从20世纪70年代以来在GATT以及WTO背景下形成的条约，以及很多的FTA(NAFTA、美加FTA、美以FTA)，在国会的报告和/或立法语言中(在授权总统接受条约的法案中)已经很明确地指出：条约本身没有“自我执行”的功能。WTO涵盖的条约文本(主要是乌拉圭回合协定)在美国法上并没有直接适用性，但1994年的一部制定法作为条约规范的“转化法”可以适用。[注]【美】约翰·H·杰克逊：《国家主权与WTO：变化中的国际法基础》，赵龙跃等译，社会科学文献出版社2009年版，第52-149页。例如，《1988年美国—加拿大自由贸易协定实施法》在其第2条第1款规定明确规定：“该法案的目的是：(1)批准和实施根据《1974年贸易法》第102条的授权、经谈判所达成《美国—加拿大自由贸易协定》。”又如，《2003年美国—新加坡自由贸易协定实施法》第2条第1款也规定：“该法案的目的是：(1)批准和实施根据《两党贸易促进授权法案》第2103(b)条的授权达成的美国—新加坡自由贸易协定。”

三、结论

通过以上的梳理与分析，我们得知，在美国适用的海关国际条约不仅包括美国缔结或加入的，以海关事项上的权利义务关系为主要内容的狭义海关国际条约，即海关国际公约与双边海关协议，还包括那些含有海关事务国际合作内容的其他国际条约，即全球或区域贸易协定与专业贸易协定。在条约适用的时间范围上，在美国适用的海关国际条约中，有关条约适用时间范围的规定极为罕见，即便为数不多的规定也并无特别之处，而普通条约适用中的空间范围的“领土”概念往往被“关境”所取代，并存在域外适用与无关领土适用的两种特别情形。海关国际条约在美国的执行由于美国宪法对于条约缔结的规定带来了模糊性与不确定性。对于海关国际公约及广义上的海关国际条约，适用的是“立法转化”的模式，而大量的双边海关协议则直接在国内执行，即“直接适用”的模式。