完善人民代表大会制度下检察监督的若干思考

宋寒松，唐 姚

（1.最高人民检察院，北京 100726；2.中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

检察监督不仅涉及有关法律监督的具体问题，而且与人民代表大会制度密切相关，既是人民代表大会制度的产物，又是巩固和发展人民代表大会制度的重要内容，是涉及我国根本政治制度的权力设计。在全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的重要时期，必须从加强宪法实施、巩固人民代表大会制度的视角，深入检视检察机关的法律监督，高度重视并进一步坚持和完善人民代表大会制度下的检察监督，坚持社会主义法治理念的基本要求，从而为中国特色社会主义政治的发展提供重要制度保障。

一、检察监督是检察机关在人民代表大会制度下的特色职能

根据我国宪法规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，由人民代表大会产生、向人民代表大会负责、受人民代表大会监督①。检察机关依照法律规定独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。从宪法定位层面讲，我国的检察机关是国家法律监督机关，享有与行政机关、审判机关同样的独立宪法地位。这一宪法定位，奠定了我国检察机关建设和发展的基础，构成了我国检察制度的基本特色②。人民检察机关作为国家法律监督机关，由人民代表大会产生，对其负责，受它监督。把人民检察院设置为独立国家机构，建立独立的检察体系，是宪法和人民代表大会制度最为显著的特征之一。与西方国家的宪政制度、政权架构、监督体系和检察制度相比，我国的检察机关具有独特的价值和意义。

（一）检察监督是明确的宪法权力，具有鲜明的宪法特色

宪法是一个国家的根本大法，规定了国家和我国社会制度的基本原则。根据宪法规定，我国的人民代表大会的职权主要有四项，即立法权、监督权、决定权和任免权。监督权是人民代表大会的重要职权，是中国特色社会主义民主政治的表现。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二条明确规定，各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。我们认为，法律监督权是监督权的核心内容。宪法实施的监督是宪法的重要内容。从我国的根本政治制度和更好地维护社会主义法制的统一、尊严出发，宪法建立了人民代表大会制度下的法律监督制度，使监督宪法和法律的实施成为国家最高权力机关及其常设机关和地方各级国家权力机关及其常设机关的重要职责③。宪法在赋予人民代表大会监督权的同时，又设置专司法律监督职权的检察机关。这一制度设计，不仅适合我国国情实际，更有利于发挥社会主义制度的优势。检察机关的法律监督来源于人民代表大会授权，来源于宪法的规定，它行使的法律监督权是权力机关监督权的一部分，是权力机关法律监督权能的具体执行部门。

（二）检察监督权的独立设置体现了我国政权架构的科学性

我国政权结构的突出特点是由人民代表大会统一行使国家权力。人民代表大会这一国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分权，不受它们的制约，只对人民负责，受人民监督。全国人民代表大会是一切公权力的母体，其他权力都由它产生。宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这就在人民代表大会统一行使的国家权力下，明确划分了国家的行政权、审判权和检察权。行政权、审判权和检察权分立并行，但共同从属于人民代表大会制度，支撑着人民代表大会制度，形成了“一鼎三足”状态的权力架构，人民代表大会位于鼎的顶端。从权力运行规则上说，行政权、审判权和检察权既不能脱离人民大会代表大会或者违背人民代表大会的意志行使，又要在各自的法律职权内独立行事，共同形成人民代表大会制度下的有分有合的权力整体。这种最高权力下的行政权、审判权和检察权“三权”，与西方互相制约的立法权、司法权、行政权“三权”，在权力架构和权力内容上具有根本不同，更具有科学合理的内核。一是高度的稳定性，二是高度的人民性，三是高度的权威性。

