创新和完善地方政府绩效管理指标体系

朱丽荣

(中共辽阳市委党校 辽宁辽阳 111000)

地方政府既是中央政府法律、法规、决议和决定的最终实施者和贯彻执行者，又要依法自主决定并处理仅仅关系到本地区居民利益的公共事务，代表公众行使公共管理的权力。可以说作为公共权力部门，地方政府拥有大量的社会资源，其绩效管理的成效直接关系到公共资源的使用效率，并关系社会公平。只有提高地方政府绩效管理水平，才能更好的提高行政效率、降低行政成本、提高服务水平，进而提高政府的公信力。所谓地方政府绩效管理是指运用科学的方法、标准和程序对地方政府各部门的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上采取有效措施对其绩效进行改善和提高[1]。

可以说，从西方政府绩效管理的理念和方法引入后，我国各级地方政府都非常注重进行绩效管理，以建设节约型政府、服务型政府、法治政府、效率政府和廉洁政府。但是在各级地方政府的绩效管理实践的过程中，依然存在着诸多的问题，其中绩效管理指标体系的不科学、不完善是一个突出的问题，好的评估指标体系不仅能反映政府的业绩情况，而且能通过科学的评估指标对整个过程进行更好地控制，达到提升业绩的目的，进而达到绩效管理目标。

一、地方政府绩效管理指标体系的发展

地方政府绩效管理指标体系的发展主要经历了三个阶段：

（一）未形成明确的政府绩效管理指标体系阶段

自20世纪80年代初开始，我国各地方政府吸纳了西方绩效管理的思想，针对政府机构改革面临的问题和难点，大多数地方政府开始了一些绩效管理的探索和实践活动。但当时的绩效管理活动，刚开始试行的是机关工作人员岗位责任制，并随着经济体制改革的发展，在岗位责任制的基础上发展为实行多种形式的目标管理责任制。此时的目标管理责任制虽然也有一些相对明确的考核内容，但主要集中在经济指标的考核内容上，使绩效管理过程中比较倾向于对GDP等经济指标的考核，而忽视了社会管理方面的内容。另外，由于一些政府职能定位不是很清晰，所以目标管理过程中提出的考核指标相对来说是比较笼统的，未形成明确的地方政府绩效评估指标体系。

（二）地方政府绩效管理指标体系有了大体的方向

我国偏官方性质的一套政府绩效评估指标体系是2004年国家人事部和人事科学研究院《中国政府绩效评估研究》课题组设计的，其指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3大类、33项指标组成。职能指标是评估体系的主体，如果整个评估体系按100分算的话，职能指标至少占60分，影响指标和潜力指标各占20分。影响指标是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展的成效、影响和贡献的。潜力指标反映的是政府内部的管理水平[2]。学术界对此套评估指标体系虽然有争论，但从总体来说，这套政府绩效评估指标体系的出台，为地方政府绩效评估指标的设计指明了方向，或者说有了较明确的参考和借鉴。

除此之外，我国党政领导干部绩效管理也有了较明确的指导方向，1998年，中组部出台的《党政领导干部考核工作暂行规定》指出，对领导班子的考核强调三个方面：思想政治建设、领导现代化建设的能力、工作实绩。对领导干部的考核强调四个方面：思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律，即德、能、勤、绩、廉，从而使党政领导干部绩效管理的考核有了努力的方向。

（三）各地方政府在实践中探索完善政府绩效评估指标体系

在偏官方性质的政府绩效管理指标体系出台后，各级地方政府在此基础上不断实践，丰富着地方政府绩效管理指标体系。深圳在2007年3月建成政府绩效评估指标体系，对政府职能部门的评估分为行政业绩、行政效率、行政执行力和行政成本4个方面，并设置24个评估指标；对区政府的评估则分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务4个方面，设置42个评估指标，体系实现了对政府工作的全面监督和客观评价。在2009年10月，哈尔滨市政府出台了《哈尔滨市政府绩效管理条例》，规定区、县（市）人民政府的绩效评估内容包含经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、自身建设五个方面。政府所属工作部门的绩效评估内容应当包含行政成本、工作实绩、社会效果三个方面。2010年中国政府网站绩效评估指标体系针对各地方门户政府网站，指标体系采用了对重点领域服务能力评估的思路，设置了教育、社保、就业、医疗、住房、交通、证件办理、企业开办服务、资质认定、政府信息公开等10个领域的评估指标，引导政府网站强化服务百姓民生需求和企业开办、资质维护等办事能力。2011年长沙市政府绩效评估指标分解为省委省政府重点工程与重点工作、为民办实事、经济发展、社会发展、机关效能与自身建设、市州重点工程与重点工作6个一级指标，43个二级指标。

