论平衡计分卡在公共政策执行力评价体系构建中的应用

刘雪明，廖东岚

(广州大学 公共管理学院， 广州 510006)

公共政策执行力是政府为实现政策目标，运用行政权力调配和利用各种资源，将执行计划转化为实际行动的能力，以及与外部力量相互作用产生的合力，它是“有效地执行公共政策的能力总和”[1]18，是政府能够准确高效地履行职责、实现政策目标的关键要素。一个政府的公共政策执行力如何，依赖于对其水平的准确认识、把握和判断，也就是对公共政策执行力进行有效的评价。现在已有一些学者对公共政策执行力评价做了初步的研究，也设计了相应的评价体系，但是，现有的公共政策执行力评价体系存在着指标不完整、适用性不高、使用率低等问题。[2]本文拟引进平衡计分卡这一新的评价工具，试图从一个新的视角对公共政策执行力评价体系进行重新构建，以期能解决现有体系存在的问题，从而使公共政策执行力评价体系更趋完善。

一、公共政策执行力评价及评价体系

(一)公共政策执行力评价及其要素

公共政策执行力评价是在把握公共政策执行力相关理论的基础上，通过构建公共政策执行力的评价指标群，并根据这个指标体系、按照一定的操作程序对公共政策执行力的相关内容进行系统、全面的测量，最后依据测量数据得出相关结论的一系列活动。由此可见，公共政策执行力评价工作的开展需要具备以下几个要素：一是符合公共政策执行力状况的指标群，或者指标体系。指标体系是公共政策执行力评价体系的主体和核心部分，指标设计的准确程度和代表性直接决定了评价的正确性和有效性。二是合理的评价流程。公共政策执行力的评价是人员、技术、资源等要素相互作用和配合而进行的一项活动，这些要素必须在一定的规范流程之下才能得到预设的结果。三是科学的方法和技术。指标的统计必须依据一定的运算方式才能显示其价值，否则就是一堆无用的数字，所以数据的统计方法是公共政策执行力评价能够产生实质性结果的必要手段。

(二)公共政策执行力评价体系的概念和要求

目前学术界对公共政策执行力评价进行了一定的探索和研究，学者依据自身对政策执行力的理解和不同的理论基础构建了若干各具特色的公共政策执行力评价体系。通过对这些政策执行力评价体系的比较、分析和研究，笔者认为公共政策执行力评价体系应该以政策执行力相关理论为基础，以现实政策执行为适用对象，理论与实践相结合更为科学，它是一个包含评价指标、评价方法和技术、评价流程等要素在内的完整系统。无论从理论还是实践来看，科学、准确的公共政策执行力评价体系应满足以下几点要求：

第一，评价指标必须是构成公共政策执行力的各个变量。在已有的公共政策执行力评价体系中，有些学者以执行主体、资源、制度、环境和效力为维度构建评价体系。[3]15—16但是，这些要素实际上是政策执行力发挥的影响因素，以“影响因素”作为评价体系的基本维度会使所选择的评价指标偏离评价客体——公共政策执行力，无法体现其“力”的本质属性，从而使评价产生偏差。也就是说，评价指标的选择必须从公共政策执行力的各个分力出发，围绕政策执行力的整体合力这一主题来考虑。

第二，评价体系要能体现公共政策执行力发挥的阶段性和过程性。任何力的作用都要经历一定的过程，作为“能力”和“合力”的公共政策执行力也是作用于整个政策执行过程的各个阶段和各个要素的，其发挥作用的时间甚至更长。因此，要准确地评价公共政策执行力就必须把它看作是一个动态的过程来测量，既要体现过程性和阶段性，又要体现整体性和全面性。要体现过程性和阶段性就必须对公共政策执行力进行分解，要评价出公共政策执行力的整体水平就要将各个“分力”进行整合。这就要求评价指标体系要同时包含政策执行力发挥的过程性指标和结果性指标，要体现关键指标之间的相互关系。

第三，评价体系必须包括评价指标体系的运用和管理方面的规定。从现有的公共政策执行力评价体系及其应用看来，很大程度上仍停留在学术研究阶段，应用严重不足。在那些已有的评价体系中，多数是为某一课题的研究而设计的，很少考虑到指标体系在具体运用时将要面对的问题以及解决的办法。公共政策执行力评价体系不单单是一套完整的评价指标，还应包括实施评价的原则、步骤、规范等内容。