（三）检察监督是体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要方式

我们党是中国特色社会主义事业的领导核心，是中国的执政党。党的领导主要是政治、思想和组织的领导。坚持科学执政、民主执政、依法执政，是改革开放和社会主义现代化建设进程中加强和改善党的领导的重要原则。人民代表大会制度是实现民主执政、依法执政的重要途径，其宗旨是人民当家作主，体现了人民的根本利益，是我们党领导的人民民主制度的表现形式，以议行合一的方式，集中体现了国家的一切权力属于人民的鲜明特征，是我们党执政合法性的表现。一方面，我国一元化的领导体制决定了不可能照搬照抄西方权力多元、分权制约的政权组织形式，对权力的约束是依靠监督的途径实现的，通过自上而下的监督、同级的监督、自下而上的监督制约权力的恣意。因此，必须把监督作为维护权力正常运行的保证。人民代表大会的监督权的设立即基于此。同时，设置一个本身不具有实体性权力的专门机关监督法律的实施，发挥以权力制约权力的作用，就成为必然。这也是设置检察机关行使法律监督权的基础。另一方面，法治是党领导人民治国理政的基本方式。宪法和法律是党和人民意志的集中体现，是党的主张的法律化。党领导人民制定法律、执行法律、遵守法律。宪法和法律实施的状况体现了党的意志的落实状况。法律监督是实现党的意志的重要方式，它以法律为依据，按照法定程序监督法律的实施，可以有效保障党的法律化意志在社会得到遵守和执行。

二、把强化检察监督作为全面推进依法治国、巩固人民代表大会制度的着力点

法律监督的目的是保证法律的统一正确实施，实现法治。党的十八大把法治提高到前所未有的高度，既有党依法执政的要求，又有全面推进依法治国的要求，法治思想在社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个方面都得到了体现④。法治是治国理政的基本方式。也就是说，除了法治，在治理国家的方式上没有别的选择。在当前我国新一轮改革大幕开启之际，以法治来统筹改革，把强化法律监督作为实现法治的突破口，对全面落实依法治国基本方略、巩固和发展党领导的人民代表大会制度、推进中国特色社会主义事业的顺利进行、全面建成小康社会具有重要意义。加强检察机关的法律监督在当前有着历史必然性和现实必要性，主要体现在以下方面。

（一）加强检察机关的法律监督是保证国家政权稳定的基石

如上所述，在人民代表大会制度下，设立以法律监督为专职专责的检察机关，使法律监督权与行政权、审判权并行，既互相独立，互不隶属，又相互制约和监督，是分权制约在人民代表大会制度下的具体体现，符合权力运行的规律。在此基础上形成的人民代表大会制度下“一府两院”的政治架构是我国政权的基本形式，是国家社会正常运转的基本要求。透视历史，破坏这种政治架构的代价是惨重的。近年，有提出建立宪法法院，对宪法和法律实施进行审查监督的建议，也有提出取消检察机关法律监督权或者取消独立设置的人民检察院，把检察机关并入行政机关或法院的主张，我们认为，这些都是不符合中国国情，并与我国的根本政治制度、宪法精神和政权结构相悖的。人民代表大会没有法律监督权，势必会导致人民代表大会制度的动摇；人民检察院没有独立地位或没有法律监督权，同样会动摇人民代表大会制度。法律监督权的任何变动，都具有牵一发而动全身的影响，加强法律监督，就会进一步巩固党领导下的人民代表大会制度；削弱或取消法律监督，就会动摇国家的政权体系。因此，在中国特色社会主义政治发展中，必须把强化法律监督摆在更加重要的位置，积极推进检察机关法律监督制度的发展和完善。

（二）加强检察机关的法律监督是实现法治的关键步骤

客观地说，法律监督在历史上被忽视与当时的时代特征有关。计划经济时代，虽然法制不健全，但社会环境简单，一切都是指令性、命令式的，都处于固定的模式之中，缺少法律监督的氛围和环境。但随着市场经济的建立，法制建设的进步，社会发生了翻天覆地的变化，法治已成为时代的主题。我国目前已形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，我们国家和我国社会生活各方面总体上实现了有法可依。加强宪法和我国法律实施的监督，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究，是目前我们面临的重大课题，对确保我国长治久安有着非常重要的意义。当前，我国有法不依、执法不严、违法不究的现象还很突出，人民群众对以权压法、贪赃枉法、司法不公等执法司法问题反映强烈，许多法律还停留在纸面上、形式上，法律的权威和尊严没有得到维护和体现，法治还没有成为全民的共同信仰，我们对法治的良好期待与法治推进的现状还有较大差距，其基本原因就是法律监督缺位、法律监督不到位。进一步讲，在涉及发展和全面建成小康社会的保障民生、生态环境、公共安全、医药卫生等方面发生严重问题的重要原因之一也是法律监督缺乏和疲软。法律监督是保障法律正确实施，使法律获得充分实效的重要条件。徒法不足以自行，在人民代表大会的制度下，要想推进依法治国，就必须加强法律监督。而且只有通过加强法律监督，彰显法治的精神和力量，才能促使国家各项事业在法制轨道上运行，实现严格执法、公正司法、全民守法。