除此以外，国内学术界的专家学者也针对于此从不同的角度进行了探讨和研究，如崔述强等在《中国地方政府绩效评估指标体系探讨》中，参考《中国21世纪初可持续发展行动纲要》提出了经济发展、社会发展、资源与环境和行政效果四个维度，计14个基本指标，28个指标要素的指标模型结构[3]。可以说对实践也有着很好的指导意义。

二、地方政府绩效管理指标体系存在的不足

通过各地方政府的探索与实践，及学术界各专家学者的研究，我国政府绩效管理指标体系已经向着良性的方向发展，但依然存在着一些不足。

（一）指标体系的设计偏离了绩效管理的初衷和本质

政府绩效管理的初衷和本质是通过绩效管理的过程，不仅对政府各部门的业绩、成就和实际工作做出准确评价，而且要在此基础上发现问题、解决问题并改进工作方面的效能。但在各地方政府绩效管理实践中，指标体系的设计上却未充分体现这个目标，往往是将绩效管理作为开展中心工作、落实上级政策的一个辅助工具。可以说，在指标体系的设计理念上已经出现了一定的异化，偏离了绩效管理的初衷和本质，如很多地方政府在绩效管理的指标设计上偏重投入指标、过程指标、效率指标，而忽视了产效指标和成本指标，使其绩效管理的过程成了领导干部追求政绩工程、面子工程的一个手段，体现了一种片面化、短期化和功利化。

（二）缺乏统一的框架，指标设置不科学

目前，我国各地方政府在绩效管理的实践中，确定政府绩效指标体系的依据主要有两个，一是依据十七大报告胡总书记所确定的政府的主要职能：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务；二是依据国家“十二五”规划及各地方政府的战略规划与工作部署。虽然主要依据大体一致，但指标体系却千差万别[4]，缺乏统一的框架，使各地方政府绩效管理指标体系的设计过程中，过多考虑上级政府的工作任务和本地区的工作重点，如有的地方政府过于偏重经济指标，有的过于偏重量化指标，未充分体现系统性与规范性原则[5]。另外，缺乏统一的框架，也会导致随意更改绩效指标的现象，而且各地绩效指标体系差异太大，也不利于相互间的交流和借鉴。

（三）设计主体过于单一，缺乏公众参与

目前各地方政府绩效管理还处于探索的阶段，指标体系设计上还主要由上级部门单方面来确定，即使偶尔有一些地方政府为了使指标体系的设计更科学，而寻求第三方专业研究机构的帮助，最后也由于职能划分不明确或一些现实原因而不得不草草收场。上级部门单方向来设计指标体系，会导致被考核部门唯上级部门 “马首示瞻”，上级部门重视什么、关注什么问题，就把重点放在哪里，使绩效管理流于形式。设计主体过于单一，缺乏公众参与，很难保证绩效管理指标的科学性、合理性，会不同程度的损害公众的利益，影响被考核部门的工作积极性。

（四）指标体系日趋复杂化，不断追求全面和量化

随着各地方政府绩效管理实践的不断推进，地方政府绩效指标体系不断丰富和完善，已经从最初的较少的几个绩效评估指标发展到形成了体现地方特色的绩效管理指标体系，有的地方政府评估指标已经达到了几十个甚至上百个，指标体系日趋复杂化、全面化。指标体系的不断丰富是一个好的发展方向，但指标设置过多，不仅会增加行政成本，而且会使被评估单位无所适从，找不到方向和重点。另外，指标体系的形成过程中，很多地方政府更偏向于制定量化指标，人为设置优秀指标，过度强调一票否决，造成了注重具体，忽视全局；注重引进，忽视实际；注重个人，忽视集体的现象，使绩效管理指标趋于数量化、绝对化、全面化、部门化、理想化。

