从缺位到归位：住房保障政府责任之省思

郑 莹，吴丽萍

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110036）

在改革初期，政府更多的是注重住房的市场运转，而忽略了住房保障的发展，使得许多低收入者在住房市场运行中无力购买住房。随着认识的深入，政府开始积极履行其在住房保障方面所应承担的职责，依法建立了以廉租房、经济适用房、公租房以及住房公积金为主要内容的初步住房保障体系。但是政府作为人权保障的实施者，其对公民住房权的保障责任仍与社会需求相去甚远。

一、住房保障政府责任的法理辨析

（一）住房保障与政府责任的法律界定

1.住房保障的界定

住房是人类生存和发展最基本的物质条件，随着1997年《经济、社会和文化权利国际公约》的签署，住房人权化有了其坚实的基础。2004年9月国务院作为权威机构发布了《中国社会保障状况和政策》白皮书，明确将住房保障纳入我国社会保障体系中，使其成为我国社会保障的重要组成部分。

对于住房保障的含义，目前学术界尚缺少统一的界定。有学者认为“住房保障是政府对社会成员中无力参与市场竞争者和竞争中的失败者进行的居所救助”①。有学者认为“住房保障是指一个国家或地区的政府和社会为解决低收入家庭的基本居住需要而采取的一系列特殊政策，包括供给、分配、补贴协调机制要素的总称”②。这是目前学术界较为集中的两种观点。笔者认同第二种观点，因为第一种观点只针对低收入困难群体的住房救助，这是一种狭义的住房保障。我们应看到住房保障所针对的对象不仅包括低收入困难群体，那些无法负担商品房的中等收入家庭亦应包括在住房保障的范围之列。因为每个公民所享有的基本人权是平等的，他们在无法承担住房的情况下均有获得住房保障的权利。住房保障应包括三方面的内容：首先，住房保障作为一项维护基本人权的重要举措，无论是社会资源的调动还是组织及管理都需要由权威的政府作为主导，政府作为责任主体负有不可推卸的责任。其次，政策实施住房保障的过程本质上是一个再分配的过程，目的是要满足中低收入家庭的基本住房需要，从而实现社会公平。再次，住房保障的有效实施离不开健全的法律法规。住房保障作为一项复杂的社会政策，它需要从法律的高度对其所涉及的保障对象、保障措施等各个方面加以规定，以保证其运作的有效及规范。

2.政府责任的界定

哈耶克曾经说过：“尽管每个人的困难都希望看到国家以某种方式采取行动，但在政府应该干什么的问题上，几乎是有多少不同的人，就有多少种看法。”③学者们对于政府责任内涵的争论在不同领域的研究中从未停止过。公共行政方面的学者认为政府责任是行政机关及其公职人员根据法律法规所应承担的义务及其因违反法律法规或者侵害行政相对人合法权益所应承担的法律责任。而行政法学者在政府责任方面更多的是注重政府所承担的否定性法律后果④。我国学者张成福教授认为政府责任含义的界定应区分广义含义与狭义含义，“从狭义上说，政府责任指政府及其公职人员违法行使职权、违反法律规定的义务时，所应该承担的否定性的法律后果。从广义上看，政府责任是政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念”⑤。笔者认同张成福教授的政府责任广义说，因为这符合政府设立之初的目的——服务。广义的政府责任应包括三个方面，一是政府对其违法行为承担否定性的法律后果，二是政府应依法履行其职责，三是政府应积极探索社会需求，主动寻求解决之法并使其在实践中通过法律法规的制定和履行得以实现。政府责任含义的这三方面内容需要依托相应的责任形式予以体现。政府责任从其责任形式上看可以分为积极责任和消极责任。积极责任主要是指社会和法律规定的职责和义务，而消极责任主要是指未履行或者违反社会和法律规定的职责和义务所应承担的不利后果。前者是后者的前提和基础，后者是前者的保障，二者相互协调共同促进政府责任的承担。本文对我国住房保障政府责任进行分析，意欲从其积极责任方面加以论述。

（二）住房保障政府责任的内容解证

1.法律保障责任

西方国家在实施公共住房政策时，在不同的时期颁布了相应的住房法律法规。这是因为法律具有强制性和权威性，政策的贯彻落实需要法律的强力推动。只有制定住房法律法规，才能使未来的住房保障工作进入良性运行轨道。而政府作为国家机关，一方面，在全国人大出台住房法律之前应结合多年的住房保障工作经验制定出统一的权威的行政法规弥补上位法的缺失，另一方面，在条件成熟之后应根据立法程序向全国人大或全国人大常委会提出法律议案，积极推进法律的制定，从而加大对住房保障实施的法律支撑。住房问题作为社会的基本问题，仅仅通过政府的行政手段是远远无法解决的。因此加快住房保障法律的制定不仅是住房保障工作的实际需要，也是政府作为国家行政机关应尽的职责。