第四，评价体系必须具有一定的灵活性。公共政策执行力寓于各级政府的执行行为之中，政策执行力的评价工作涉及到各地各个层级的政府。不同地方、不同层级的政府执行政策往往各有差异，因此，公共政策执行力的评价工作所面对的重点和难点也都不一样，这就要求公共政策执行力评价体系具有一定的开放性和较好的灵活性，能够根据不同地方、不同层级政府的需要进行适当的调整和变动，以适应各个地方、各个层级的政府及其部门进行政策执行力评价工作、判断政策执行力水平的需要。

二、应用的可行性

(一)作为绩效评价的平衡计分卡

平衡计分卡(Balance Score Card，BSC)本是一套综合考察企业业绩的绩效评价制度。计分卡的目标和指标来源于企业的愿景和战略，并分成四个维度，即财务、客户、内部流程、学习与成长。财务维度主要包含结果性指标，反映企业战略的制定和执行是否对企业绩效的改善和提升做贡献，以满足股东的利益要求。客户维度指标主要是领先指标和过程性指标，它以“更好地满足客户需求”为主题设置评价指标，其核心指标有：客户满意度、客户保持率、客户获得率和客户盈利率。内部流程维度主要关注的是要实现上述两个维度的目标，组织需要对流程进行改进或创新，一般包括：企业创新流程、生产管理流程和售后服务流程。学习与成长维度则关注企业实际能力和实现业绩突破所需能力之间的差距以及如何通过改善以缩小差距，其指标内容主要包括：员工满意度、员工培训计划和组织执行文化建设等。[4]8—10

平衡计分卡的四个层面的指标并不是相互独立的，他们存在于一定的因果关系之中，这一因果关系就是：每一子目标对组织的战略执行和使命的达成做出什么贡献，组织战略和使命是整个评价指标体系的出发点和归宿点。与以往的绩效评价工具不同，平衡计分卡既关注财务指标也包含非财务指标；既关注短期目标又兼顾长期目标；既有滞后指标也有领先指标；同时强调三类指标之间的有机联系，力图实现其平衡发展，使过程管理与目标管理有机结合。

这样的设计考量使平衡计分卡管理工具相对来说具有明显优势。首先，它可以帮助组织克服长期以来单纯依靠财务结果指标来衡量绩效的短视行为，引入长期指标和领先指标使组织的绩效评价具有过程性和前瞻性。其次，以组织战略和使命为基准，逐步进行横向、纵向转化，设置具有普遍因果联系的指标体系，不但要增强组织内部对战略规划的理解和沟通，提高组织战略执行力，还使组织绩效评价具有循环性、可持续性和战略性。第三，对投入性指标和过程性指标的关注使评价更具有完整性和平衡性。平衡计分卡将过程性指标——人员、技术、流程、信息、学习、创新等因素明确地转化为可衡量、可操作的具体指标，使组织更重视对战略执行过程的管理，从而提升其战略执行力。

(二)平衡计分卡在公共部门管理中的应用

平衡计分卡自创建至今，已在西方国家的多个公共部门和非营利组织试用，并取得一定成效。除了夏洛特市政府成功引进平衡计分卡外，哥德堡市政府也成功地将平衡计分卡变为与市民沟通交流的工具，进而提升了市民对公共服务的满意度。在平衡计分卡引进公共部门时，其创建者卡普兰和诺顿以及一些学者对试用情况进行了研究，并指出公共部门在应用平衡计分卡时应如何进行调整和改进。在他们之后也有许多学者做了相应的研究，无论是理论研究结果还是实证研究结果都证明，经过部分修改后的平衡计分卡能在政府部门绩效评价中取得显著效果。其中保罗·尼文就在《政府及非营利组织平衡计分卡》一书中对平衡计分卡在公共部门中应用时须要进行的改进做了进一步分析。他不但对四个维度的层次进行了改进，还重新阐释了每个维度的涵义和彼此之间的因果关系。[5]24—30我国学者张定安在其论文《平衡计分卡与公共部门绩效管理》、袁勇志在其著作《公共部门绩效管理：基于平衡计分卡的实证研究》中，结合我国公共部门成功引进平衡计分卡的案例，分析论证了平衡计分卡在公共部门的适用性。