三、地方政府绩效管理指标体系的完善与创新

针对地方政府绩效管理指标体系存在的不足，建议从以下几个方面进行完善和创新：

（一）树立科学的绩效管理理念，确定合理的地方政府绩效管理目标

地方政府绩效管理最重要的涵义有五个方面构成：经济、效率、效益、效果和公正[6]。政府绩效管理指标体系的设计，必须要围绕这五个方面展开。理念决定方向，只有树立了科学的绩效管理理念，才能确定合理的地方政府绩效管理目标，进而制定出科学、合理、可行的政府绩效管理指标体系。目前，经济和效率方面的指标，各地方政府可以说比较关注，而效益、效果和公正方面虽有体现却不全面。在以后的绩效管理过程中，还要继续倡导正确的绩效管理理念，使理念先行，不断完善和创新地方政府绩效管理指标体系。

（二）对地方政府分类的基础上，设计基本的绩效管理指标体系框架

我国是一个发展很不平衡的国家，各个地区有着不同的资源和环境，鉴于各地区发展状况设计一些反映本地区个性特色的指标是必要的，也是可行的。但是为了更好的把握政府绩效管理的本质，改变绩效管理仅成为地方政府推进工作工具的现状，可以对地方政府依职能进行分类，在分类的基础上对各类地方政府设计基本的绩效管理指标体系框架。我们可以借鉴武汉市绩效管理的做法，根据法定职能和工作性质，对被考核单位重新分类，即把被考核的地方政府部门分为执法监督类、经济发展类、社会事业类、城市管理类和综合服务类，并在此基础上设计基本的绩效管理指标体系框架。当然，从中央政府到各级地方政府不可能建立起完全统一的绩效管理指标体系，但是基于分类基础上的指标体系框架的设计，不仅防止地方政府在绩效管理过程偏离方向，也能使各地的实践成果进行更好的交流借鉴。

（三）加快推进政府职能转变，为指标体系的完善提供依据

改革开放30多年以来，我国政府一直在进行管理体制改革，努力转变政府职能。虽然十七大的时候，胡总书记明确指出未来政府的主要职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，但不可否认，由于社会主义市场经济体制尚在完善之中，因部分地方政府职能不明确而导致的越位、缺位、错位问题还比较突出，有的地方政府部门仍然包揽不少应该交给市场、企业、公众自身来解决的事务，进而影响了政府绩效管理指标的科学性和合理性。所以要加快推进政府职能转变，以政府职能的科学界定的前提，为指标体系的完善提供依据，切实把政府工作的重点转到提供公共服务上来，做政府该做的事。

（四）多方联动，吸纳公众参与

政府绩效管理指标体系的出台，不应仅由上级部门来制定，还应当充分吸纳被考核对象的意见和建议，这样不仅使评估指标的设计落到实处，也能使设计的评估指标更具有可行性和激励性。另外在设计过程中，还要充分吸纳公众的意见，因为政府绩效管理的目的，就是最大限度的为公众提供他们所想、所需的公共服务，所以指标设计时必须要考虑公众的动态需求。只有这样，才能避免由于错误的政绩观带来的唯上不唯下的现象，也只有这样，才能充分发挥政府绩效管理的作用，真正在管理的过程中发现问题、解决问题，提高政府工作的效能。

[1]陈初.国内外地方政府绩效管理比较研究[J].佛山科学技术学院学报 （社会科学版），2008（1）.

[2]包国宪，曹西安.我国地方政府绩效评价的回顾与模式分析[J].兰州大学学报（社会科学版），2007（1）.

[3]崔述强，王红，崔萍等.中国地方政府绩效评估指标体系探讨[J].统计研究，2006（3）.

[4]岳颖.政府绩效指标体系设计中的主要特点及存在问题[J].决策参考，2009（4）.

[5]吴建南，章磊，李贵宁.地方政府绩效指标设计框架及其核心指标体系构建 [J].公共管理，2009（11）.

[6]赵辉.我国政府绩效评估中绩效指标和标准设置中存在的问题与对策[J].太原城市职业技术学院学报，2008（6）.