2.财政支持责任

政府作为住房保障的责任主体，在财政方面的投入责无旁贷。中低收入家庭之所以买不起市场中流通的商品房，关键是购买力的问题。纵观各国，政府在住房保障上的财政投入是住房保障整体资金需求的主要来源。“在西方国家，社会保障支出在财政总支出中占据了相当的比重，例如，英国社会福利计划各项开支占到公共支出总额的50%，法国为30.6%，德国为30.5%，瑞典为32.5%，丹麦为30%，欧盟15国的平均水平也达到了27.5%。而住房保障作为社会保障的重要组成部分，其在社会保障支出中占据了较大比例”⑥。住房保障体系庞大，没有充足的资金投入，住房保障工作就无从谈起。

3.组织安排责任

“社会保障管理体制是指国家为实施社会保障事业而规定的从中央到地方的各种社会保障管理机构、管理原则和运行机制的总和”⑦。建立健全住房保障组织体系是政府推进住房保障工作的重要手段，也是其责任之一。因此，加强从中央到地方的住房管理机构，使之适应住房建设和管理的需要势在必行。政府除了设立专门的住房管理机构外，还应划清各级政府之间的责任，包括事权责任和财权责任。只有明确了各级政府的具体职责权限和边界，才能使各级政府找到自己的工作重心，更好地完成其应承担的住房保障职责。

4.住房保障监管责任

“每一项制度的运行都需要一定的监管体系进行监管，住房保障同样也不例外。这是因为国家为了落实住房保障工作而制定的一系列住房保障法律法规政策需要各级政府的贯彻和落实。如果政策执行不到位，再好的政策也只是‘一纸空文’，并且如果政策执行不到位，会导致走向严重偏离政策目标”⑧。所以住房保障的有效实施离不开必要的监督体系。政府作为权力机关，其对住房保障的监管将是最直接、最有效的。

二、我国住房保障政府责任法律制度运行绩效及评价

从2003年起中央政府出台了一系列房地产调控政策，但收效甚微。2006年起国务院及各部委陆续出台了一系列的规定，同时，各级政府也制定了各项政策，加大了财政投入力度，制定考核机制，将解决低收入家庭的住房问题作为政府职责而纳入政府的公共服务当中，但制度本身的缺陷以及住房严重紧缺的现状使住房保障工作大打折扣。

（一）缺少专门立法，法律体系尚未建立

国务院、各部委以及地方政府先后出台了许多住房保障方面的办法和意见，这些住房保障政策毫无疑问在住房购买和租赁方面为中低收入家庭提供了一定的保障。但是到目前为止，这些仅仅是住房保障的一些政策或者各部委的规章制度，并未有为实施住房保障各项制度而制定相关的法律，在内容上也没有对住房保障的申请、退出机制，保障水平以及资金和组织机构作出明确而详尽的规定。我国住房保障立法的空白使得各级政府对于住房保障责任的承担缺乏约束力和法律责任。政府作为政策制定者，在制定过程中可能存在偏差，地方政府为自身经济利益，在中央政策的执行上必然存在不足。而且，政策应只是针对某一时期的具体问题，只是在上位法缺失的情况下暂时地做出了在一定法律意义上的规范。若要实现政府“住有所居”的目标，亟须出台专门的住房保障法律，作为住房保障建设的根本依据，保障居民的住房权。

（二）政府财政投入不足，融资政策缺失

住房保障作为解决中低收入家庭住房问题的措施，离不开充足的资金投入。而政府作为住房保障的责任主体必须确保资金渠道的畅通。住房保障资金，一方面来源于政府的财政支持，一方面来自政府金融政策的保障。在财政方面，中央财政划拨必不可少，但近年中央对住房保障的投入明显不足。根据财政部的统计数据，在2010年的财政支出中，住房保障支出2376.88亿元，占全国财政支出的2.6%。2011年，住房保障支出3822亿元，虽有提升，但中央的财政划拨仍是杯水车薪。地方政府的资金投入根据规定应是从其土地出让金净收益中扣除不低于10%用于保障性住房建设。但根据审计署2011年1月17日发布的审计报告，“北京、上海等22个城市从土地出让净收益中提取到保障性住房中的资金比例未达到最低10%的标准。2007年到2009年，这些城市共计少提取146.23亿元”⑨。在金融政策方面，我国目前并没有明确具体的针对保障性住房的金融政策。一是我国不存在保障性住房建设的金融政策，没有关于保障性开发的支持体系和机构。二是我国保障性住房消费的金融政策尚不全面，只有住房公积金制度和保障性住房消费信贷政策。可以说我国金融保障政策缺失正是导致保障性住房建设融资成本高、消费融资渠道难的重要原因。我国在住房保障方面财政缺口巨大，融资政策欠缺，直接导致了我国住房保障问题的困境。