(三)平衡计分卡在公共政策执行力评价体系构建中的应用

平衡计分卡是绩效评价工具，但是在现有的关于平衡计分卡的研究成果中，无不体现着平衡计分卡与组织执行力的紧密联系。许多学者从企业管理的角度讨论了平衡计分卡对提升战略执行力的重要作用，中国首批执行力研究者严书翔指出：平衡计分卡加以改进后也可用来有效地衡量组织整体的执行力水平状况。[6]275但是，至今还没有学者对平衡计分卡在与战略执行力密切相关的政策执行力评价中的适用性进行探讨。基于对平衡计分卡的分析和政策执行力的研究，我们认为平衡计分卡完全可以应用于公共政策执行力评价体系构建及其评价工作之中，主要有以下几个方面的理由：

首先，平衡计分卡设计和使用的目的始终都是强化企业战略执行力。上世纪80年代中期，随着市场的扩大，企业内部构造和战略任务日趋庞大和多元化，传统的以人为核心的绩效评价方式无法对战略执行进行全程监控，使得企业只注重短期财务目标而忽略了其长远发展所需要的内部驱动因素的发展，制约了企业的长期发展绩效，缩短了企业的寿命。平衡计分卡正是为了解决传统绩效评价方式在战略执行评价上的种种弊端而设计的。因为对执行过程以及指标与战略目标的关联性的重视，使其能够有效促进战略执行和推动长期战略目标的实现。随着战略执行在企业和公共部门运行中的地位越来越高，平衡计分卡在实践中不断完善和发展，最终成为企业和公共部门都适用的战略管理工具。公共部门的重要职责就是制定和执行政策，促进企业获得更好的绩效和社会取得更大的进步，而适合公共部门绩效评价的平衡计分卡在衡量公共部门的政策实施绩效、用于评价其政策执行力时同样具有可适用性。

其次，从构成及其内容上看，平衡计分卡对过程和结果指标的关注，符合公共政策执行力评价的要求。平衡计分卡由财务、客户、运营流程和学习成长四个基本维度构成，这四个维度除了财务维度注重财务目标外，其余三个维度都以考察组织战略执行过程中的各类关键性指标为主，并在这四个维度的指标之间建立因果联系，其余三个维度指标是财务维度指标的驱动因素。这样，平衡计分卡能使组织管理层有效地跟踪财务目标，同时关注能力的进展，并强调评价体系必须在长期与短期指标、外部指标与内部指标、过程与结果指标之间寻求一种动态的平衡。平衡计分卡指标设计的这种综合性能使管理者及时正确地了解、掌握组织经营成功和失败的关键因素，并及时予以肯定和纠正。政府执行是一个动态的过程，因此要评价政府的公共政策执行力，必须对执行的全过程进行检测、跟踪并加以控制和矫正。[7]据此，评价公共政策执行力的指标体系除包含与政策执行过程相关的各项指标外，还应充分考虑与政策执行结果相关的指标。因此，在指标设计的指导思想和基本原则上，平衡计分卡符合公共政策执行力评价指标体系构建的基本要求。

第三，从系统性上说，以战略为核心的平衡计分卡能使公共政策执行力评价保持其应有的特性。始终把组织战略和使命放在评价体系和管理过程的核心地位是平衡计分卡的一大特点。对公共政策执行力评价体系来说，具备这样的特点一方面可以保障所设计的评价指标始终符合政府不断提高社会发展水平和为人民谋福利的使命，更能切合一个政府阶段性发展战略和政策的需要，使评价体系具有更长的寿命，保证评价工作稳定而持续地进行；另一方面，可以促使政府的政策执行力始终朝着政策目标的方向发展。同一项政策对不同地区、不同层级政府政策执行力的要求可能存在差异，如果所使用的政策执行力评价的指标体系没有能够紧扣政策目标进行设计，那么其评价结果肯定会失去客观性和公正性。在评价体系中强调和紧扣政策目标，不但有助于各级政府和政府内各个部门明确自身职责，还能使各部门执行政策存在的问题在评价过程中更容易被发现、被关注，并及时予以纠正，最终提高政府的公共政策执行力。