（三）加强检察机关法律监督是健全权力运行制约和监督体系的重点

不受制约的权力必然被滥用。党的十八大提出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行⑤。有人把其归纳为“新三权”和“四种监督”。能够看出，监督权是重要一权，法律监督是监督的重要方式。而法律监督在党的纲领性文件中第一次与其他三种监督方式并列，表明我们党对法律监督的认识已达到一个新的高度。依法治国首要是依法治权。法治的核心是对权力进行有效制约和监督，防止权力的滥用。行政、审判、检察“三权”的制约越科学，人民代表大会制度就越稳固。我国目前正处于社会矛盾凸显期，腐败问题是引发社会不稳定的重要因素，是制约经济社会科学发展的瓶颈。而腐败的实质就是权力的滥用和异化。加强法律监督，以法律来控制权力，督促国家机关及其工作人员严格依照法律规定管理各项公共事务，依法办事，公正执法，是治理腐败的有效路径。尤其是要充分发挥检察机关这一专门法律监督机关的作用，依法严厉打击和预防国家工作人员的职务犯罪，为实现干部清正、政府清廉、政治清明，使权力在法制的轨道上有序运行提供有力保障。

（四）加强检察机关的法律监督是发挥我国监督体制优势的必然要求

受历史、法律、认识等因素影响，与行政、审判相比，检察机关的法律监督制度还不成熟、不完善，内在缺陷导致其制度优势得不到充分发挥，作用得不到完整体现。主要表现：一是对法律监督的重要性认识不足，还没有把其提高到宪法规定的地位，监督力度小；二是立法薄弱，法律监督权的体系设置不到位、缺位突出，严重滞后于法治进程和经济社会发展；三是现行法律关于法律监督的规定条文少，过于抽象和原则，权能不清，可操作性差，有的形同虚设；四是法律监督失之于“软”、失之于“弱”，措施不足或无力，监督难度大，监督效果不佳；五是监督体制机制不畅，专门监督机关的作用没有得到应有的发挥；六是监督理论研究薄弱，对实践指导不力。此外，被监督者和社会上普遍存在不愿接受监督的氛围，官本位突出、法治文化不彰，等等。法律规定与现实运作的脱节，致使在法律监督工作中出现了法律监督宪法定位清晰，而实际工作模糊混乱的状况，在一定程度上导致了检察机关的法律监督公信力不高、权威性差，检察机关作为护法监督机构的特色优势和潜力没有完全发挥出来，与全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的大趋势不适应不配套，虽重任在肩，但有心无力。因此，必须把加强检察机关法律监督作为彰显我国制度优势的着力点，进一步推进社会主义民主法治建设。

三、进一步加强检察机关法律监督的建议

总体来说，我国法律监督的总体格局和法律制度已基本形成，并在实践中正发挥着重要作用。党的十八大把法治和法律监督推到了社会发展的前台。法律监督是依法治国不可或缺的重要环节，加强法律监督不仅是宪法规定使然，更是现实发展的必然，法律监督要承担起历史职责，为全面建成小康社会和推进中国特色社会主义事业作出应有的贡献。强化法律监督的任务繁重而艰巨，进一步完备法律监督的制度和体系对加强法律监督有着积极的意义。可以考虑从人民代表大会制度下行政、审判、检察三权整体性、统一性和协调性出发，进一步完善和加强法律监督制度，使其成为适合我国国情、有中国特色的政治制度和法律制度。

（一）完备法律监督的法律

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》是为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权而制定的，内容主要集中在以下方面：听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定等。这些都属于宏观监督、工作监督和人事监督⑥，法律监督的内容没有得到体现。建议全国人大或全国人大常委会制定《法律监督法》、修改《人民检察院组织法》或通过加强法律监督的决议等形式，对法律监督的主体、客体、内容、方式、程序、法律责任等做出系统完备的规定，细化实化监督制度，增强可操作性，解决检察机关法律监督规定散、少、弱等问题，使宪法规定的检察监督落在实处，实实在在成为与行政权、审判权相对等的权力。