（三）中央政府与地方政府之间责任失衡

2010年初，国务院办公厅在《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》中要求“各地要结合本地区房地产市场情况,认真落实差别化的土地、金融、税收等政策,抓紧清理和纠正地方出台的越权减免税以及其他与中央调控要求不相符合的规定”。此通知再次明确了地方政府在住房保障上的执行责任。住房保障依靠大量的资金和土地，但自从实施分税制改革以来，由于地方政府的财政自主权减小，中央政府的税收返还和转移支付资金不足，地方财政出现了严重的入不敷出情况。2009年地方财政收入总额为32602.59亿元，不含土地出让金的收入16692.67亿元，而同年地方财政支出额为61044.14亿元，是地方财政收入的1.9倍，是不含土地出让金收入的3.7倍⑩。这就造成地方政府的财政支出比例远远高于财政收入比例，加之近年地方政府的“土地财政”现象的频发，事权与财权的失衡最终导致地方政府的财政承受能力不足以负担中央的住房保障政策。

（四）管理机构设置不健全，监督不力

2008年3月，在第十一次全国人民代表大会第一次会议第五次全体会议上通过的国务院机构改革方案撤销了原来主管住房建设的“建设部”，新组建了“住房和城乡建设部”，其下设住房保障与公积金监督管理司，简称“住房保障司”。住房和城乡建设部的组建标志着我国住房管理的专门机构由此确立。虽然我国设立了专门的住房管理机构，但是需注意的是在全国性的住房保障政策上仍需与国务院各部门联合制定，实质上仍未形成完全独立的住房保障决策和政策执行机构。而且我国实行的是各级部门分别管理的方式，住房和城乡建设部与地方主管部门的工作只是指导与被指导的关系，无法做到切实的直接领导监管。这种责任分散的管理体系大大降低了住房保障政策的实施效率。

在监督方面，我国至今仍未建立住房保障政策实施的监管体系。政府主要是通过行政监管来实现对住房保障的监管，但我国行政监管部门众多，在监管过程中各部门相对独立，不能保持一致、相互配合，从而导致监督收效甚微。

四、完善我国住房保障政府责任的法律思考

（一）出台住房立法，明确政府责任

近年，国务院各部门相继出台的住房保障政策，初步形成了我国住房保障体系。但这些政策只是针对我国住房现状而制定的短期策略，与住房保障的长期性并不相符。我国亟待制定一部《住房法》，以此作为一部保障全体社会成员住房权的法律制度。《住房法》作为我国住房法律体系的基本法，主要对住房法律的原则性问题加以规定，起到住房基本法的作用。

在立法内容上，首先，《住房法》应明确公民的住房权。住房权作为基本人权，是每个公民都享有的一种应然权利，应当从法律的高度加以保障。其次，应确立住房法的基本原则。“住房法的基本原则指导并协调着对住房保障关系进行法律调整的整个机制，是社会成员、公职人员、行政机关、司法机关行为的合法性、守法性的基本准则”[11]。我国住房法的基本原则应包括普遍性原则、国家保障原则、住房公平和特殊保障相结合原则等。再次，应规定我国住房行政管理体制及制度体系，包括管理机构设置、管理权限以及监督管理职责等。住房保障制度体系，应对我国住房保障的对象，保障性住房的建设主体，保障性住房的建设、标准、分配、流转以及保障性住房土地、金融、财政、税收等方面加以规定。最后，应包括民事、行政以及刑事的法律责任制度。

（二）完善财政金融政策

1.增加财政投入，完善补贴政策

在住房保障中，政府的财政投入是其资金的主要来源，它直接决定着住房保障的发展进程。政府的财政投入主要从土地划拨、资金投入、补贴三个方面入手。因为土地是地方政府的主要财政来源，所以划拨一定的土地用于保障性住房的建设实行起来无疑有一定的难度。中央政府应当在作出地方政府在土地出让时必须将不少于一定比例用于保障性住房建设的规定时，给予地方一定的反补，以此强制确保住房保障的土地投入。在资金投入上，因为中央的财政支出是保障性住房建设的重要来源，所以应明确中央政府对全国财政支出中住房保障的投入比例。同时因为土地出让金一直未列入地方的财政预算，使得地方政府可以不受约束，所以应规定将土地出让金纳入财政预算。只有中央的财政划拨和地方的土地出让金收益双投入，才能确保我国住房保障建设的稳定资金投入。在补贴方面，我国主要是以对保障性住房建设的“砖头补贴”为主，对住房保障对象的“人头补贴”为辅。其中，“人头补贴”对象范围过于狭窄，且补贴数额较小。政府应出台完善的财政补贴政策，对低收入家庭购买或租赁保障性住房的财政补贴逐步从以“砖头补贴”为主过渡到以“人头补贴”为主的补贴模式。