第四，从灵活性上说，平衡计分卡在指标框架和内容上所具有的灵活性可以让使用者根据政策执行组织及其评价需要进行调整和完善。平衡计分卡相对于其他绩效评价工具而言有更多的灵活性，现有的平衡计分卡的研究成果在理论和实践上基本证实了它在公共部门战略绩效评价中的应用性，其最重要的原因是它能随着使用部门的不同和评价内容重点的转移进行调整。卡普兰和诺顿认为，平衡计分卡的四个层面应看作样板而不是枷锁，没有任何数学定理可以证明这四个层面既是必要的又是充分的。[4]27因而在阐述平衡计分卡的相关著作中没有哪一部对这四个层面的位置和具体指标进行过硬性的规定，而只是对四个维度和可能有效的关键指标进行解释和定义。公共政策执行力会随着政府所在地区、所处层级的差异而有所不同，这一特征需要其评价体系具有比以往的评价体系更大的灵活性。因此，具有较大灵活性、开放性的平衡计分卡这一评价工具，能够在政府的公共政策执行力评价体系构建及其实际的评价工作中得到更为广泛的应用。

三、应注意的问题

绩效评价和执行力评价，企业战略执行力和政府政策执行力之间的区别，决定了在将平衡计分卡应用到公共政策执行力评价体系中时不能生搬硬套，机械使用。基于以上认识，我们认为平衡计分卡在公共政策执行力评价中的应用需要考虑以下问题：

第一是“用什么”的问题。平衡计分卡是绩效评价指标体系设计的工具，其基本目的是帮助组织设计出既能体现组织的战略要求和组织使命，又能考核组织在执行战略过程中各个方面绩效的评价指标体系。为了达到这一目标，平衡计分卡提出了绩效评价体系设计的核心思想，即财务指标和非财务指标，短期目标和长期目标，滞后指标和领先指标之间的平衡；各级指标围绕组织战略目标和使命进行选择，将关键性指标纳入评价体系之中，并能说明它们之间的因果联系。这些原理和思想对我们设计出既完整简洁，又系统灵活的公共政策执行力评价指标体系具有很好的指导作用。

第二是“怎么用”的问题。我们不能照搬平衡计分卡的财务、客户、运营流程、学习和成长等作为公共政策执行力的基本维度，虽然这四个方面体现了组织执行战略的四个关键要素，但是不能体现“执行力”的特点和要求。我们在运用平衡计分卡设计公共政策执行力评价体系时，首先要充分理解平衡计分卡的核心思想和基本理论，主要是明确其所包含的三类指标的特点和要求，以及学习平衡计分卡是如何在各维度、各指标之间建立因果联系的，这是平衡计分卡应用的主要内容。其次要明确公共政策执行力的基本内涵和特点，以确定其下属指标的性质和来源，同时作为评价体系各个维度的重要性排列的参考依据。根据公共政策执行力的内涵和特点专门设计评价体系的维度，并对每个维度的内涵及其对政策执行力的作用进行定义和解释。在此基础上，在每个维度及其下属指标之间建立因果联系。最后，要学习平衡计分卡对评价体系的运用和管理流程，结合政策执行力评价工作的特点和需要，设计出公共政策执行力评价体系在具体运用过程中所需要的配套措施、流程和制度。

综上所述，平衡计分卡的价值理念、内容要素及技术特点，都与公共政策执行力评价体系设计的要求相契合，同时其开放性、灵活性又可供实施者在具体使用时做出相关的调整和改造。因此，平衡计分卡是公共政策执行力评价体系构建及其应用中可以选取的一种有效的评价方法。

[1] 周国雄.博弈：公共政策执行力与利益主体[M].上海: 华东师范大学出版社，2008.

[2] 廖东岚.地方政府政策执行力评价体系存在的问题分析[J].重庆行政(公共论坛)，2012，(2).

[3] 王尚昆.我国地方政府公共政策执行力评价研究[D].石家庄:河北经贸大学，2011.

[4] (美)罗伯特·卡普兰，大卫·诺顿.平衡计分卡——化战略为行动[M].刘俊勇，孙薇译.广州:广东经济出版社，2004.

[5] (美)保罗·R·尼文.政府及非营利组织平衡计分卡[M].胡玉明，等译.北京：中国财经经济出版社，2004.

[6] 严书翔.超常执行——执行力全方位解决方案[M].深圳:海天出版社，2005.

[7] 关静.政府执行力评估指标设定的多维思考[J].行政与法，2010，(11).