（二）健全依法独立行使法律监督权的机制

检察机关只有独立行使才能监督和制约行政、审判机关依法履行法律职责。独立性是开展法律监督工作的前提条件。一是牢固树立监督的理念。正确处理法律监督与行政、审判的关系，坚决克服只讲配合、不讲监督，只讲协调、不讲制约的思想，做到依法监督、敢于监督、善于监督、有效监督。二是完善检察监督的体制和机制。强化检察机关的上下级领导关系，实现检察机关依法独立公正行使职权与加强党的领导，接受人大监督的有机统一。以有利于形成监督合力为导向，按照检察工作规律，规范和完善检察机关的工作机制，提高监督实效。三是建立以监督为核心的检察工作考核评价体系。进一步调动开展法律监督的积极性，引导检察机关的法律监督工作深入健康发展。四是减少对行政、审判的依赖，建立利益防范机制，使监督者、被监督者之间利益处于“零和”状态，排除监督的利益干扰。

（三）拓宽法律监督的范围

在系统强化检察机关诉讼监督职能的同时，探索和加强对非讼领域违法行为的监督。近年检察机关密切关注国家经济政策和重大投资项目，在重大工程建设项目和民生投入等领域开展同步预防工作，为保障国家投资安全作出了积极贡献。可以此为基础，探索建立以事前防范为重点的预防监督制度，检察机关对国家有关重大投资、重大项目要及时跟进、积极参与，认真开展职务犯罪风险评估和预警预测，推动权力的监督制约和规范透明运行。同时，在权力集中部门、资源资金密集领域，探索建立派驻检察室开展预防职务犯罪工作，促进重点领域和关键环节改革的深化。

（四）强化检察监督的手段和方法

修改后的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》都把强化检察机关的监督作为重点，完善了监督的方式方法，加强检察机关的法律监督已成为共识和趋势。下一步，应把以下四个方面作为重点：一是进一步增强监督的刚性，明确程序违法的后果，增强检察监督的制约力和强制力，提高检察监督的权威，实现监督由软变硬。二是进一步实现检察建议的法律化。在把检察建议写入《民事诉讼法》的基础上，考虑在《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》中增加检察建议监督的内容，明确不落实检察意见和检察建议的后果，使其成为一项硬约束监督手段。三是创新法律监督的手段，从法律上确立检察调查制度，重点对违法行为、诱发犯罪的因素开展调查，加强对违法犯罪的事前控制和防范，与职务犯罪侦查相互补充、有效衔接。四是规范检察监督的程序和方式。对现有的程序和方式进行梳理，使之条理化、合理化，更富有针对性，建立分层多级的监督程序和方式，增强监督效果。

（五）加强对行政权和审判权的监督

对行政权和审判权进行监督，是宪法赋予检察机关的神圣职责和义务，也是人民代表大会设立检察机关的初衷。尤其要强化对国家机关和国家机关工作人员职务违法和犯罪行为的监督，依法监督和规制国家机关及其工作人员依法行权这个法律监督的短板，遇有违法及时纠正，发现犯罪坚决查处，促进依法行政和公正司法，促进建立健全行政权、审判权运行的权力制约和监督机制。在对行政权的监督方面，要突出对涉及国计民生的重点领域和行政执法、行政强制、行政审批等关键环节的监督，建立健全行政执法与刑事司法的衔接机制，坚决纠正行政权行使中的不作为、乱作为现象。在对审判权的监督方面，要突出对徇私枉法、司法不公的监督，促进和保障依法审判和司法公正。

（六）营造有利于法律监督的体制和环境

加强法治文化建设，深入开展法制宣传教育,在全社会弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法遵法守法用法意识，形成守法光荣、违法可耻的氛围。重点提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力⑦，树立有权必有责、用权受监督、违法必追究的观念。要加强和完善社会监督，建立人民群众参与法律监督的有效机制，充分保障国家机关以外的社会组织和公民等的监督权利，拓宽监督渠道，畅通监督途径，完善监督方式，加强法制建设，实现权利对权力的制约，使社会监督成为人民群众有序参与社会主义民主政治的重要内容，实现人民当家作主的权利。

注释：

①《中华人民共和国宪法》第一百二十九条：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

②陈国庆：《新刑事诉讼法与诉讼监督》，中国检察出版社2012年版，第2页。

③焦洪昌：《宪法学》，北京大学出版社2006年第2版，第177页。

④⑤⑦胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》。

⑥参见《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二、三、四、五、六、七、八章。