2.完善金融政策，拓宽融资渠道

目前我国的住房贷款主要是公积金和商业银行贷款。公积金贷款的适用群体主要是公职人员、企事业单位的正式职员等有一定消费能力的群体，而住房保障的对象——低收入家庭往往不在此列。商业银行贷款的适用群体也是具有商品房购买支付能力的阶层，低收入阶层的购房消费贷款所占比例极小。所以政府应采取优惠的金融政策，鼓励公积金管理机构和商业金融部门对中低收入家庭实行低息贷款，成立专门的针对住房困难家庭的住房抵押贷款保险公司，凭借政府的信誉，为低收入家庭提供担保。

（三）划清中央政府与地方政府的责任界限

厘清中央政府与地方政府之间的关系，重点在于划清中央政府与地方政府之间的责任界限，使二者的事权与财权相统一。住房的特殊性决定了住房保障的属地性。中央政府在住房保障上所应承担的责任，即事权，应主要涉及国家性的法律法规政策的制定、中长期的全国住房保障计划以及对地方政府实施住房保障的财政支持，其提供的是全国性的公共产品。而地方政府在住房保障中的责任，由于住房的特殊性，主要侧重于更加实质的内容，主要包括协调各住房保障部门、制定住房保障的短期规划、投资保障性住房建设等，其所提供的是地方性的公共产品。从各级政府所承担的责任可以看出地方政府所需资金较大，而中央政府下发的住房保障任务却超出了地方政府的承受能力。因此，必须做到中央与地方政府在住房保障方面事权与财权的统一，进一步合理规划中央与地方税收，增加中央对地方的财政转移支付力度，同时，逐步完善分税制，改变现在我国地方政府的“土地财政”状况。

（四）健全管理与监督体制

在目前我国的住房管理体系中，住房的发展规划是由国家行政机关负责管理的，而对保障性住房的开发建设却并没有一个专门的管理机构负责。我国的住房保障部门是作为住房和城乡建设机构的附属职能部门而存在，不是独立的行政机构，由此导致了其在住房保障工作上的无力。这种住房保障管理机构的设置远远不能适应我国住房保障工作的需要。我国应建立如新加坡的建屋发展局那样的专门的管理机构全面负责住房保障工作，对保障性住房的运作实行全面管理。

对政府住房保障实施情况的监督首先来自行政监督，上下级机关在住房保障方面不应仅仅是指导的关系，上级部门对下级部门的不作为应有必要的惩罚措施，并且作为地方政府政绩评估的重要部分加以监督。政府从政策制定、保障规划到具体的土地划拨、财政投入，再到保障性住房的建设、分配和管理等方面都应该接受大众的监督，使住房保障明朗化，避免弄虚作假的现象的发生，使公民的住房权得以切实的保障。

注释：

①国家发展改革委投资所住房保障课题组：《我国城镇住房保障制度主要问题和政策建议》，《中国经贸导刊》2008年第24期。

②褚超孚：《城镇住房保障模式研究》，经济科学出版社2005年版，第10页。

③孙光德、董克用主编：《社会保障概论》，中国人民大学出版社2008年版，第124页。

④张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，486页；王成栋：《政府责任论》，中国政法大学出版社1999年版，第22—27页。

⑤张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》2000年第2期。

⑥ Tsai/Chang：Politics，Ideology and SocialWelfare Programs：A CriticalEvaluation ofSocial Welfare Legislation，《台大社会学刊》1985年第7期。

⑦郑功成：《社会保障学》，中国劳动社会保障出版社2005年版，第175页。

⑧安锦峰：《住房保障政策执行力亟待加强》，《城市开发》2008年第6期。

⑨审计署：《22城市保障房“缺斤短两”》，载于人民网，http：//house.people.com.cn/GB/13756885.html。

⑩数据来源：《中国财政年鉴2010》，地方财政收支情况表。

[11]孙国华、朱景文：《法理学》，中国人民大学出版社1999年版，第116页。